¿ESCASEZ DE AGUA? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica María Teresa Oré y Gerardo Damonte (editores) Iris Domínguez Ismael Muñoz Armando Guevara Patricia Urteaga Diego Geng Claudia Grados María del Carmen Milla Susana Navas Eduardo Pacheco ¿ESCASEZ DE AGUA? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica María Teresa Oré y Gerardo Damonte (editores) © María Teresa Oré y Gerardo Damonte, 2014 © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: (51 1) 626-2650 Fax: (51 1) 626-2913 feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Foto de portada: Anais Marshall Primera edición: setiembre de 2014 Tiraje: 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-13856 ISBN: 978-612-317-030-1 Registro del Proyecto Editorial: 31501361400907 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú Agradecimientos Esta publicación es resultado del concurso de proyectos interdisciplina- rios que la Dirección General de Investigaciones (DGI), con la iniciativa del Vicerrectorado de Investigación de la Pontificia Universidad Cató- lica, convocó a fines de 2010. A instancias del jefe del Departamento de Ciencias Sociales, nosotros nos presentamos como un equipo inter- disciplinario que incluía a profesores y estudiantes de las especialidades de antropología, derecho, economía, ingeniería y sociología. Era la pri- mera vez que la universidad convocaba, y con sus propios recursos, a un concurso de proyectos interdisciplinarios. El proyecto que presentamos lo denominamos: ¿Escasez de Agua en la Cuenca del Río Ica? Hacia un Modelo de Gestión Integrada del Recurso Hídrico. Ganar ese con- curso, nos posibilitó iniciar una experiencia inédita de investigación interdisciplinaria en el tema del agua, que convocó a profesores y estu- diantes al diálogo entre las distintas especialidades. El equipo está conformado por los profesores de derecho, Armando Guevara y Patricia Urteaga, y por sus asistentes Doris Valdéz, Vanesa Shaeffer y Eder Lara; por Gerardo Damonte, profesor de antropología, y sus asistentes Claudia Grados y Eduardo Pacheco; por el profesor de economía Ismael Muñoz y sus asistentes Susana Navas y María del Carmen Milla; por la profesora de ingeniería Iris Domínguez y su asistente Ítalo Aguirre; y, finalmente, por la profesora de sociolo- gía María Teresa Oré y sus asistentes Diego Geng y Stephanie Guerra. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 8 A este equipo se incorporaron el ingeniero agrícola Javier Chiong de la Universidad Nacional Agraria de La Molina (UNALM), el geógrafo Miguel Incháustegui y Mariel Mendoza, encargada de las labores de administración y logística en Lima e Ica. Acordamos iniciar un trabajo colectivo que nos llevó a desarro- llar una estrategia de gabinete y otra de trabajo de campo. La primera incluyó reuniones quincenales sobre trabajos que se habían realizado en la zona, así como la revisión de los marcos teóricos y el tema de la interdisciplinariedad. El ejercicio de lecturas, presentaciones y debates entre el equipo nos permitía tener una base común de conocimientos y una forma de dialogar con las distintas disciplinas. A nivel de campo, la estrategia era más compleja: por un lado, se trataba de introducir a los estudiantes —que eran los asistentes del proyecto— en la problemática del agua y, particularmente, a la pro- blemática de la cuenca del río Ica. Ese era un territorio nuevo para la mayoría y tenían que desarrollar allí su trabajo. Al inicio del proyecto realizamos un primer viaje de profesores para familiarizarnos con la pro- blemática del agua en Ica y entablar vínculos y coordinaciones con las principales instituciones locales y regionales. De igual forma, realizamos un primer viaje solo con estudiantes y asistentes del equipo. Ambos via- jes nos permitieron ir delineando la estrategia para estadías y trabajos prolongados en las diversas zonas de la cuenca, contando para ello con el valioso aporte del encargado local del proyecto, quien asesoró y orientó a los asistentes del proyecto en los aspectos técnicos de la gestión del agua. De esta forma, se desarrollaron largas estadías de trabajo de campo recopilando datos técnicos y estadísticos, realizando entrevistas a las diversas instituciones locales y regionales y manteniendo una continua interacción y diálogo con los diversos actores del valle de Ica, Tambo, Santiago de Chocorvos y Huancavelica, situados en las diversas zonas de la cuenca. El trabajo se desarrolló en un ambiente cálido, pero no exento de tensiones debido a los problemas por los que atravesaban las regiones de Ica y Huancavelica en relación a la escasez del agua Agradecimientos 9 subterránea en la zona baja y a los proyectos de trasvase que se cons- truían en la zona alta de la cuenca. Nuestra presencia al inicio fue vista con recelo; sin embargo, poco a poco se nos fueron abriendo puertas de las instituciones y gremios locales y regionales. También desarrollamos una serie de talleres en Lima e Ica, presen- tando los avances de nuestro trabajo de investigación. En Lima, hicimos una presentación en la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en el Cen- tro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES), en la Sala de Grados y en el auditorio Gustavo Gutierrez de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP, y en el auditorio Maess Heller de la Universidad del Pacífico. En  Ica, las presentaciones se realizaron en la Autoridad Local del Agua (ALA), en la Coordinadora de Derechos Humanos (CODEHICA), en la Junta de Usuarios La  Achirana y Santiago de Chocorvos (JURLASH) y en el auditorio principal de la Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica. Estos talleres nos permitieron ir enriqueciendo y puliendo nuestros trabajos. La relación entre la Academia, instituciones estatales, organizaciones de usuarios de riego, gremios empresariales y comunidades campesinas no son frecuentes en nuestro país; sin embargo, nuestra condición de actor externo y sin mayores vínculos con los distintos grupos de interés del valle y de la cuenca nos permitió ir trabajando una buena relación con todos ellos. En este sentido, cabe resaltar la importante relación que se establece entre la Academia, el Estado y las organizaciones de la sociedad civil a partir de un proyecto de investigación que aborda un tema vital como es el agua. Editar un libro colectivo presenta siempre algunos riesgos; no obs- tante, en nuestro caso, el trabajar en una misma cuenca y con diversas perspectivas disciplinarias hace que el conjunto presente cierta unidad. El resultado es el conjunto de seis artículos que aquí les presentamos. Ellos abordan distintos aspectos y problemáticas de la gestión del agua superficial y subterránea, están ubicados en diversas zonas de la cuenca y son presentados desde sus distintas disciplinas. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 10 Finalmente, queremos agradecer como editores a quienes han hecho posible que se realice este proceso de investigaciones interdisciplinarias de profesores y estudiantes en una cuenca hidrográfica y, especialmente, sobre un tema poco investigado como es la problemática del agua y, en particular, del agua subterránea. Por ello nuestro agradecimiento a Pepi Patrón, vicerrectora académica, y a Carlos Chávez, director de la Dirección de Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú, quienes tuvieron la iniciativa de convocar a este tipo de con- cursos de proyectos interdisciplinarios; asimismo, agradecemos a Aldo Panfichi, jefe del Departamento de Ciencias Sociales, por apoyarnos al presentar nuestro proyecto. Agradecemos también a Claus Cruze y Valeria Silvestri, del Pro- grama de Adaptación al Cambio Climático y Reducción de Riesgos de Desastres en Cuencas Priorizadas de Ica y Huancavelica de la Coope- ración Alemana al Desarrollo (GIZ), por auspiciar generosamente la publicación de este trabajo. De  igual forma, nuestros agradecimien- tos al Centro de Investigaciones Sociales y Económicas (CISEPA) por apoyarnos en la publicación; y a Patricia Arévalo, directora del Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, por llevar ade- lante esta publicación. En  Ica, agradecemos a los dirigentes de la Junta de Usuarios La  Achirana y Santiago de Chocorvos (JURLASH), quienes nos apoyaron incondicionalmente con sus conocimientos, experiencia, información y logística para poder desarrollar nuestro trabajo en el valle. Queremos resaltar el apoyo particular de los presidentes, el inge- niero José Carlos Falconí y Pedro Hernández, así como del ingeniero Carlos Gonzáles, gerente técnico, y a todo el personal administrativo de la Junta. De la misma manera, agradecer a la Junta de Usuarios del Río Ica (JUDRI), cuyos integrantes siempre mostraron su colaboración e interés en nuestro trabajo. Nuestro agradecimiento también para el ingeniero Alfredo Sotil, gerente técnico, y para el ingeniero Navarro de la Junta de Usuarios de Aguas Subterráneas (JUASVI) por brindarnos Agradecimientos 11 información y acceso a distintos fundos agroexportadores del valle de Ica y de Villacurí. Del mismo modo, agradecemos a José Rojas León del distrito de Tambo y a Víctor Domínguez del anexo de Reyes. Debemos agradecer igualmente al gobierno Regional de Ica, parti- cularmente al licenciado Walter Mendoza de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente; y al gobierno regional de Huancavelica, particularmente la Gerencia de Recursos Naturales, cuyos integrantes siempre nos brindaron una cálida acogida. A  las instituciones estata- les de Ica vinculadas al agua, como la Autoridad Administrativa del Agua  (AAA), en particular al ingeniero Isaac Vilca, y la Autoridad Local del Agua (ALA); así como al ingeniero Luis Alberto Falconí del Proyecto Especial Tambo Ccaracocha (PETAC), por siempre estar dis- puestos a colaborar con nosotros brindando todo tipo de información para que estudiantes y profesores podamos cumplir nuestra labor. Damos gracias también a instituciones como la Coordinadora de Derechos Humanos de Ica (CODEHICA), a su presidente José Manuel Miranda, al ingeniero Gustavo Echegaray, a Jorge Aparcana y a Luis Gómez, de quiénes siempre recibimos una cálida acogida y un permanente apoyo. Finalmente, agradecemos a David Bayer por su apoyo a nues- tro trabajo y a Rosa Bayer por su acogida siempre generosa y cálida. A Axel Dourojeanni por sus comentarios, los cuales forman parte de la contracarátula del libro. Por último, debemos un reconocimiento especial a Bárbara Lynch, quien generosamente leyó cada uno de los artículos y preparó un texto de reflexión y síntesis sobre los artículos y los cambios institucionales que atraviesa la gestión del agua en el Perú. Índice Agradecimientos 7 Presentación 15 Introducción. La reforma del agua del Perú y sus implicaciones para el poder y equidad en la cuenca hidrográfica de Ica Barbara Lynch 25 Capítulo 1. Obras hidráulicas y aguas superficiales en la cuenca del río Ica, su valle y quebradas Iris Domínguez 55 Capítulo 2. El problema de la disponibilidad de agua de riego: el caso de la cuenca del río Ica Ismael Muñoz, Susana Navas y María del Carmen Milla 87 Capítulo 3. Dinámicas de concentración y escasez de agua: el boom agroexportador y los pequeños propietarios en las zonas media y alta del río Ica Gerardo Damonte, Eduardo Pacheco y Claudia Grados 127 Capítulo 4. La gestión (des)integrada del agua en la cuenca alta del río Ica: el caso de Santa Rosa de Tambo, Huancavelica Armando Guevara 173 Capítulo 5. Creadores de paisajes hídricos. Abundancia de agua, discursos y mercado en las cuencas de Ica y Pampas Patricia Urteaga 227 Capítulo 6. Políticas públicas del agua en las regiones: las viscisitudes para la creación del Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca Ica-Huancavelica María Teresa Oré y Diego Geng 269 Bibliografía 313 Sobre los autores 333 Colaboradores 337 Presentación El escenario Este libro aborda el tema del agua, un recurso de creciente importancia dado que actualmente su disponibilidad para el consumo o la produc- ción en forma adecuada es una preocupación global. La escasez de este recurso es especialmente crítica en la costa peruana, donde el desarro- llo económico y el crecimiento poblacional se enfrentan con recursos limitados. La  preocupación por la escasez del agua ha adquirido relevancia internacional debido no solo a los efectos del cambio climático, sino también a las consecuencias que la intensificación de las actividades productivas tiene sobre el recurso. En efecto, el Informe sobre Desarrollo Humano del Perú (2009) señala explícitamente que la escasez del agua en el Perú tiene como causas no solo la distribución inequitativa (97.8% fluye por la vertiente oriental, donde reside el 35% de la población; y el 1.7% del agua fluye por la vertiente del Pacífico, donde reside el 60% de la población), sino también aspectos físicos, climáticos y económicos. El informe indica que el uso industrial intensivo que se viene haciendo del agua contribuye a agravar la situación (PNUD, 2009). Por su parte, el Parlamento Europeo también ha señalado la importancia del tema en un contexto de cambio climático (Anderson & otros, 2008). ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 16 El agua, especialmente en la costa peruana, viene siendo presionada por la demanda de los sectores productivos —especialmente la agricul- tura de exportación— y poblacionales, mientras que la oferta de agua sigue siendo la misma o ha disminuido por problemas de contamina- ción o por el impacto del cambio climático en las cuencas. A ello se agrega un periodo de transición en los aspectos institucionales y nor- mativos con la nueva Ley de Recursos Hídricos 29338, promulgada en 2009, y la creación del Nuevo Sistema Nacional con la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en el cual el principal reto que se deberá afrontar será la creación de los consejos de recursos hídricos de la cuenca a nivel nacional y la implementación en ellos de la gestión integrada del recurso hídrico. La demanda creciente por el agua ha devenido en la multiplicación de los conflictos por el agua (Oré & otros, 2009, p.  39), constitu- yéndose en un serio problema nacional. Los  conflictos son diversos, algunos se desarrollan en relación a las empresas extractivas por las con- cesiones de tierras a empresas mineras, hidrocarburos e hidroeléctricas, pero también como respuesta a la ejecución de grandes proyectos de irrigación como el proyecto Olmos o el de Majes y Sihuas. Asimismo, se han multiplicado los conflictos por problemas de contaminación o por problemas del control del agua entre gobiernos regionales en una misma cuenca. En ese sentido, se puede afirmar que estamos ante una crisis de gobernabilidad en la gestión del agua en el país. Seleccionamos la cuenca de Ica para realizar el estudio de nues- tro proyecto interdisciplinario fundamentalmente por tres razones. La primera, por el boom agroexportador de Ica, que en los últimos diez años logró posicionar a la región como una de las zonas agroexpor- tadoras más importantes del país y con pleno empleo. Sin embargo, dicho boom trajo consigo una severa escasez de agua por la intensifi- cación de la explotación del agua subterránea (Progressio, 2009; Oré, Bayer, Chiong & Rendón, 2011; Cárdenas, 2012). La segunda, por- que la escasez del agua desencadenó una tensión en la cuenca debido Presentación 17 a la creciente demanda por el recurso, lo que ocasionó —entre otros resultados— los conflictos entre los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica (Guerrero, 2011) y conflictos locales entre los diversos sectores agrícola, poblacional e industrial. La tercera, porque a raíz de los cambios normativos e institucionales en la gestión del agua por la nueva Ley de Recursos Hídricos 29338 (2009), una de las prioridades es la creación de los consejos de recursos hídricos en las cuencas. Es así como la cuenca de Ica fue seleccionada en 2010 por el programa de modernización de la Autoridad Nacional del Agua como una de las seis cuencas piloto para crear el Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca. La  cuenca del río Ica y Alto Pampas en Huancavelica com- prende desde las cumbres de la cordillera occidental, que constituyen la línea divisoria de las aguas y cuyos puntos más altos son el cerro Huayhuanco, a una altitud de 4500m.s.n.m., y la laguna Choclococha, a 5000m.s.n.m. Su extensión total es de 7711km2. Su cuenca húmeda no posee grandes nevados o glaciares, aunque existen 150 pequeñas lagunas inventariadas (INRENA, 2007) y, entre ellas, tres lagunas gran- des: Choclococha, Orcococha y Ccaracocha, las cuales cumplen un papel importante en el ciclo hidrológico de la cuenca. Las lluvias que caen sobre la cuenca están limitadas solo a los meses del verano, entre diciembre y marzo, condicionando a que el río Ica tenga descargas solo en esta estación y con volúmenes muy variables. La cuenca del río Ica: geografía e historia El río Ica nace en la vertiente occidental de la Cordillera de los Andes en la provincia de Castrovirreyna, Huancavelica, y desemboca en el Océano Pacífico tras un recorrido de 220km. Tiene su origen en pequeñas lagu- nas situadas en la parte alta de la cuenca. Estos caudales dan origen a los ríos Tambo y Santiago. Es de la confluencia de ambos que nace el río Ica en la localidad de Tincoca. La zona media de la cuenca está situada entre los 300 y 480m.s.n.m. y abarca desde Tincoca hasta  Ocucaje. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 18 Es en esta zona media de la cuenca donde está ubicada la mayor superficie del área agrícola cultivada que corresponde al valle de Ica. La zona baja de la cuenca se extiende desde Ocucaje hasta la boca del río. Es al final del valle donde se ha desarrollado la agricultura tradicio- nal, fundamentalmente a través de pequeños agricultores con cultivos de panllevar (ONERM, 2007). A inicios de la década de los años noventa se promulga el DL N° 653 de promoción de las inversiones en el agro, lo cual hizo que arribaran capitales privados nacionales y extranjeros que se asentaron en el valle. Asimismo, los nuevos fundos que surgieron introdujeron moderna tec- nología de riego por aspersión y goteo, la cual utilizaba exclusivamente agua subterránea. A fines de los años noventa e inicios del presente siglo se incrementó la demanda del espárrago en el mercado internacional y, con ello, la sobreexplotación del acuífero iqueño. En los últimos años el valle de Ica se ha venido constituyendo como una de las principales zonas agroexportadoras del país (Lawrence, 2010; Progressio, 2010; Oré, Chiong, Bayer & Rendón, 2011; Cárdenas, 2012). En 2002 se crearon los gobiernos regionales a nivel de todo el país y en la cuenca de Ica-Alto Pampas-Huancavelica se crearon los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica. Actualmente, el valle cuenta con 40 000has, con más de 33 381.37 de ellas bajo riego. En  este espacio productivo conviven varios tipos de propiedad: el minifundismo y la pequeña propiedad a cargo de pequeños agricultores campesinos y de exparceleros (antiguos coopera- tivistas), la mediana propiedad a cargo de exhacendados y los grandes fundos o empresas agroexportadoras Junto a la creciente producción agrícola en la zona media y baja de la cuenca, en los últimos años se ha iniciado también una importante producción piscícola y cultivos agrícolas en la zona alta de la cuenca, en Huancavelica. Asimismo, ciudades importantes como Ica, que atra- viesa un crecimiento poblacional vertiginoso y cuenta con importantes Presentación 19 distritos urbanos y nuevas zonas de asentamientos humanos, vienen demandando mayor dotación de agua para consumo poblacional. Este crecimiento económico y poblacional ha exacerbado la compe- tencia por los distintos usos del agua generando un escenario de escasez y la necesidad de ubicar nuevas fuentes de agua, lo cual hizo que en los últimos años se realizaran nuevamente proyectos y estudios de trans- vase que permitieran traer el agua, una vez más, de la zona alta a la zona media y baja de la cuenca, lo cual dio origen a una serie de nue- vos conflictos entre ambos gobiernos regionales situados en la cuenca. Este es el contexto económico y social con el que iniciamos el proyecto interdisciplinario que hemos venido desarrollando. Aspectos conceptuales El  presente libro tiene como eje conceptual el problema de la esca- sez, que es visto como un problema social y ambiental. Como observa Rochabrún, para la ciencia económica, a más riqueza hay también más escasez porque en la realidad económica moderna actúa un esquema de generación de necesidades donde estas dependen de la producción y de su dinámica, de sus posibilidades futuras visibles e imaginables y de asumir un impulso hedonista que sería universal e irrefrenable en el ser humano (2009[1999], p. 227). En el ámbito productivo suele pensarse que la escasez de agua es una condición que determina el desarrollo de la agricultura; sin embargo, autores como Golte han señalado que la escasez puede ser el resul- tado de una sobreexplotación del recurso. De acuerdo con este autor, escasez no es sinónimo de bajo desarrollo, sino que puede resultar de un desarrollo muy grande de la agricultura en el que se usan las aguas en un grado extremo. En ese sentido, la escasez de agua en los valles de la costa es por lo general expresión de un desarrollo muy avanzado en la agricultura; es decir, de las técnicas que permiten producir allí inclusive con la escasez de agua reinante (Golte, 1980, pp. 64-66). ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 20 Sin  embargo,  el  concepto de escasez se relativiza dependiendo del modelo de desarrollo imperante; por ejemplo, si el desarrollo se basa en cultivos de alta demanda de agua, la escasez es más probable, lo cual quiere decir que, además de la disponibilidad de agua, la escasez estará vinculada también al tipo y nivel de la producción. Desde la perspectiva de la ecología política la escasez no es una situación físico-natural, sino que es definida de distintas maneras por agentes interesados en el recurso. La escasez, en ese sentido, es un dis- curso que puede emplearse de forma flexible dependiendo de cuáles sean los objetivos políticos de quien la enuncia. Es  por esto que las investigaciones sobre escasez deben integrarse a los estudios ambien- tales, así como a análisis sociales y políticos que muestren cómo las relaciones de poder desempeñan un papel determinante en la forma en que se transforma la naturaleza (Budds, 2008, 2011; Mehta, 2011). Como sostiene Swyngedouw (2009), el control del agua se ha con- vertido en un elemento fundamental para la acumulación de capital. El agua es actualmente un recurso estratégico que distintos grupos de interés intentan controlar a fin de impulsar el proceso de acumulación. En este sentido, es necesario tener una aproximación crítica a los modelos de gestión hídrica donde conceptos y normas jurídicas «téc- nicas» se utilizan para el beneficio de ciertos actores específicos y en detrimento de otros. Así, el discurso técnico se usaría como una herra- mienta política para imponer sistemas de gestión hídrica sobre sistemas y prácticas locales que son descalificadas como «irracionales». En este sentido, el uso de conocimiento «técnico» no puede verse como una práctica apolítica, sino más bien como una estrategia de ejercicio del poder (Boelens, 2011). Siguiendo estos aportes teóricos podemos establecer una defini- ción general que sirve de base conceptual a los estudios de la presente publicación. La escasez es un producto social que surge de la interac- ción entre determinantes físico-tecnológicos y formas de gestión del agua que responden a intereses políticos y económicos determinados. Presentación 21 Por ello, el concepto de escasez puede y debe analizarse desde distintas dimensiones, lo que lo hace especialmente adecuado para una apro- ximación interdisciplinaria. En las investigaciones compiladas en este volumen el análisis de la escasez se hace desde las dimensiones física, tecnológica, económica, política, social, legal y cultural. Los estudios El presente volumen consigna un conjunto de aportes al análisis del tema de la escasez tanto desde las ciencias sociales como naturales. En  el primer artículo Iris Domínguez analiza la situación actual del valle de Ica, caracterizada por un crecimiento vertiginoso de la