Servicios no financieros y producción a pequeña escala : desafíos y lecciones de política

Abstract

El objetivo de este trabajo es poner de relieve los principales desafíos que enfrentan las políticas de generación de empleo calificado en el Perú, en un contexto caracterizado por la expansión sostenida del número de trabajadores por cuenta propia y de empresas de menor tamaño, que generalmente operan con niveles de productividad e ingresos reducidos. El propósito es explicar las razones por las cuales el mercado es incapaz de generar diversos servicios que las empresas pequeñas necesitan para sobrevivir y desarrollarse, en un entorno cuyos rasgos distintivos son la desregulación, la liberalización de los mercados y el debilitamiento de las instituciones heredadas de la década anterior. El argumento central es que la capacidad de generación de empleo e ingresos por las empresas de pequeña escala depende, entre otros factores, de su acceso a servicios de información especializada sobre mercados y tecnología, y a servicios de formación y asistencia técnica. En el contexto actual de apertura de la economía y de apreciación del tipo de cambio, la competencia de empresas extranjeras que sí tienen acceso a estos servicios en sus lugares de origen, amenaza la viabilidad de muchas firmas de menor tamaño localizadas en el Perú. Estos servicios no son generados espontáneamente por el mercado debido a que tienen, en cierto grado, las características de los bienes públicos: no se agotan con el consumo individual y ofrecen la posibilidad de consumo colectivo y, de otro lado, es difícil o costoso regular su provisión a los usuarios. Además, esta provisión involucra economías de escala, interacciones caracterizadas por la asimetría de información así como también costos hundidos relativamente elevados. Estos factores elevan el riesgo, inhiben la oferta privada y limitan el desarrollo de un mercado por estos servicios. En ciertos casos la provisión de estos servicios puede tener lugar en el contexto de relaciones verticales y bajo la modalidad de transacciones articuladas por medio de contratos. En este caso una empresa de mayor envergadura, un distribuidor mayorista o una trading vinculada a los mercados de exportación, subcontrata los servicios de empresas más pequeñas encargándoles una o más operaciones del proceso productivo. La empresa contratista puede desempeñar diversas funciones, incluyendo la selección de las empresas subcontratadas, la capacitación de su personal, la asistencia técnica, el control de calidad, la comercialización del bien final y, eventualmente, la provisión de algunos insumos y recursos financieros. Esta solución al problema ha mostrado su efectividad en la agroindustria de exportación. En este caso las transacciones involucran, por un lado, a pequeños productores agrícolas y, por el otro, a empresas agroindustriales y agroexportadoras vinculadas a los mercados de consumo final y con acceso a fuentes de financiamiento y tecnología. Pero no hay evidencia suficiente sobre la extensión y la naturaleza de estas transacciones en el entorno urbano. La pequeña empresa urbana está mayoritariamente concentrada en el comercio, los servicios y en la producción de bienes de consumo (confecciones, calzado, carpintería, alimentos, etc.). Puesto en otros términos, opera en los últimos “eslabones” de la cadena de valor. Además, generalmente produce bienes de calidad inferior para segmentos de ingresos reducidos, y se caracteriza por la heterogeneidad tecnológica y la ausencia de estándares de producción. En estas condiciones, la integración vertical parece constituir una opción más rentable y atractiva que la subcontratación, considerando la magnitud de las inversiones requeridas en equipamiento y maquinaria así como los costos de selección y negociación con los potenciales subcontratistas. De otro lado, la organización de esta oferta de servicios a partir de asociaciones (horizontales) de empresas privadas enfrenta complejos problemas de acción colectiva que en muchos casos no han logrado resolverse. Estos problemas parecen estar asociados a la fragmentación de las asociaciones de empresarios y a la heterogeneidad de las normas sociales. También pueden mencionarse, como factores explicativos, la debilidad de los incentivos y las sanciones informales, y el deterioro del sistema policial y judicial. Los fracasos asociados a la intervención del Estado en el Perú han dado lugar a un clima adverso a la innovación en el diseño de políticas públicas, en el cual se cuestionan no solo las modalidades erradas de intervención estatal sino la intervención en sí misma. Sin embargo, la lección más importante en materia de políticas es que la intervención estatal es exitosa cuando complementa, en lugar de desplazar, al sector privado. En el trabajo se examinan brevemente las experiencias del Japón, Italia y Chile. En estos países los gobiernos subvencionan la oferta de servicios priorizando el estímulo a las exportaciones y delegando la conducción de los programas al sector privado. La evidencia revela que las empresas localizadas en estos países están compitiendo exitosamente en el mercado internacional (incluyendo, por cierto, el mercado peruano). En contraste, los escasos programas promovidos por el Estado peruano para ofrecer estos servicios ¾generalmente con apoyo de recursos externos¾ se han caracterizado por la escasa participación del sector privado en su conducción y en su financiamiento. Esta participación es fundamental para asegurar la calidad de los servicios ofrecidos y su adecuación a las necesidades de las empresas, condiciones necesarias para la sostenibilidad de los programas. La coordinación de las actividades ha sido muy débil o inexistente, dando lugar a la duplicación de esfuerzos y a la pérdida de economías de escala. Este resultado se explica por la ausencia de políticas de largo plazo que orienten los proyectos en marcha, y por la debilidad de las redes institucionales que constituyen el entorno en el que operan las empresas. El trabajo concluye afirmando que la concepción según la cual el Estado no debe promover nada ni cooperar con las empresas, pues toda cooperación necesariamente degenera en la formación de coaliciones rentistas y en el “mercantilismo”, está profundamente errada. De hecho, las economías más dinámicas del planeta se caracterizan por la proliferación de asociaciones empresariales orientadas a la creación de valor y no a la extracción de rentas. La vigencia de esta concepción en algunas esferas del gobierno, podría explicar la postergación de una serie de propuestas dirigidas a estimular la creación de empleo calificado y la expansión de la oferta exportable. Es urgente, por lo tanto, acelerar la modernización del Estado, constituyendo los contrapesos institucionales requeridos para asegurar una asignación eficiente y transparente de los recursos públicos, a fin de responder a los desafíos del momento actual.

This paper examines the current prospects of small-scale manufacturing firms in Peru. The author argues that their viability depends, among other factors, on their access to various services such as specialized information on markets and technology, technical training and assistance, negotiations and actions to remove obstacles to foreign trade. These firms are facing intense competition with imported goods, which are produced and assembled abroad by firms that do have access to these services. Three modes of organizing the provision of these services are examined, namely market relations, contractual (vertical) relations and collective (horizontal) action. Market provision is limited insofar these services have, in some degree, the attributes of public goods (indivisible and non-excludable). Furthermore, their provision requires interactions in a context of asymmetric information and in some cases involves substantial investments and non-negligible sunk costs. Contractual relations within the vertical chain of activities, on the other hand, appear to be significant in agriculture. Their scope in urban settings is limited, however, due to the lack of production standards and heterogeneous technology, as well as higher transaction costs. Finally, collective action is hindered by the fragmentation and lack of legitimacy of producers’ associations, the heterogeneity of social norms and the weakness of the judiciary system. These factors reduce the possibilities of successful negotiation. The limits of these modes of organization provide a rationale for new forms of State intervention, this time in close cooperation with the private sector in order to secure technical competence and financial sustainability.