Privatización de los monopolios naturales en el Perú: economía política, análisis institucional y desempeño

Abstract

El presente documento tiene como objetivo hacer una primera evaluación de la privatización de industrias caracterizadas como monopolios naturales en el caso peruano. En el estudio se busca analizar específicamente tres aspectos, la decisión de privatizar las empresas públicas, la solución al problema de credibilidad que surge en economías institucionalmente débiles, y el desempeño de las industrias privatizadas. Con este propósito se analiza para el período 1993-1997, a las industrias de telecomunicaciones como ejemplo de industria privatizada y a la industria de agua potable como ejemplo de industria no privatizada. En el documento se muestra que la decisión de privatizar industrias como la de telecomunicaciones y de no privatizar industrias como la de agua potable es consistente con el enfoque positivo de la regulación (Peltzman; 1976), en el cual estas decisiones son tomadas por gobiernos que optimizan una agenda política. En esta perspectiva, los gobiernos prefieren recibir ingresos por privatización en industrias donde existe una menor sensibilidad a aumentos en las tarifas y por ende un menor costo político. En segundo lugar, consistente con la literatura institucional en privatización (Levy y Spiller; 1994, 1996, Guasch y Spiller; 1994), el problema de credibilidad existente en una economía institucionalmente débil es resuelto con el uso de los denominados contratos-ley, los cuales son instrumentos regulatorios adecuados en términos de credibilidad pero que simultáneamente generan una excesiva rigidez en la política regulatoria. De otro lado, los cambios en el sistema político y en la administración pública en la pasada década sugieren que, con excepción de aspectos como la creación de personal especializado, la dotación institutional del país se ha reducido. En tercer lugar, el documento muestra a partir de un conjunto de indicadores de desempeño que la evolución de la industria de telecomunicaciones es bastante distinta al de la industria de agua potable. La industria de telecomunicaciones tiene un desempeño caracterizado por un importante crecimiento de la cobertura del servicio en las zonas urbanas del país y ganancias en la eficiencia operativa de la empresa. Estos logros tienen como contrapartida el crecimiento de la pérdida de eficiencia social, un menor dinamismo de la cobertura en áreas rurales y una lenta convergencia en las tarifas. En la industria de agua potable se muestran los resultados opuestos, es decir, tasas de rentabilidad bastante razonables, expansión del servicio en áreas poco rentables y moderadas ineficiencias en la asignación, pero un escaso dinamismo en el crecimiento de la cobertura y en las ganancias de eficiencia operativa. Estas diferencias en el desempeño de las industrias sugieren la relevancia de los aspectos políticos e institucionales en la explicación de la evolución de las industrias.

The objective of the present study is to analyze three aspects of the privatization of the so called utilities. First, from a positive perspective, we model the privatization decision by a rational government that maximizes a political agenda. Second, from an institutional perspective, we analyze the credibility problem of an economy with a weak institutional endowment. Finally, from a normative perspective, we evaluate the performance of privatized firms. In the study we compare the telecommunications industry (privatized) with the water industry (non privatized) for the period 1993-1997. Regarding the privatization decision, the study shows that the outcome in which the telecommunications industry is privatized while the water industry remains public is consistent with the positive approach to regulation (Peltzman: 1976). In this perspective, governments maximize a political agenda so that they prefer to privatize industries with a lower political sensibility to price increases. Second, given the privatization decision, and consistent with the new institutional economics (Levy and Spiller; 1994, 1996, Guasch and Spiller; 1994), the credibility problem arising in economies with a weak institutional endowment is solved with contracts which generate credibility by specifying the regulatory process but, at the same time, limit the flexibility of the regulatory policy. On the other hand, a brief review of the changes at the administrative and political aspects suggests that with almost the exception of the increment of regulatory capabilities by public officials, the institutional endowment of the economy has been weakened. Third, considering a set of indicators related to productive, allocative, distributive efficiency and access, the study shows that the performance of the Telecommunications industry is different from the performance of the water industry. The telecommunications industry shows an impressive growth of access in urban areas, and important gains in productive efficiency. However, a slow convergence in tariffs determines the increment in allocative and distributive inefficiencies, while the access growth is less dynamic in rural areas. In the industry of water we observe the opposite results, that is, lower rates of profitability and allocative inefficiencies, and growth of access in rural areas. However, we also observe limited gains in productive efficiency and access in urban areas. These differences suggest the relevance of political and institutional aspects in the performance of utilities.