ciudad y por la expansión de las actividades económicas de la región, que se tra- ducen en una mayor presión sobre sus recursos naturales y una mayor demanda de agua para sus actividades agrícolas, pero también para el uso urbano y poblacional. Asimismo, analiza la vulnerabilidad y riesgo de desastres en la cuenca del río Ica. El artículo se centra en las aguas superficiales, particularmente en el río Ica, reseñando las principales obras hidráulicas ejecutadas y su impacto en la población y el medio ambiente. La  autora nos muestra por qué una mejor medición en campo de precipitaciones, caudales y carga de sedimentos es imprescin- dible para hacer una evaluación hidrográfica de la cuenca y mejorar el diseño hidráulico de las obras de ingeniería. Contar con ello permitiría que la toma de decisiones para la gestión del agua en Ica también tenga base en conocimiento y criterios científicos, componente importante en el proceso de la gestión integrada de los recursos hídricos en una cuenca hidrográfica. El  segundo artículo en el presente volumen fue preparado por Ismael Muñoz, Susana Navas y María del Carmen Milla, quienes esta- blecen la relación entre escasez hídrica y desarrollo agroexportador en la cuenca para luego preguntarse si el estrés hídrico que vive la zona ha influido en un cambio institucional. Los autores centran su énfasis ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 22 en las aguas subterráneas para el riego y en los aspectos institucionales y económicos ligados a ellas. Desde el enfoque de la economía institu- cional, los autores argumentan que aún no se percibe una modificación sustancial de las instituciones del agua de riego en Ica que esté encami- nada a enfrentar el problema de la escasez. La institucionalidad estatal no es fuerte y sus disposiciones no son ejecutables porque no poseen los mecanismos para hacerlas cumplir, mientras el gremio empresarial, que aparece como dominante, está todavía signado por la motivación de la rentabilidad de los productos de agroexportación sin considerar la restricción que impone el recurso hídrico de uso común, que puede tornarse escaso. El  tercer artículo nos lo presentan Gerardo Damonte, Claudia Grados y Eduardo Pacheco, quienes analizan desde una perspectiva histórica cómo el actual modelo agroexportador, basado en la mediana y gran propiedad con riego regulado de fuentes subterráneas, se ha consolidado. En este análisis se muestra la manera como los pequeños productores con riego superficial han sido desplazados a partir de pro- cesos de reconcentración de tierras y, principalmente, concentración del acceso a fuentes de agua subterránea. Asimismo, los autores argu- mentan que dichos procesos de concentración de recursos han traído cambios significativos en el modo de vida y en la organización del riego en la zona, además de generar los escenarios de estrés hídrico que hoy cuestionan la sustentabilidad del boom productivo. En concordancia, los autores sugieren que devolverle el valor público al agua por medio de mayor regulación estatal y articulación entre los sistemas producti- vos puede crear la oportunidad de generar un desarrollo agrícola más equitativo y sustentable en la zona. El cuarto artículo fue preparado para el presente libro por Armando Guevara, quien realiza un estudio de caso desde la perspectiva sociole- gal de la intervención estatal en el Comité de Regantes de Santa Rosa de Tambo (región Huancavelica), que maneja aguas superficiales deri- vadas del lecho del río Ica. En particular, el autor analiza la dinámica Presentación 23 que se produce cuando el Estado proyecta sus políticas hídricas y dere- cho de aguas a organizaciones de riego que poseen sus propias formas de regulación social. Como conclusión, el artículo nos muestra cómo algunas políticas y decisiones estatales contribuyen a desintegrar, en vez de integrar, la gestión del agua a partir de episodios clave donde se observa cómo la política hídrica oficial se disuelve cuando el Estado se enlaza con una organización campesina de riego ubicada en la cuenca alta del río Ica. En el quinto artículo Patricia Urteaga, siguiendo el enfoque de la ecología política, hace un análisis de los discursos de escasez y abundan- cia. La autora muestra cómo se ha construido un discurso de abundancia para la parte alta de la cuenca que contrasta con el discurso de escasez en la parte baja. Asimismo, su análisis nos muestra cómo estos discur- sos han influido en los conflictos por el agua entre Huancavelica e Ica, siendo claves para sustentar políticamente los proyectos de trasvases de agua desde las tierras altas huancavelicanas a la cuenca de Ica. El sexto artículo, elaborado por María Teresa Oré y Diego Geng, muestra cómo la Autoridad Nacional del Agua (ANA) viene pro- moviendo una nueva «arquitectura institucional», donde la cuenca hidrográfica asume el rol protagónico en tanto se busca crear allí los consejos de recursos hídricos e implementar la gestión integrada con la participación de todos los actores de la cuenca. En ello cumplen un papel central los gobiernos regionales, locales y las nuevas instituciones de gestión del agua en el ámbito regional y local. En este contexto, los autores analizan las dificultades para implementar el Consejo de Recur- sos Hídricos en la cuenca del río Ica y Alto Pampas en Huancavelica, concluyendo que una de las principales limitaciones es que se pretende establecer un modelo de participación «desde arriba» sin tomar en cuenta los procesos históricos y relaciones sociales existentes entre los actores de la cuenca. Este proceso permite conocer el funcionamiento y su articulación entre el organismo central y sus organismos regionales, revelando la relación entre Estado y sociedad en las regiones. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 24 Cierra el presente volumen el artículo elaborado por Barbara Lynch, doctora en Antropología por la Universidad de Cornell, EE.UU., cono- cida por sus trabajos de investigación sobre riego en la sierra norte del Perú, quien hace una interesante reflexión sobre los trabajos que aquí se presentan y sobre los cambios institucionales y normativos que viene atravesando la gestión del agua en el Perú. Introducción. La reforma del agua del Perú y sus implicaciones para el poder y equidad en la cuenca hidrográfica de Ica Barbara Lynch Durante mucho tiempo los paisajes hídricos del Perú han sido un ele- mento fundamental en el desarrollo económico y social de la nación, un desarrollo que ha favorecido el crecimiento de la agricultura orien- tada hacia la exportación en la costa árida, a menudo a expensas de la producción de mercados locales y nacionales en la sierra. La lógica detrás de la transformación de los paisajes hídricos ha cambiado a lo largo del siglo pasado, pero el proceso está en curso, como vemos en el caso de las cuencas hidrográficas de Ica y Alto Pampas. Con el estímulo y los préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el gobierno peruano está consoli- dando un nuevo régimen de manejo del agua que podría, por lo menos en teoría, ser coherente con los principios de la gestión integrada de los recursos hídricos (IRWM, por sus siglas en inglés). En el año 2009 el Perú promulgó una nueva ley de recursos hídricos que permitió la revisión de su arquitectura institucional. La ley aprobó la creación de una nueva autoridad centralizada (Autoridad Nacional del Agua-ANA) e hizo un llamamiento para la formación de consejos de gestión inte- grada de los recursos hídricos en el ámbito de las cuencas hidrográficas. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 26 La cuenca del río Ica, que se extiende desde la sierra en la región de Huancavelica a la costa de la región Ica, fue elegida como un espacio de prueba para el desarrollo del consejo de cuenca. La implementación del proyecto de reforma hídrica coincidió con un esfuerzo de investigación multidisciplinario en la cuenca hidrográfica del río Ica, cuyos resultados son el tema de este libro. La implemen- tación de las reformas se está llevando a cabo en el contexto de un compromiso cada vez más profundo del Perú con el crecimiento orien- tado a las exportaciones, un compromiso que se hace evidente en la gran expansión de la producción de agroexportación en las nuevas y extensas tierras irrigadas de los desiertos costeros del país, en el número creciente de minas cerca de las cabeceras de sus principales ríos y, como corolario, en la expansión de su sector hidroeléctrico. Debido en gran parte a las demandas hídricas derivadas de su participación cada vez más profunda en la economía de exportación del Perú, la parte baja de la cuenca hidrográfica de Ica está experimentando escasez de agua. Las presiones económicas globales están moldeando no solo a políticas y programas de gestión de los recursos hídricos nacionales y regionales, sino que, como Damonte, Pacheco y Grados encontraron (capítulo 3), están contribuyendo a la reconcentración de la tierra en las manos de empresas agroindustriales orientadas hacia la exportación y a la trans- formación de los pequeños productores y campesinos en trabajadores asalariados. Otra de las consecuencias de las políticas públicas imple- mentadas con la intención de «ampliar la frontera agrícola» puede verse en la ciudad de Ica, cuyos habitantes enfrentan la escasez de agua puesto que se extrae el agua subterránea para la agricultura (ver capítulo 1). Los usuarios del agua que están menos vinculados a los circuitos glo- bales del capital —en particular los pequeños agricultores y ganaderos de las regiones de Ica y Huancavelica— ven que sus medios de subsis- tencia están siendo puestos en peligro por las estrategias de la gestión de los recursos hídricos desarrolladas para satisfacer las necesidades de la economía agroexportadora. Pero, a pesar de que la economía política Introducción / B. Lynch 27 de la cuenca es tan importante, no es toda la historia. Como lo demues- tran los autores que participan en este volumen, la crisis hídrica de Ica tiene dimensiones políticas, institucionales, sociotécnicas y culturales, así como dimensiones económicas, todas ellas importantes y relaciona- das entre sí. Las explicaciones de la crisis hídrica de Ica varían de acuerdo a los paradigmas o lentes intelectuales a través de los cuales se ve el agua, así como también algunas opiniones profundamente sentadas sobre la sabiduría y el valor de los usos del agua y las prácticas de administración de las comunidades andinas. El paradigma dominante, que fue suscrito por aquellas personas que han guiado el proyecto de reforma hídrica, ha sido denominado «gestión integrada de los recursos hídricos» o GIRH. Después de revisar las suposiciones básicas del paradigma de la GIRH, pregunté cómo se había moldeado la arquitectura institucional puesta en marcha por el proceso de reforma y qué implicaciones tendría para el poder y la equidad. ¿Cómo los actores poderosos estatales y no esta- tales han utilizado el discurso de la GIRH para fortalecer sus posiciones en la cuenca hidrográfica? Por último, trato sus implicaciones para los paisajes hídricos y los habitantes de Ica y Huancavelica. Conociendo el agua Los capítulos en este volumen aportan a nuestro conocimiento del agua como una sustancia socionatural. Natural, en el sentido de que, sin la existencia de los seres humanos en el valle, el agua continuaría fluyendo, moldeando y remoldeando los paisajes y nutriendo las plantas y los ani- males. Social, en el sentido de que las ideas sobre su valor, abundancia y transferibilidad de un lugar a otro están produciendo nuevos paisajes terrestres e hídricos con consecuencias sociales y ambientales imprevistas1. 1 Orlove y Caton (2010) dirigen nuestra atención a la materialidad del agua cuando se refieren a ella como un «hecho social total» que conecta varios «dominios de la vida social». El término socionatural pretende ser algo más amplio. