The Persistence of Poverty in Peru: Possible Answers, their Limits and their lmplications for Latin America

Abstract

Con la liberación económica de inicios de los noventa, y con el fin de la violencia de Sendero Luminoso, en 1992 la economía peruana empieza un periodo de recupera- ción rápida que dura hasta 1997. Durante ese periodo la incidencia de la pobreza bajó de 55% a 51%. Pero en ese momento la economía dejó de crecer, y no mostró signos de recuperación sino hasta el 2002. La frustración más importante de los peruanos durante la última década ha sido el problema de encontrar un empleo que sea lo suficientemente productivo como para permitirles salir de la pobreza. Incluso durante el periodo de alto crecimiento que va de 1994 a 1997, las condiciones de empleo se mantuvieron tan débiles que los sa- larios reales bajaron. Una de las mayores decepciones de los noventa fue que la liberalización económica y el mayor crecimiento económico no ayudaron a mejorar el equilibrio entre la gran mayoría de los trabajadores poco calificados y las limitadas oportunidades de empleo productivo. Una importante explicación de este fracaso es que la estructura de ventajas comparativas del país, liderada por el sector minero, restringe la capacidad del crecimiento para generar empleo. Este problema estructural puede ser enfrentado usando el tipo de cambio para incentivar las exportaciones y el crecimiento manufacturero, la agricultura no tradicional y los servicios modernos. Ha sido un error costoso para los esfuerzos por reducir la pobreza permitir la apreciación del tipo de cambio real con la liberalización, y mantener tal orientación por casi una década. Muchos otros factores han contribuido a mantener el elevado nivel de pobreza. Uno de ellos es la baja oferta de tierra cultivable con relación a la fuerza laboral agrícola. Otro es la baja calidad de la educación pública. Y un tercero es que la presión tributaria es muy baja como para permitir la inversión social necesaria.In the 1990s, with economic liberalization at the beginning of the decade, and with the end of the extreme violence of Sendero Luminoso from 1992, the Peruvian eco- nomy went through a period of recovery and rapid growth up to 1997. In that period * This study was prepared for the Boston lnstitute of Development Economics and Deve- lopment Alternatives, Inc., with financing from the U.S. Agency for lnternational Develo- pment for their project on Pro-poor economic growth (contract PCE-1-03-0015-00). the incidence of poverty came down from 55 to 51 percent. But growth stopped again at that point, and did not show any signs of revival until 2002. The main frustration for Peruvians in the last decade has been the problem of finding employment that is sufficiently productive to enable them to get out of poverty. Even in the period of high growth from 1994 to 1997, employment conditions remained so weak that real wages of hourly paid production workers fell. One of the greatest di- sappointments of the 1990s was that economic liberalization, and better results with economic growth, did not do more to improve the balance between the overwhel- ming numbers of low-skill workers and the opportunities for productive employment. A major reason for this failure is that the structure of comparative advantage, led by the mining sector, holds down the power of growth to improve employment opportu- nities. That structural handicap could be lessened by using exchange rate management to raise incentives for exports and growth in manufacturing, non-traditional agriculture, and modern services. It was a costly mistake, from the viewpoint of efforts to reduce poverty, to allow an appreciation of the real exchange rate at the time of liberalization, and to maintain that unhelpful orientation until nearly the end of the decade. Many other factors have kept poverty at high levels. One of them is the low supply of arable land relative to the agricultural labor force. Another is the low quality of public education. A third is that the level of taxation is too low to provide sufficient fi- nancing for social investment.