Las políticas antimonopolio y la promoción de la competencia en el Perú

Abstract

El objetivo del trabajo es explorar los principales dilemas y desafíos que enfrentan las políticas antimonopolio y la promoción de la competencia en el Perú. Se presenta una evaluación del impacto de las reformas estructurales en las barreras a la competencia y en las posibilidades de colusión, identificando aquellas barreras y restricciones que han sobrevivido a la liberalización de los mercados. Luego se analiza el sistema de promoción de la competencia, examinando el rol jugado por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). El análisis comprende la identificación de los atributos que caracterizan la estructura institucional de este sistema y, en particular, los mecanismos que condicionan el márgen discrecional de los organismos competentes. También se examinan las premisas y concepciones dominantes sobre las políticas de competencia, poniendo de relieve los rasgos más destacados de la legislación vigente. El trabajo ofrece una evaluación de las consecuencias de estas políticas, teniendo en cuenta las peculiaridades institucionales específicas a la sociedad y al Estado peruanos. El método utilizado es la revisión de la legislación y de la jurisprudencia generada durante los primeros años de funcionamiento de INDECOPI. La conclusión central del trabajo es que, en general, las reformas han logrado remover las barreras artificiales a la competencia, estimulando la inversión y la entrada de nuevos competidores. Al mismo tiempo, sin embargo, aún subsisten elementos monopólicos que reducen la eficiencia del sistema económico y afectan el bienestar de los consumidores. Además, algunos de los cambios generados por las propias reformas elevan las posibilidades de colusión entre las empresas. En efecto, la reducción del ritmo inflacionario permite una mayor visibilidad de los precios y en esa medida facilita el funcionamiento del mecanismo central que sustenta la colusión (la amenaza de represalias entre las empresas rivales). De otro lado, la reducción gradual en las tasas de descuento temporal ha elevado la ponderación de los ingresos futuros en el cálculo del valor presente y en la evaluación de las estrategias de precios, elevando el costo de desviarse de los acuerdos oligopólicos. Las posibilidades de colusión también habrían aumentado en aquellas industrias afectadas por la renovación de maquinaria y equipos, en la medida en que dicha renovación ha dado lugar a la adopción de estándares comunes y a la reducción de las asimetrías de costos, facilitando la coordinación en torno a un precio de equilibrio. En la misma línea, las fusiones y adquisiciones registradas en algunas industrias han elevado las posibilidades de colusión y de abuso de poder de mercado. De otro lado, la competencia efectiva y potencial de las importaciones ha reducido las posibilidades de abuso de poder de mercado por parte de las empresas localizadas en el país. Sin embargo, este mecanismo está limitado, por definición, a aquellas industrias que producen bienes y servicios transables. Los organismos responsables de las políticas de competencia podrían priorizar entonces la supervisión de aquellas industrias altamente concentradas, que involucran costos hundidos elevados, y que están menos expuestas a la competencia internacional. Pueden destacarse al respecto las industrias caracterizadas por la acumulación de activos intangibles, asi como aquellas que producen bienes totales o parcialmente perecibles, o que tienen un elevado peso o volumen por unidad de valor. Las empresas de mayor envergadura cuentan con recursos que pueden ser utilizados para intentar influir en las decisiones y “capturar” a los organismos de regulación. La autonomía de las agencias de promoción de la competencia resulta entonces decisiva. Al revisar la legislación peruana encontramos que el nombramiento de los principales funcionarios del INDECOPI depende exclusivamente del Poder Ejecutivo, un poder que no tiene, actualmente, contrapesos institucionales efectivos. Si bien las resoluciones del Tribunal de INDECOPI pueden ser apeladas en la Corte Suprema de Justicia, la autonomía del Poder Judicial ha sido mellada por la interferencia sistemática del Ejecutivo. Luego de revisar brevemente el marco normativo en otros países latinoamericanos, se postula la conveniencia de dotar a esta agencia con autonomía constitucional y con personal especializado, evitando su politización. También se propone la incorporación formal y orgánica de las asociaciones de consumidores, facilitando su acceso a la información relevante. En la misma línea, se recomienda que los procesos abiertos por la infracción de las normas tengan el carácter de audiencias públicas, a fin de elevar su transparencia y reducir los riesgos de corrupción. Por último, se pone de relieve la necesidad de capacitar a los magistrados del poder judicial a fin de especializar la administración de justicia en casos de regulación y libre competencia. Al examinar la concepción que ha orientado las políticas de competencia en el Perú, se encuentran algunos vacíos e insuficiencias. Se destacan al respecto la negativa a adoptar una política explícita de fusiones, así como la hostilidad frente a modalidades de cooperación empresarial que, en principio, podrían elevar el bienestar de la población. También se cuestiona el sesgo legalista y coercitivo de la concepción vigente, que prioriza la corrección de los procedimientos y coloca en un segundo plano el impacto de las decisiones en el bienestar y el crecimiento. Uno de los resultados del análisis es que la función de INDECOPI tiende a limitarse a la búsqueda de culpables y a la sanción de acciones pasadas, descuidando la investigación y la prevención ex-ante de acciones que limitan o distorsionan la competencia. La revisión de la jurisprudencia generada ilustra estas limitaciones. En efecto, la mayoría de denuncias se ha dirigido contra municipios, gremios tradicionales, sindicatos de trabajadores y empresas informales. En contraste, y salvo algunas excepciones destacadas, las empresas que cuentan con poder de mercado no se han visto afectadas. Como podía esperarse, las empresas de mayor envergadura se han adaptado rápidamente al nuevo marco legal, y han empezado a utilizarlo en su propio provecho. Los resultados del trabajo ponen de relieve la necesidad de definir con mayor rigor los objetivos de las políticas de competencia teniendo en cuenta las características específicas de la sociedad peruana. Se concluye en la importancia de revisar las prioridades del INDECOPI, reorientando sus actividades a partir de un diagnóstico más elaborado sobre la estructura de los mercados y las barreras que han sobrevivido a las reformas. Al mismo tiempo, se propone adoptar, de manera simultánea, medidas orientadas a elevar la capacidad de competir de las empresas localizadas en el país. El trabajo concluye postulando que la promoción de la competencia no puede ser concebida como una función exclusiva y excluyente de las agencias del gobierno central. Por el contrario, resulta indispensable constituir sistemas permeables a la participación de los ciudadanos y de las instituciones locales

This article provides an assessment of the trade-offs and challenges that antitrust authorities currently face in Peru. It examines the extent to which the structural reforms have succeeded in removing entry barriers and reducing the likelihood of collusion. It also examines the institutional structures of antitrust enforcement. The argument is that reforms have led to higher levels of investment and entry, creating a more competitive environment. Yet, macroeconomic stabilization has opened new avenues for collusion, enhancing the threat of retaliation among oligopolists as a result of increased price visibility and lower discount factors. Deregulation and trade liberalization have led to more contestable markets and potential competition is more effective now in disciplining the incumbent firms. But the scope of this mechanism is limited, by definition, to markets for tradeables. On the other hand, with a strong presidential system, a weak judiciary, and limited checks and balances, the antitrust agency appears to be vulnerable to “capture” from interest groups. Furthermore, both the conception that inspires antitrust and the legislation itself show some flaws, such as the refusal to adopt a merger policy, a limited focus on procedural aspects that leaves efficiency concerns aside and a groundless hostility against welfare-enhancing forms of inter-firm cooperation. This argument is illustrated with a brief assessment of the jurisprudence that has emerged during the first three years of antitrust enforcement. The article concludes with some proposals that could increase the effectiveness of competition policies in Perú.