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 28 Como señala Swyngedouw (2006a, p. 5), «el agua es una cosa híbrida que captura y encarna procesos que son a la vez materiales, discursivos, y simbólicos». El ritmo de la transformación de los paisajes hídricos se está acele- rando con la multiplicación de grandes trasvases de agua que drenan los lagos y crean otros nuevos, desvían ríos y alteran sus tasas de flujo, y con la introducción de nuevas tecnologías de bombeo que han alterado el tamaño y la naturaleza de los acuíferos, facilitando la captación de las aguas subterráneas. Las  contribuciones antropogénicas al cambio climático también están modificando los paisajes acuáticos —sobre todo en las regiones glaciares de las zonas tropicales—. Un cambio cada vez más preocupante es el deterioro de la calidad de agua debido a los residuos mineros y los pesticidas, los productos secundarios de la producción y las aguas residuales que se descargan en el agua requerida para la agricultura y el uso doméstico. Estos y otros cambios inducidos por los seres humanos son producto de las maneras en que las personas se imaginan, dan significado a y conciben nuevos usos para el agua y para los cuerpos de agua. Los significados del agua, las maneras en que se valora y los entendi- mientos respecto a su relación con el lugar varían ampliamente. En un primer orden de aproximación podemos distinguir entre las perspecti- vas de 1) la comunidad epistémica —una red internacional de expertos y organizaciones, incluyendo ingenieros, hidrólogos y los responsables de las políticas— que ha crecido en torno a la gobernanza del agua2; 2) los intereses agroexportadores y aquellas personas que atienden sus necesidades (incluyendo a los productores, plantas de procesamiento de alimentos y sus empleados); 3) los regantes de aguas superficiales en jun- tas de usuarios reconocidas por el Estado; 4) los regantes en las alturas, organizados en lo que ahora son vistos como asociaciones de usuarios «tradicionales»; y 5) los usuarios del agua urbana. De  estos  grupos, 2 El término de comunidad epistémica se define mejor en el estudio de Haas (1989) en respuesta a la contaminación mediterránea. Introducción / B. Lynch 29 el primero ha jugado un rol preponderante en la definición del dis- curso del agua que luego se traduce en recomendaciones de políticas. El segundo ha buscado con considerable éxito influir en el pensamiento del primer grupo y legitimar su propio comportamiento en relación con el recurso. El  tercer y cuarto grupo a menudo se encuentran en una posición reactiva; los regantes en la sierra que buscan defender sus derechos al agua a menudo hacen uso del discurso socioambiental que conecta el agua, el lugar y el cuidado del medio ambiente. Como señala Swyngedouw (1997) en el caso de Guayaquil, los grupos de interés urbano remodelan los paisajes hídricos para satisfacer sus necesidades justificando la captación y la transferencia de agua desde el campo a través de un discurso de modernización, salud pública y progreso. No todos los residentes urbanos disfrutan de estas transferencias y sus voces no son siempre escuchadas en las decisiones políticas. La comunidad epistémica de ingenieros, hidrólogos y los responsa- bles de las políticas y, en gran parte, de la elaboración y orientación de las reformas hídricas del Perú, han basado sus propuestas en términos del paradigma de la GIRH, que es definido por la Asociación Mundial del Agua como «un proceso que promueve el desarrollo coordinado y la gestión de los recursos hídricos, de las tierras y afines con el fin de maxi- mizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales» (ONU, 2008). Este paradigma no reconoce ni la naturaleza necesariamente política de las decisiones de la gestión de recursos hídricos ni los problemas inherentes a la conciliación de objetivos diametralmente opuestos. Es más una aspiración que algo práctico lo que otorga a la GIRH cierto peso y legitimidad3. Como señala Conca (2013, p. 7), «Las aspiraciones 3 Algunas de las publicaciones más visibles de la comunidad epistémica global de aguas dulces incluyen los Principios de Dublín (IWCE, 1992) y La Visión Mundial del Agua (2000), preparados por el Consejo Mundial del Agua; el informe del Desarrollo Humano de la PNUD de 2006; el Informe del Estado de la IWRM publicado por una Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible en el 2008; y el Informe del Banco Mundial titulado Los recursos hídricos sostenibles de 2010. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 30 de la GIRH son integrar la gestión de los recursos hídricos en todos los sectores (agrícola, industrial, municipal, ecológico) y a través de las escalas (locales, regionales, nacionales, transnacionales), pero también se trata de que sea más participativa, impulsada por el conocimiento, y racional en términos económicos e hidrológicos». La legitimidad del discurso de la GIRH derivada de esta calidad basada en aspiraciones y su naturaleza aparentemente apolítica hacen que sea un recurso útil para los actores regionales, estatales e internacionales que buscan pro- mover determinados usos del agua y prácticas de gestión. En el peor de los casos, se pueden ocultar políticas de recursos hídricos manifiesta- mente insostenibles o inequitativas en un aura de legitimidad. En este sentido, son particularmente preocupantes las posiciones de la GIRH referentes a la escasez y el valor del agua; sin embargo, incluso las pos- turas aparentemente menos polémicas sobre la gestión de los recursos hídricos, subsidiaridad, participación, y el papel del conocimiento del experto pueden resultar problemáticas cuando los objetivos de la GIRH se traducen en la práctica de la gobernanza de los recursos hídricos. Escasez Existe un amplio consenso dentro de la comunidad epistémica de que el agua dulce es un recurso finito y de que el mundo se está enfren- tando a una escasez de agua generalizada, en gran parte debido al crecimiento de la población, al cambio climático y a la mala gestión4. En  su Informe sobre el Desarrollo Mundial del año 2008, el Banco Mundial advierte que «la demanda de agua tanto para usos agrícolas como para usos no-agrícolas va en aumento y la escasez de agua se está volviendo aguda en gran parte del mundo en desarrollo». Del mismo modo, un documento del Banco Mundial titulado Los recursos hídricos sostenibles (2010) comienza afirmando que «el agua es un recurso escaso 4 Una excepción notable es el Informe de Desarrollo Humano de 2006. Introducción / B. Lynch 31 que tiene una multitud de usos interdependientes. […] En una escala global, no se garantiza el acceso a los servicios de agua». Cuando la escasez es vista como la causa del acceso limitado al agua, tres tipos de soluciones suelen proponerse. Una solución es técnica: construir nueva infraestructura que capta el agua que fluye libremente, transferir el agua de las regiones de abundancia hacia las regiones de escasez e introducir tecnologías que hacen que el suministro de agua sea más eficiente (por ejemplo, el riego por goteo). Una segunda solución es crear mercados de agua para realizar una distribución más eficiente. Una tercera solución es diseñar nuevas instituciones para la gestión integral de recursos hídricos. No está claro, sin embargo, que la escasez sea siempre el punto de partida adecuado para desarrollar la gobernanza del agua y tomar decisiones al respecto. La  escasez puede ser el resultado de políticas que amplían la demanda de agua, desvían el agua en maneras que restringen el acceso para algunos grupos de usuarios o excluyen a ciertos grupos sociales del acceso. La  pregunta, entonces, es si las soluciones infraestructurales, económicas y de gobernabilidad propuestas para remediar la escasez percibida servirán para hacer un uso más eficiente y una distribución más equitativa de los recursos hídricos o limitarán su disponibilidad, especialmente para los usuarios del agua que son altamente vulnerables frente a los desastres económicos y naturales. Swyngedouw (2006a) es pesimista: él concluye que «algunos grupos sociales no tienen acceso al agua no a causa de la escasez real o supuesta de agua, sino debido a prerrogativas diferenciales asociadas [...] que se derivan de relaciones desiguales de poder». Sin embargo, aunque esto suele ser cierto, Urteaga (capítulo 5) y Guevara Gil (capítulo 4) nos recuerdan que el poder no está totalmente concentrado en las manos de las élites modernizadoras. Los usuarios del agua, excluidos en gran medida de la gobernabilidad de los recursos hídricos, pueden ignorar las reglas u obstruir proyectos que pondrían en peligro el acceso de las élites al agua. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 32 Tal vez el aspecto más problemático del discurso de la escasez es su uso para justificar las transferencias de agua real o virtual de lugares donde se percibe que el agua es abundante a lugares donde se ve que hay escasez. En la medida en que la escasez y la abundancia son cons- trucciones sociales, el agua puede ser transferida fuera de los lugares que ya están sufriendo de estrés hídrico para satisfacer las necesidades de usuarios del agua más privilegiados. En resumen, el discurso de la escasez puede impulsar políticas que producen estrés hídrico en lugar de reducirlo. Los colaboradores de este volumen muestran que, si bien el agua no es abundante en muchas partes de la cuenca hidrográfica de Ica y la escasez es un problema real, la verdadera causa de preocupación es el resultado inevitable de las prioridades políticas y las decisiones impulsadas por el mercado favoreciendo la expansión de la frontera agrícola y la exportación de agua virtual. El agua como bien económico Una segunda suposición que subyace al discurso de la GIRH se articula en el cuarto principio de Dublín: «El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocido como un bien eco- nómico». La  reconceptualización del agua como un bien económico en lugar de ser un derecho se basa en el supuesto de que los meca- nismos del mercado incrementarán la eficiencia de la distribución (ver, por ejemplo, Ingram & otros, 2008; Conca, 2013). Un corolario de este principio es que el hecho de no reconocer el valor económico del agua conduce a desperdicios y a daño ambiental. La Declaración de Dublín va más allá, argumentando que si se trata al agua como un bien económico también dará lugar a una mayor equidad, conservación y protección de los recursos hídricos. En un nivel, tratar el agua como un bien económico significa ponerle precio; mientras que en otro nivel, se alude a una mercantilización com- pleta del recurso. Asignarle un precio justo al agua conduciría, bajo esta premisa, a una gestión de los recursos hídricos más eficiente y racional. Introducción / B. Lynch 33 La mercantilización completa del agua, lo que implica la creación de derechos simples y transferibles, haría más fácil extraer el agua de las áreas percibidas como abundantes para trasladarla a las áreas percibidas en escasez. Es probable que pudiera facilitar el movimiento de agua a lugares y usos donde su aplicación sería más rentable. Swyngedouw (2006a, p. 52) sostiene, «Sin la “escasez”, una solución o mecanismo basado en el mercado simplemente no funcionaría». En otras palabras, la percepción de escasez es una condición necesaria para la mercantili- zación del agua, que asigna el agua a sus usos más rentables. Por el contrario, la mercantilización puede fabricar escasez mediante la exclusión de usuarios al acceso del agua y/o incrementar la demanda artificialmente (al igual que cuando los mercados de bienes raíces alimentan la especulación que hace que la vivienda sea inasequible). En combinación con el miedo a la escasez, la mercantilización favorece las transferencias de agua. En un mercado sin restricciones, el «exceso» de agua real de la sierra se trasladaría hacia la costa, fértil pero árida, y a países con escasez de agua en forma de fruta, hortalizas y biocombusti- bles. La escasez es más probable que se produzca donde los derechos del agua son simples y transferibles. En el Perú, donde el agua no está total- mente mercantilizada, la escasez de agua y la vulnerabilidad pueden ser fabricadas por políticas que enfatizan las transferencias de agua para la minería, la agricultura de exportación y la generación de energía. Por lo tanto, ya sea como producto de las políticas que promueven la impor- tancia del crecimiento económico o del miedo a la escasez inducido por el cambio climático, la mercantilización facilitaría el flujo de agua a los usos que generan divisas, favorecidos por el gobierno peruano y sus socios internacionales. Integración Una tercera hipótesis clave de la GIRH es que el agua se regula mejor si las instituciones son multisectoriales, de multiniveles, y participati- vas. Las instituciones de gobernabilidad de los recursos hídricos guiadas ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 34 por los principios de la GIRH no residirían en un solo ministerio, sino que integrarían y conciliarían los intereses de los actores estatales en los ministerios de Agricultura, Ambiente, Energía y Minas, Salud Pública y Desarrollo e Inclusión Social (Conca, 2013). Para que esto sea efectivo, los actores poderosos estatales y no estatales necesitarían subordinar sus propios intereses a la búsqueda de un bien común. La subsidiaridad y las cuencas hidrográficas El segundo principio de Dublín convoca a la subsidiaridad o la devo- lución de responsabilidad de la toma de decisiones al nivel más bajo posible, a través de la consulta pública y la participación de los usua- rios. Las cuencas hidrográficas se convertirían en el sitio clave para la gobernabilidad del agua. A  diferencia de las jurisdicciones políticas, las cuencas hidrográficas son percibidas por los defensores de la GIRH como biorregiones cuyos límites se determinan hidrológicamente. Las planificaciones de las cuencas hidrográficas tienen una historia que data del proyecto americano de las Autoridades del Valle de Tennessee (TVA por sus siglas en inglés) autorizado en 1933. La TVA fue multi- sectorial e interestatal en su alcance, dirigida por expertos y didáctica en su naturaleza. Se convirtió en un modelo para los proyectos de desarro- llo de cuencas hidrográficas en todo el mundo, incluyendo el proyecto Papaloapan en México, el proyecto de la presa de Tavera en la Repú- blica Dominicana y el proyecto del valle de Indo en Pakistán. Entonces, históricamente la cuenca hidrográfica era vista como un espacio para la gestión dirigida por expertos. La devolución de la responsabilidad de la gobernabilidad del agua no implica necesariamente la devolución de la autoridad, que puede seguir siendo muy centralizada, y los límites hidrológicos pueden no ser compatibles con las regiones u otras jurisdicciones. Si las regiones son inherentemente inestables frente a la volatilidad de los flujos de capi- tal (Harvey, 2006), la subsidiaridad puede llegar a ser un instrumento de reterritorialización, socavando y/o sustituyendo a la región como Introducción / B. Lynch 35 la unidad ideal de gobernanza. Por último, los límites de las cuencas hidrográficas pueden ser menos transparentes de lo que los mapas hidrológicos sugieren (Orlove & Caton, 2010). Las transferencias de agua entre cuencas hidrográficas para el riego, la energía y el consumo urbano y los impactos de los usos de las tierras externos a las cuencas hidrográficas en los paisajes dentro de ellas sugieren que, como el agua en sí, las cuencas hidrográficas son tanto construcciones sociales como naturales. La participación El segundo principio de Dublín declara inequívocamente que «El apro- vechamiento y la gestión del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los res- ponsables de las decisiones a todos los niveles». La intención es que se tomen las decisiones «al nivel más elemental apropiado, con la reali- zación de consultas públicas y la participación de los usuarios en la planificación y ejecución de los proyectos sobre el agua». Esto implica, en primer lugar, la identificación de las partes interesa- das —aquellas personas que tienen un interés en el recurso hídrico— y, en segundo lugar, la creación de instituciones para reunirse con los actores estatales en un proceso deliberativo. No existen directrices cla- ras internacionales para la selección de las partes interesadas. ¿Serían elegidas por electorados a los cuales tienen que rendir cuentas o serían nombradas por las autoridades gubernamentales? ¿Representarían la gama completa de los usuarios del agua? Una vez identificadas, ¿serían consultadas o tendrían autoridad para tomar decisiones? Podría suce- der que no todas las partes interesadas tendrían una aportación igual en el proceso de la toma de decisiones. El lenguaje de los principios de Dublín sugiere una clara distinción entre los responsables de las políti- cas y el público en general. Si la inclusión de estos últimos se limita a la participación pasiva, es poco probable que las nuevas instituciones sean equitativas o incluso sostenibles. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 36 En resumen, es en el énfasis de la gestión integral que la naturaleza de las aspiraciones y la función legitimadora de la GIRH se hace evi- dente. La probabilidad de que la gestión de los recursos hídricos esté dominada por los sectores ya poderosos dentro y fuera de la burocracia es fuerte, tanto en el ámbito nacional como en el ámbito de las cuencas hidrográficas. La participación de las partes interesadas es vista como un freno al poder, pero esto es poco probable donde el costo de la partici- pación es alto para los usuarios más pobres del agua y para aquellos que viven a cierta distancia de los centros de poder y autoridad. También es a menudo el caso que las personas con comprensiones divergentes del agua y aquellos que viven en los paisajes hídricos son muy diferentes a las personas imaginadas por la comunidad epistémica, y estas personas pueden tener dificultad para hacerse oír, aun cuando se les invita a par- ticipar en los diálogos de gobernanza de los recursos hídricos. Esto lleva a una pregunta: de quién es el conocimiento que cuenta. El conocimiento de los expertos El paradigma de la GIRH implica que el conocimiento debe ser pro- ducido por los expertos y difundido a los ciudadanos para que tomen conciencia de la necesidad de una gestión racional de los recursos hídri- cos y que la gestión eficaz de los recursos hídricos implica la producción de datos sobre la calidad, cantidad, flujos de agua y el ciclo hidrológico. La Declaración de Dublín (IWCE, 1992) sugiere que los llamados paí- ses en vías de desarrollo necesitarán asistencia técnica para entrenar a ingenieros, hidrólogos y planificadores para recopilar y analizar datos. Como Pincus (2002, p. 84) nos recuerda, […] la idea de que el conocimiento es un bien público de valor neutral sirve a los intereses de las instituciones y los individuos que poseen el poder suficiente para imponer su versión de lo que constituye el conocimiento legítimo. Como era de esperar, estos son a menudo los burócratas, ingenieros y científicos sociales en instituciones como el Banco Mundial en las que confían para implementar sus proyectos y programas. Introducción / B. Lynch 37 En otras palabras, la asignación aparentemente neutra a un grupo de expertos del papel de la producción de conocimiento probable- mente inhibiría el cambio en la distribución del poder sobre el agua. Goldman (2001, p. 193) señala además que la legitimación del cono- cimiento de los expertos trae consigo una imposición de los conceptos exógenos como «manejo de las cuencas hidrográficas». Esta imposición conceptual tiene consecuencias materiales cuando los nuevos concep- tos son traducidos en políticas y programas de Estado e inversiones de capital. A lo sumo, la naturaleza ambigua y con aspiraciones del paradigma del GIRH conjuntamente con la complejidad institucional inherente en la gestión multisectorial y de múltiples escalas permite acuerdos burocráticos engorrosos. En el peor de los casos, en lugar de promo- ver la complementariedad, las políticas de la GIRH podrían exacerbar los mismos conflictos que estaban destinados a contener mediante el refuerzo de las desigualdades existentes. Donde las cuencas hidrográficas cruzan las líneas jurisdiccionales y donde los intereses jurisdicciona- les son en gran medida ortogonales, es probable que las instituciones de gobernabilidad de los recursos hídricos se vean alteradas para ser- vir a las necesidades de la jurisdicción más potente. Tampoco es claro cómo la GIRH manejaría los conflictos que surgen de la competen- cia sectorial del agua. Tales conflictos a menudo suelen ser suma cero. Si  las minas utilizan los ríos y lagos para depositar sus desechos, esas aguas no pueden utilizarse para la agricultura, acuicultura o agua pota- ble. Del mismo modo, donde la energía hidroeléctrica es la meta del almacenamiento del agua, es poco probable que las descargas sean sin- cronizadas correctamente para los regantes o usuarios domésticos de agua. Y si las empresas agroindustriales tienen acceso a la tecnología de pozo tubular profunda, como en la cuenca hidrográfica de Ica, pueden explotar el acuífero hasta el punto donde ya no haya agua disponible para los pequeños agricultores. Esto significa que la traducción del dis- curso de la GIRH en una arquitectura institucional será en el mejor ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 38 de los casos un proceso desordenado. Sin embargo, las ambigüedades inherentes en el paradigma de la GIRH ofrecen una gran libertad a los responsables de las políticas, y puede ser esto lo que ha determi- nado que sea un instrumento útil para la modernización de los recursos hídricos en el Perú. La GIRH y el proyecto de modernización de los recursos hídricos en el Perú Las instituciones financieras internacionales (IFI) y la reforma de los recursos hídricos El discurso de la GIRH tuvo una influencia considerable en el len- guaje de la reforma de las instituciones hídricas en el Perú. El proceso, como se señaló anteriormente, fue impulsado en parte por el Banco Mundial (BM), que ayudó a moldear el discurso de la GIRH y defi- nir sus límites, y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Tras un intento fallido de privatización de los recursos hídricos por parte del gobierno del presidente Alberto Fujimori en la década del año 2000, el Perú emprendió un esfuerzo renovado de reforma de los recursos hídricos con préstamos y orientación del BM y del BID. Además del financiamiento de los estudios sectoriales, en febrero de 2011 las dos instituciones financieras internacionales autorizaron préstamos por un monto total de US$ 10.9 millones, respectivamente, para un nuevo proyecto titulado Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos. El papel de las IFI en el proceso de reforma fue prescriptivo y su enfoque en la gestión de los recursos hídricos fue sustentado por las suposiciones de que el agua puede ser gobernada racionalmente 1) si se ha definido como un bien económico, 2) si el conocimiento técnico es la base de la toma de decisiones, y 3) si las directivas y las insti- tuciones de gobernabilidad cumplen con el paradigma de la GIRH. Introducción / B. Lynch 39 Los documentos del proyecto hicieron hincapié en el precio del agua y en la comercialización. También exigen la gestión multisectorial, subsidiaridad y participación; recomendaron la creación de una autori- dad del agua que asumiría funciones de gobernabilidad de los recursos hídricos que anteriormente recaían en un gran número de ministerios y organismos; y abogaron por el traspaso de las responsabilidades al nivel de las cuencas hidrográficas. La posición de las IFI sobre la subsidiaridad refleja la ambigüedad en el discurso de la GIRH. Por una parte, se recomendó que la autori- dad de la gestión de los recursos hídricos recaiga en el nuevo organismo de coordinación para «aislar al gobierno de las demandas a corto plazo de los usuarios del agua» y que la gestión de los recursos hídricos sea de abajo hacia arriba. Las  IFI también previeron que el esfuerzo de modernización incluiría el desarrollo de la capacidad de las institu- ciones participativas, integradas a nivel de cuenca hidrológica fluvial (Banco Mundial, 2009), y aunque se alentó la descentralización, los documentos de las IFI mostraron poca evidencia de un compromiso para trabajar con los sistemas de gestión de la comunidad que ya esta- ban vigentes. Como era de imaginarse, los documentos del proyecto de moder- nización recomendaron que, además del monitoreo y aplicación de la ley de recursos hídricos, la nueva autoridad central de recursos hídricos produzca conocimiento experto, difunda información referente a los recursos hídricos y cree «conciencia sobre los retos de los recursos hídri- cos». Un elemento clave en el proyecto es el desarrollo de un sistema de información centralizada de recursos hídricos que proporcionaría datos en tiempo real de cada una de las cuencas hidrográficas del país. Los ciudadanos, con un debido nivel de conciencia, participarían en la «gestión de la parte de la demanda» y adoptarían la nueva cultura de agua. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 40 El objeto de la modernización El  régimen de los recursos hídricos que las IFI buscaban moderni- zar era un artefacto más amplio del proyecto de reforma agraria del gobierno de Velasco, que trataba, como Mayer (2009) nos recuerda, sobre la introducción de la agricultura capitalista en la sierra y la expro- piación de capital, así como sobre la socialización de la producción en la costa. En ambos casos, la reforma significaba integración y peruani- zación. La ley de los recursos hídricos de 1969 fue una parte integral de este esfuerzo. Hizo que todas las aguas superficiales y subterráneas del Perú fueran propiedad del Estado (Boelens, 2006; Oré & Rap, 2009). La antigua ley tenía la intención de hacer una distribución racional, eficiente y equitativa, pero no pudo evitar la captación del agua por los grandes terratenientes ni promover su redistribución a los peque- ños propietarios. Lo que sucedió es que el Estado, en un esfuerzo por integrar las comunidades indígenas y campesinas, hizo sentir cada vez más su propia presencia en la gestión de los sistemas de riego en la sierra. Esto significó nuevas asociaciones de usuarios del agua, nuevas normas para la gestión de los recursos hídricos y nuevas definiciones de derechos de recursos hídricos, pero el intento de imponer una visión de ingeniería en el riego comunitario nunca se logró completamente. Aunque imperfecta en muchos aspectos, a lo largo de los años la ley de 1969 creó interfaces porosas que podían ser manipuladas hasta cierto punto por los regantes de la sierra. Los programas de riego del Estado, antes, durante y después del desmontaje de la reforma agraria, priori- zaron las inversiones en riegos costeros, aunque poco apoyo se puso a disposición para esfuerzos pequeños y de microrriego en la sierra. Después de Velasco, la política agraria se mudó hacia la derecha, pero tanto el gobierno militar de Morales Bermúdez como el gobierno de Acción Popular de Fernando Belaunde Terry continuaron uti- lizando proyectos hídricos de pequeña y mediana escala en la sierra para fortalecer el apoyo político. También en la década de los años ochenta, coincidiendo con el Banco Mundial, el Banco Internacional Introducción / B. Lynch 41 de Desarrollo (BID) y el interés de los donantes (en particular, USAID y GTZ) en el riego de pequeña y mediana escala, el gobierno peruano supervisó cierta expansión y rehabilitación del riego de la sierra. Pero, a fines de la década de los años ochenta, el apoyo para el riego de pequeña escala en la sierra parecía disminuir. Con la militarización de la sierra a finales de la década de los años ochenta e inicios de los años noventa, el énfasis del Estado se trasladó de la compra de votos a mejorar la seguridad. Además, el ajuste estructural significó una desinversión radi- cal en programas sociales y la producción de alimentos acoplados a la promoción entusiasta de la minería y la agroexportación. Dentro de la burocracia del riego, el nuevo énfasis fue transfiriendo la respon- sabilidad financiera del mantenimiento de los sistemas en proceso de envejecimiento a los usuarios del agua y estimuló las inversiones agroin- dustriales del sector privado mediante el desarrollo de la infraestructura de riego (Oré & Rap, 2009). En  la década de los años noventa, tratando de atraer la inversión internacional, Fujimori intentó —pero no logró hacerlo comple- tamente— imponer una gobernabilidad neoliberal de los recursos hídricos en el Perú. Para tranquilizar a los inversionistas internacionales en la minería y energía, alentó las políticas sectoriales de los recursos hídricos y dispersó la autoridad para la gestión de los recursos hídricos entre los organismos gubernamentales que competían entre sí con dife- rentes grados de poder. Fujimori también redactó una legislación que habría privatizado el agua y creado derechos negociables de agua, pero los regantes se opo- nían con vehemencia a los cambios y el proyecto de ley fue desechado (Slaughter-Holben, 1999). La oposición concertada de los regantes a la privatización hizo imposible lograr una reforma completa, pero varios cambios de gran envergadura sí ocurrieron. El gobierno de Fujimori promovió la expansión de la agroindustria en las tierras desérticas de la costa, delegó la responsabilidad de la operación y el mantenimiento de riego a los usuarios y transfirió la autoridad de grandes sistemas de riego (proyectos especiales) a las regiones. La expansión de la frontera ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 42 agrícola conjuntamente con el otorgamiento de autorizaciones de riego a las nuevas empresas agroindustriales que surgían en la costa aumentó enormemente la demanda de agua. Se podría argumentar que las semi- llas de la crisis actual de recursos hídricos en la cuenca hidrográfica de Ica fueron sembradas por las políticas de desarrollo de Fujimori. En resumen, a lo largo del siglo veinte, la inversión del riego se con- centró en la costa, mientras que en la sierra la intervención y la inversión modesta en el riego de pequeña escala desde 1968 hasta mediados de los años ochenta dio paso a una negligencia manifiesta en la década de los años noventa acoplada a un entusiasmo renovado y al apoyo a las empresas privadas agroindustriales. Entonces, ¿qué se necesitaba modernizar? Una revisión de los documentos del Banco Mundial y del BID sugieren que una de las preocupaciones fueron los datos hidroló- gicos, una segunda preocupación fue la coordinación de la gestión del agua —desde la distribución y transferencia de los recursos hídricos hasta el monitoreo de la contaminación— bajo la protección de una sola autoridad, y una tercera preocupación fue mejorar la eficiencia del riego haciendo que los sistemas de distribución del agua fueran más sofisticados y tratando al agua como un bien económico. De prescripciones a políticas Las recomendaciones de las IFI se ajustaron al paradigma de la GIRH, pero la reforma también refleja las prioridades estatales que fueron el producto de negociaciones que involucraban a las IFI, como también a los actores estatales y no estatales, algunos poderosos y otros no tanto. El resultado fue un compromiso incómodo entre el discurso de la GIRH, que quería elevar la legitimidad del proyecto, y las prioridades nacionales. Con el retorno a la democracia en el año 2000, los sucesivos gobiernos, azotados por intereses regionales competitivos, necesitaban equilibrar los intereses de los inversionistas extranjeros y nacionales con los imperativos electorales y la necesidad de reducir la probabilidad de protestas que obligarían al gobierno a elegir entre la represión y la Introducción / B. Lynch 43 adhesión a las demandas que recortarían abruptamente el poder del Estado y las licencias del sector privado. Esto significó que el nuevo régimen de recursos hídricos estuviera plagado de ambigüedades adi- cionales, ya que los gobiernos subsecuentes trataban, por una parte, de satisfacer las condiciones de los préstamos de las IFI y crear un clima propicio para la inversión extranjera y, por otra parte, de mantener cierta legitimidad entre el electorado. El primer paso en la implementación de una «reforma» de recursos hídricos en el Perú fue la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento (Ley No. 29338) de junio de 2009. La ley, que surgió de un proceso largo, cumple con el paradigma de la GIRH en la estructura de los acuerdos institucionales y las normas del uso del agua y sus priorida- des, pero centraliza la gestión en las manos de una autoridad nacional de recursos hídricos y permite que el Estado distribuya el agua de acuerdo con lo que ve como el uso «máximo y mejor», invalidando otros compromisos legales (Guevara Gil, 2006). El «Acuerdo Nacional» de recursos hídricos de agosto de 2012 inequívocamente confirmó la propiedad y el control del Estado sobre los recursos hídricos, haciendo hincapié que «el Estado establece derechos y condiciones para su uso y promueve la inversión pública y privada para su administración eficiente». Pero además establece: «También vamos a contribuir al esta- blecimiento de sistemas de gobernabilidad de recursos hídricos que permitan la participación informada, efectiva y articulada de los actores que gestionan los recursos hídricos». Vemos, pues, en la ley, una tensión entre la subsidiaridad y la centralización. Las IFI previeron la creación de una nueva autoridad coordinadora independiente de las actividades relacionadas con los recursos hídricos de los organismos competentes y capaz de supervisarlas, pero cuando se estableció la ANA en 2009 se la albergó en el Ministerio de Agricultura (ahora el Ministerio de Agricultura y Riego), donde está subordinada a los intereses agroindustriales y está dominada por los ingenieros de riego, cuya misión es la construcción de obras-presas, infraestructuras ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 44 de transferencia de recursos hídricos, y sistemas sofisticados de riego (Oré & Rap, 2009). La  escasez de agrónomos en el personal de la ANA significa que el organismo carece de la capacidad de evaluar las implicaciones de las prácticas agrícolas para la demanda de recursos hídricos. La ANA también carece de personal capacitado para trabajar en la calidad del agua y en el año 2012 tercerizó las responsabilidades de salud pública al Ministerio de Salud. También delegó al MEM la autoridad para llevar a cabo los estudios del impacto ambiental de las operaciones mineras, aunque esta responsabilidad pasó al Ministerio del Ambiente en el año 2013. Finalmente, aunque la ley de los recursos hídricos de 2009 exige la reserva del caudal de los ríos para las funcio- nes ecosistémicas, la ANA  carece de instrumentación necesaria para proteger ecosistemas. En resumen, aunque dicho organismo puede ser capaz de reunir datos hidrológicos, carece de la capacidad para traducir esta información en prácticas sostenibles y equitativas. La  ANA  lidera tres grupos de instituciones de recursos hídricos. Una de ellas son las Autoridades Administrativas de Agua (AAA) para los catorce distritos de agua en el Perú y las Autoridades Locales de Agua (ALA). Encargadas de mejorar «la cultura de agua», el papel principal de las ALA es el de conceder licencias para el uso de agua. Una segunda jerarquía de las organizaciones de riego, que data de la Ley de Recursos Hídricos de 1969 y recibe poca atención en la nueva ley, la constituyen las Juntas de Usuarios, y una jerarquía anidada en comisiones y juntas que reportan a la ANA y son reconocidas por ella. Aunque formalmente son parte del sistema de gestión de los recursos hídricos, la intención parece ser erosionar su poder y autoridad. La institución privilegiada en el nuevo sistema de gobernanza es el Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC), una institución que responde al énfasis de la GIRH sobre la subsidiaridad y gobernabi- lidad a nivel de las cuencas hidrográficas. La ley de los recursos hídricos de 2009 establece que los CRHC deben reportar a la ANA a través de los gobiernos regionales y que su composición ha de ser decidida por Introducción / B. Lynch 45 el gobierno regional en donde se encuentra la cuenca hidrográfica. La for- mación de seis CRHC pilotos fue una condición de los préstamos de modernización de los recursos hídricos del BID y del Banco Mundial. El mandato de los CRHC es de 1) reunir a los actores estatales y de la sociedad civil para hacer un plan de gestión; y 2) decidir sobre las prio- ridades del uso del agua. Las prioridades pueden diferir de una cuenca hidrológica a la siguiente, pero la pregunta es: ¿las prioridades de quién se tomarán en cuenta? En el contexto peruano, la cuenca hidrográfica es una unidad elástica que no coincide ni con límites jurisdiccionales (regionales) ni con los límites hidrológicos naturales. Esta elasticidad facilita las transferencias del agua, pero puede exacerbar las tensiones de aguas arriba y aguas abajo e interregionales, especialmente donde las cuencas hidrográficas abarcan partes de varias regiones como en el caso de la cuenca hidrográfica de Ica-Alto Pampas. En  resumen, el nuevo régimen de recursos hídricos es lo que Urteaga-Crovetto (2012) llama con referencia al Estado peruano en su conjunto una «entidad pública difusa» que desempeña un papel de intermediario entre el sector privado y los actores institucionales inter- nacionales. El régimen es el producto de las IFI, informadas por una sensibilidad técnica de gestión, una ideología neoliberal y un Estado estrechamente unido al poderoso sector exportador, pero que posee un sentido fuerte de lo políticamente posible. La GIRH se basa en la suposición de que las formas despolitizadas del diálogo de las partes interesadas basadas en datos hidrológicos pueden frenar la competen- cia, pero como Oré y Geng (capítulo 6) señalan, la nueva arquitectura institucional se está estableciendo con base en la ausencia de conoci- miento de los procesos y relaciones que constituyen la gobernanza de los recursos hídricos. No es claro cómo esas instituciones —dominadas por los expertos técnicos en un Estado dependiente de la minería y la agricultura de exportación— pueden equilibrar las necesidades de los diversos usuarios que están compitiendo por los recursos hídricos y gestionar la competencia en vista de la creciente demanda de agua. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 46 La escasez y el poder en la cuenca hidrográfica de Ica-Alto Pampas La  cuenca hidrográfica de Ica-Alto Pampas no fue la mejor decisión como iniciativa piloto de la reforma de recursos hídricos. Ica ha sido una región agroexportadora durante gran parte del siglo pasado, las haciendas producían uvas para vino y algodón de exportación incluso antes de la década de los años cincuenta (capítulo 2). Después de que la economía algodonera se desplomara en la década de los años sesenta, creció la producción de uvas, tomates y pimentón en la región, y a prin- cipios de la década del año 2000 el espárrago superó al algodón como el principal producto de exportación de la región, consumiendo más de un tercio de los recursos hídricos del valle de Ica. El cultivo de los espárragos, que depende de acuíferos, ha producido profundas trans- formaciones sociales cuando empezaba a desarrollarse una estrategia agresiva para la adquisición de recursos hídricos. Estas transformaciones coincidieron con el esfuerzo de modernización de los recursos hídricos en el Perú. Si bien la reforma de los recursos hídricos, legitimada por el discurso de la GIRH, parece incrementar el poder de los gerentes tec- nócratas y las empresas agroexportadoras, la pregunta es si a largo plazo esta élite tecnócrata puede producir el consenso amplio de gobernanza de los recursos hídricos que debe haber para resolver equitativamente la crisis del agua. Los  capítulos en este libro revelan la enorme complejidad de la cuenca hidrográfica. Muñoz, Navas & Milla (capítulo 2) y Domínguez (capítulo 1) muestran la creciente demanda de recursos hídricos en la cuenca hidrográfica. Domínguez también proporciona una visión general de la infraestructura para el control de los recursos hídricos y la recopilación de datos. Damonte, Pacheco y Grados (capítulo 3) trazan la relación íntima entre la extracción acuífera y la concentración de la tierra en las manos de la nueva élite agroindustrial y sus implicaciones para los pequeños productores en la parte alta y media de la cuenca hidrográfica de Ica. Oré y Geng (capítulo 6) tratan las implicaciones Introducción / B. Lynch 47 de las nuevas políticas e instituciones de los recursos hídricos del Perú para la gobernabilidad de los recursos hídricos y, en última instancia, tanto para la equidad regional como social. En sus capítulos sobre las dimensiones discursivas y legales de la exclusión, Urteaga (capítulo 5) y Guevara Gil (capítulo 4) cambian nuestro enfoque de la región de Ica dominada por la agricultura de exportación a Huancavelica, la región más pobre del Perú, el hábitat de una industria viable de la crianza de alpacas, así como de la agricultura de los pequeños propietarios. Aunque fueron escritos durante la infancia del nuevo régimen de recursos hídricos, que no se consolida en gran parte del Perú, los capí- tulos en este libro identifican claramente los problemas estructurales que las nuevas instituciones tendrán que tratar y los sesgos inherentes en la ideología de modernización y sus implicaciones en la equidad. Estos sesgos se ven reforzados por el discurso de la GIRH cuando son traducidos en políticas por los técnicos y los responsables peruanos de las políticas. Los recursos hídricos como bienes económicos Se puede argumentar que la crisis del agua en Ica surge del tratamiento de las aguas subterráneas como un patrimonio común inagotable, gra- tuito para todos los interesados, y que el ponerle precio llevaría a su conservación. También se puede argumentar que como la ley peruana de recursos hídricos fracasa en su intento por articular el agua al lugar, el agua está fluyendo hacia aquellos que tienen los recursos para captarla. El análisis del conflicto y la competencia en la cuenca hidrográfica de Ica empieza desde la observación de que no todos los recursos hídricos son igual de valiosos. El agua de la superficie se considera como menos valiosa que el agua subterránea. Como Damonte, Pacheco & Grados (capítulo 3) y Oré y Geng (capítulo 6) notan, el agua que viene direc- tamente del río Ica y sus tributarios es menos valiosa que el agua que proviene de otras fuentes, y sus usuarios son por lo general los pequeños agricultores, principalmente en la parte alta de la cuenca hidrográfica. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 48 El agua del río se ve como problemática debido a su carga de sedimen- tos y porque su flujo es variable y algo impredecible. Es más abundante cuando se necesita menos, y las aguas altas pueden causar inundacio- nes y pueden destruir la infraestructura de riego incluso a medida que restauran los nutrientes a la tierra. Las aguas de reservorio gozan de un gran aprecio porque se pueden utilizar durante la estación seca, a pesar de que no se utilizan; además, son un poco más fáciles de manejar que un río indomable y contienen pocas impurezas. Pero es el agua sub- terránea la que es considerada como el agua más pura y más valiosa. La captación de agua subterránea por la agroindustria orientada hacia la exportación ha hecho posible la gran expansión de la superficie de regadío en la cuenca hidrográfica, la reconcentración de la tierra y el crecimiento urbano acelerado. La captación inicial de recursos hídricos a través de la extracción del agua subterránea ha contribuido así a una expansión tanto de la demanda de agua de superficie como de agua subterránea, y a planes de transferirla desde la región menos poderosa de Huancavelica a la región políticamente más poderosa de Ica. La escasez y la abundancia El aumento de la demanda debido a la alta valoración del agua subte- rránea se sumó a los instrumentos de política que han subvencionado su explotación para la producción agroexportadora, los cuales han pro- ducido la escasez de varias maneras. El crecimiento de una industria de embalaje y procesamiento asociada a las agroexportaciones ha incremen- tado la demanda de agua urbana e industrial. Además, a medida que las empresas agroindustriales adquieren tierras para suplir su suministro de agua (ver capítulo 3; Burneo, 2011b), los pequeños productores están abandonando sus tierras y migrando a la ciudad. Por lo tanto, si la esca- sez de agua fue desde el principio el producto de una demanda de agua producida políticamente, se ha convertido en el resultado inevitable de  dinámicas económicas y sociales puestas en marcha por políticas que fomentaban la explotación de aguas subterráneas en primer lugar. Introducción / B. Lynch 49 Domínguez (capítulo 1) encuentra que en el valle de Ica la esca- sez tiene diversos significados. Los regantes que dependen del agua de superficie señalan la escasez de agua durante la estación seca. Otros señalan la falta de acceso a las fuentes de agua. Algunos atribuyen la escasez a la demanda creciente de parte de aquellos que tratan de «expandir la frontera agrícola». Y, de hecho, el mejor acceso al capital financiero hace posible que las empresas agroindustriales puedan ins- talar infraestructura que permite la acumulación de su agua valiéndose de mecanismos de desposesión. Pero los regantes de agua subterránea argumentan que si el acuífero se está agotando, esto no es debido al bombeo sino a la escasez de agua de superficie. La escasez en la ciu- dad puede significar la falta de acceso al agua debido a infraestructura inadecuada. Domínguez concluye que, tanto en la ciudad como en el campo, la contaminación del agua es una forma de escasez: «Pues la población entiende que agua contaminada es como no tenerla». Urteaga hace hincapié en que la construcción y la producción final de  la escasez en la región de Ica están vinculadas a la construcción social de la abundancia en las partes altas de la cuenca hidrográfica en Huancavelica. La delimitación de las cuencas hidrográficas para incluir en estos tanto a lugares de abundancia percibida como a lugares de escasez percibida, hace que sea posible justificar las transferencias de recursos hídricos en nombre de la equidad, incluso si el agua va de pequeños agricultores a empresas agroindustriales y de la producción de alimentos domésticos a la agroexportación. Las transferencias se jus- tifican aún más por la percepción de los actores de la parte baja de la cuenca de que los regantes de la sierra o bien no utilizan los recursos hídricos eficientemente o simplemente no los necesitan. El problema es la asociación de abundancia con Huancavelica, una región pobre donde los recursos hídricos no son uniformemente abundantes y donde las transferencias han causado históricamente penurias para los gana- deros, regantes y los ecosistemas. Aquellos que controlan físicamente una fuente de agua por lo general pueden limitar su disponibilidad ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 50 a los usuarios del agua en la cuenca baja, pero Urteaga encuentra que este no es el caso en la cuenca de Ica-Alto Pampas, porque Ica cuenta con un poder político preponderante. Oré y Geng y Guevara Gil tam- bién llaman nuestra atención a esta diferencia de poder y a las formas en las que se ha inscrito en el panorama institucional de la cuenca hidrográfica. Las instituciones, el poder y el acceso Los desequilibrios dentro de la cuenca hidrográfica significan un acceso desigual al agua y una voz desigual en la gobernabilidad de los recursos hídricos. Aparentemente, estas desigualdades resultan en una mayor concentración de tierra, agua y poder de la élite agroexportadora de Ica. La competencia desigual se produce a lo largo de líneas regionales y de clase. También caracteriza la relación entre los usuarios de aguas subterráneas y los usuarios de aguas superficiales. El  agua vincula a Ica y Huancavelica, como Oré y Geng notan (capítulo 6), pero el vínculo es conflictivo. También es desigual. Urteaga atribuye el desequilibro de poder entre las dos regiones a la «porosidad del Estado frente a las poderosas fuerzas productivas de Ica». Guevara Gil (capítulo 4) encuentra que el «grupo impulsor» encargado de la for- mación de un CRHC para la cuenca hidrográfica de Ica-Alto Pampas consistía de iqueños que trataban de imponer sus prioridades regionales en la cuenca hidrográfica. Como consecuencia, el proceso de formación del comité se suspendió. Algunos comités de riego de la sierra están excluidos de la comunidad de usuarios del agua contemplada por el Estado porque no han cumplido con las estipulaciones legales y, por lo tanto, carecen de personalidad jurídica y reconocimiento. Además, como observa Guevara Gil, los comités de usuarios del agua que no fueron sancionados, como el comité para Tambo en Huancavelica, tie- nen diferentes estrategias para asegurar que sus derechos hídricos sean respetados y que las normas se cumplan. Esto plantea la pregunta más amplia: si los principios de la GIRH se pueden traducir en políticas y Introducción / B. Lynch 51 programas eficaces en zonas donde está presente un gran número de pequeños grupos de usuarios del agua con enfoques culturales diferen- tes a la gobernabilidad de los recursos hídricos. Los regantes de aguas superficiales y de aguas subterráneas también tienen diferentes grados de poder. Algunos colaboradores a este volu- men notan que los usuarios de las aguas subterráneas generalmente se han beneficiado con un marco regulador débil. La gestión de los tres diferentes tipos de recursos hídricos recae en diferentes asociaciones de usuarios del agua. Dos son asociaciones de regantes de aguas de superficie: JUDRI, la asociación de usuarios del agua de los ríos; y JURLASCH, los usuarios del agua almacenada que va hacia sus campos de cultivo a través del canal La Achirana. JUASVI representa a un gran número de usuarios de las aguas subterráneas. Las asociaciones de los canales, artefactos de la Ley de Recursos Hídricos de 1969, están gober- nadas por un proceso colectivo de toma de decisiones (capítulo 6). Por el contrario, la apropiación del acuífero ha sido individualista y, en gran medida, no controlada por el Estado. El bombeo continúa día y noche, sin medición y sin el sistema de turnos que caracteriza los sistemas andinos de riego. Mientras que las asociaciones de regantes de aguas de superficie gozan de reconocimiento legal, su poder sigue siendo local y limitado debido a la fuerza política de la élite agroindustrial. La cultura de la experiencia Los desequilibrios del poder entre las regiones y los grupos de usua- rios del agua son reforzados por la cultura institucional de la ANA y la burocracia nacional de recursos hídricos, una cultura que privilegia la experiencia técnica por encima de los conocimientos provenientes de la  práctica. Un  defecto fundamental del paradigma de la GIRH como se ha aplicado en la cuenca es que su supuesto de homogeneidad entre los usos y la igualdad entre los usuarios del agua oculta un sesgo histórico y sistemático a favor de los grandes sistemas de alta tecnolo- gía de la costa. De acuerdo a Oré y Rap (2009, p. 61), esta suposición ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 52 ha dado lugar a errores de manejo, falta de comunicación y exclusión de importantes usos y usuarios del agua de los debates sobre la gober- nabilidad de los recursos hídricos. Guevara Gil (capítulo 4) encuentra que, desde la perspectiva de los regantes de la sierra, las políticas del Estado sobre recursos hídricos están socavando los mismos principios de la GIRH porque no se tienen en cuenta las realidades locales. Un segundo problema con la cultura de la experiencia es su énfasis discursivo en lo moderno. Los administradores de los recursos hídricos que suscriben la filosofía de la modernización tienen mucho en común con los técnicos que manejan las operaciones agroindustriales de Ica. Esto hace que sea fácil para los últimos legitimar sus actividades en tér- minos de habilidad técnica y económica. Por el contrario, el discurso técnico de los recursos hídricos etiqueta a los huancavelicanos como «no modernos» y, por lo tanto, como un estorbo para la modernización (ver capítulo 6). El resultado es un círculo vicioso. Damonte, Pacheco y Grados (capítulo 3) encuentran que los grupos sociales que controlan el acceso a los recursos hídricos se han vuelto dominantes en gran parte debido a que la capacidad reguladora del Estado no ha sido suficiente para establecer normas equitativas para el uso de los recursos hídricos. Sin embargo, debido a que están asociados con las prácticas modernas y técnicamente sofisticadas de la gestión de los recursos hídricos, estos poderosos grupos sociales están en una posición más fuerte para influir en las políticas del agua que las asociaciones más antiguas de riego de superficie, que son vistas como retrógradas. El resultado de las políti- cas productivas y de agua en la cuenca hidrográfica de Ica ha sido un éxito productivo, pero a costa de la crisis ambiental. Conclusiones A manera de análisis final se puede decir que la política de los recursos hídricos del Perú y su implementación parece ser un factor contribu- yente, si no es el principal factor, en la crisis de los recursos hídricos de Ica. Como lo notan Damonte, Pacheco y Grados, el modelo de Introducción / B. Lynch 53 desarrollo orientado hacia la exportación ha producido cambios en la cuenca hidrográfica de Ica que han contribuido al crecimiento desigual en el acceso a recursos hídricos y tierras. El apoyo del Estado para el sector agroexportador y una apertura a la privatización de las tierras del Estado se han sumado a la débil reglamentación de la extracción de aguas subterráneas. Las políticas de Estado destinadas a impulsar las exportaciones conjuntamente con el creciente poder de los tecnócratas dentro y fuera del Estado y una cultura histórica que define a la sierra y el cultivo campesino como retrógrado se han combinado para redu- cir el control de los productores de alimentos pequeños y de mediana escala sobre el acceso al agua y a su distribución y calidad. El rediseño del régimen de recursos hídricos del Perú para centrali- zar la gestión del agua en la ANA está consolidando aún más el poder de los ingenieros de riego con su énfasis en obras y marginando las preocu- paciones de salud pública, agronomía y medio ambiente. Los nacientes CRHC conceden gran ventaja a favor de la tecnocracia. Las comunida- des campesinas y los sistemas pequeños y medianos de riego disfrutan de la representación formal en las juntas, pero esto equivale a la inclusión pasiva. Por último, el discurso de la GIRH, con sus nobles llamados a la inclusión, subsidiaridad y protección del ecosistema ha proporcionado cobertura para las políticas de Estado perjudiciales para los regantes de la sierra. El  caso de Ica muestra cómo las políticas de distribución de los recursos hídricos que favorecen la concentración de tierras en las manos de los agroexportadores y las exportaciones de agua virtual en forma de espárragos y uvas de mesa están produciendo escasez en la región de Ica y alimentando las demandas de transferencias de recursos hídricos de Huancavelica. Un resultado, como concluyen Oré y Geng, es el conflicto multidimensional del agua enfrentando a ambas regiones; sin embargo, de los capítulos que siguen se pueden extraer algunas conclusiones más optimistas. Una de ellas es que la gravedad de la disminución de las aguas subterráneas está dando lugar a nuevos esfuerzos para regular ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 54 las extracciones. Esperemos que la regulación permita la reposición y desacelere la captación de recursos hídricos. En segundo lugar, mientras que las cuencas hidrográficas en el Perú son construcciones sociales y la participación en su gestión es muy desigual, la nueva arquitectura ins- titucional está creando espacios discursivos donde los usuarios del agua superficial, sobre todo en la sierra, pueden ejercer alguna influencia en las propuestas de gobernanza y manejo de los recursos hídricos. Capítulo 1. Obras hidráulicas y aguas superficiales en la cuenca del río Ica, su valle y quebradas1 Iris Domínguez 1. Introducción El  crecimiento vertiginoso de la ciudad de Ica y la expansión de las actividades económicas en la región se traducen en mayor presión sobre los recursos naturales. La mayor demanda de agua en Ica es agrícola y poblacional. Siendo un río de la costa del Perú, el río Ica es de régimen estacional y depende de las lluvias en los Andes. Cuando la temporada de lluvias termina, el río se seca. Por ello, la historia del valle de Ica está asociada a la escasez de agua. En las últimas décadas, con el llamado boom de la agroexportación (que se abastece de agua subterránea a gran escala), los agricultores del valle y, en general, la población asentada en la cuenca del río, afirman que la escasez de agua se ha acentuado. 1 Mi agradecimiento al Vicerrectorado de Investigación (VRI) y su Dirección de Gestión de la Investigación (DGI) por el financiamiento, otorgado mediante concurso, al proyecto de investigación interdisciplinaria: ¿Escasez de Agua? Retos para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en la Cuenca del Río Ica, proyecto con número de referencia de DGI: 70243.0072. Así también, mi especial agradecimiento a quienes conformaron el equipo de investigación del presente proyecto, colegas y asistentes. ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica 56 En el presente texto se describe a grandes rasgos la situación actual del valle de Ica, que se complementa con información de otros capí- tulos del libro. Así también, se caracteriza la vulnerabilidad y el riesgo de desastres en la cuenca del río. Luego, el texto se enfoca en las aguas superficiales, en particular las del río Ica, principal fuente de agua para la mayoría de los agricultores del valle. En  este contexto se reseñan obras hidráulicas ejecutadas en el valle en los últimos años y se seña- lan sus impactos en la población y el medio ambiente. En el texto se enfatiza la importancia de contar con información hidrometeorológica. La medición en campo de precipitaciones, velo- cidades y caudales del río, así como de la carga de sedimentos que la corriente del río trae consigo, es imprescindible para evaluar cuanti- tativa y cualitativamente los recursos hídricos y así hacer posible su aprovechamiento en diversos usos mediante obras de ingeniería. Dis- poner de información hidrometeorológica permite que la toma de decisiones en la gestión del agua tenga también base en conocimiento y criterios científico-técnicos, componente fundamental en el proceso de la gestión integrada de los recursos hídricos en una cuenca hidrográfica. 2. Aspectos relevantes del río Ica, el valle y la ciudad Siendo la agricultura de exportación una actividad económica en expansión en el valle de Ica, la población asentada en el centro urbano y su periferia ha aumentado aceleradamente en torno a esta actividad. La  ciudad de Ica ha crecido rápidamente tras haber recibido pobla- ción de diferentes lugares del Perú, principalmente del sur del país, de sitios como Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. En el año 2001, la población económicamente activa (PEA) asentada en Ica se estimó en 296 900 personas. En el año 2010 esta ascendió a 377 388 personas, siendo en el mismo año el comercio con 21.0% y la agricultura con 17.3% la primera y segunda actividad económica de la PEA radicada en Ica (ANA, 2013). Obras hidráulicas y aguas superficiales en la cuenca del río Ica / I. Domínguez 57 El rápido crecimiento de la ciudad ha significado, entre otras cosas, mayor presión sobre los servicios y estructuras existentes. Por ejemplo, en cuanto a obras de ingeniería se refiere, el puente Grau (que cruza el río Ica en su tramo urbano) se encuentra muy deteriorado por su antigüedad, el aumento de la carga que debe soportar y la falta de mantenimiento. Con el crecimiento de la población se tiene también mayor produc- ción de aguas residuales. En Ica, como en otras ciudades del Perú y del mundo, se vierten desagües a cuerpos y cauces de agua, que en ciertos distritos de la región luego son usados para regar cultivos. Las lagunas de Cachiche que tiene Ica para el tratamiento de sus aguas residuales han colapsado debido a la sobrecarga que reciben. En general, la población ve los cursos de agua como vertederos de residuos. Es frecuente ver gente arrojando basura en bolsas de plástico al cauce, así como residuos de la demolición de edificios y residuos de obras en construcción. Al río Ica se vierten enormes cantidades de des- perdicios, agudizando así la contaminación del aire, suelo y agua. En la actualidad, Ica no cuenta con rellenos sanitarios. En el año 2012, la Municipalidad Provincial de Ica presentó u