DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DT DECON DOCUMENTO DE TRABAJO PERÚ 1895-2019: CONTINUIDAD DE LA DEPENDENCIA EXTERNA Y DESINDUSTRIALIZACIÓN PREMATURA Nº 535 Félix Jiménez Perú 1895-2019: Continuidad de la Dependencia Externa y Desindustrialización Prematura Documento de Trabajo 535 @ Félix Jiménez Editado: © Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria 1801, Lima 32 – Perú. Teléfono: (51-1) 626-2000 anexos 4950 - 4951 econo@pucp.edu.pe https://departamento-economia.pucp.edu.pe/publicaciones/documentos Encargado de la Serie: Gabriel Rodríguez Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú gabriel.rodriguez@pucp.edu.pe Primera edición – Junio, 2024 ISSN 2079-8474 (En línea) mailto:econo@pucp.edu.pe file:///G:/Unidades%20compartidas/DECON%20-%20JEFATURA/Mirtha/MIS%20DOCUMENTOS/Documentos%20de%20Trabajo/DT´s%202024/gabriel.rodriguez@pucp.edu.pe DOCUMENTO DE TRABAJO N° 535 Perú 1895-2019: Continuidad de la Dependencia Externa y Desindustrialización Prematura Félix Jiménez Junio, 2024 DOCUMENTO DE TRABAJO 535 http://doi.org/10.18800/2079-8474.0535 http://doi.org/10.18800/2079-8474.0535 1 PERÚ 1895-2019: CONTINUIDAD DE LA DEPENDENCIA EXTERNA Y DESINDUSTRIALIZACIÓN PREMATURA Félix Jiménez Departamento de Economía Pontifica Universidad Católica del Perú 2 Perú 1895-2019: Continuidad de la Dependencia Externa y Desindustrialización Prematura Félix Jiménez1 Resumen Este trabajo trata de mostrar que el Perú ha seguido desempeñando el papel de productor de materias primas durante cerca de 150 años desde la década de los años 1870, no obstante haber ocurrido cambios dramáticos en el escenario internacional, en su institucionalidad política y estructura de poder económico. Los intentos de redefinición de este estilo de crecimiento, en distintos momentos de este largo período, fueron frustrados por la persistencia del dominio conservador-defensivo en las élites de poder político y económico. Cambiaron los actores y los pesos relativos de las actividades económicas en la generación del PBI y del empleo, pero no hubo solución de continuidad en la dependencia de la economía de los requerimientos y dinámica de los mercados de los países industrializados, ni en el relativo desinterés de las elites por transformar las relaciones sociales internas a favor de la población campesina y rural para construir un Estado incluyente y democrático. Palabras clave: Crecimiento económico; Desarrollo Económico; Historia económica; Ciclos Económicos; Economía política; Comercio. Códigos JEL: O40; O47; O49; O11; O14; N00; N10; E32; P16; F14 Abstract This paper tries to show that Peru has continued to play the role of producer of raw materials for nearly 150 years since the 1870s, despite having occurred dramatic changes in the international arena, in its political institutions and the structure of economic power. Attempts to redefine this style of growth were frustrated, at different times during this long period by the persistence of defensive-conservative dominance in the political and economic power of the elites. The actors and the relative weight of economic activities in the generation of GDP and employment changed. However, there was no solution of continuity in the dependence of the economy on the requirements and dynamics of the markets of industrialized countries, nor in the relative lack of interest of the elites to transform internal social relations in favor of the peasant and rural population to build an inclusive and democratic State. Key words: Economic growth; Economic development; Economic history; Economic Cycles; Political economy; Trade. JEL Codes: O40; O47; O49; O11; O14; N00; N10; E32; P16; F14 1 Economista Ph. D. Profesor del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP. https://orcid.org/0000-0002-0585-238X 3 I. Introducción El Perú llega al siglo XXI sin resolver los viejos problemas estructurales de su economía y en plena crisis de la globalización neoliberal. La crisis económica y financiera de 2008-2009, la más profunda desde la gran depresión de 1929, reveló la incapacidad de las economías del centro de recuperarse y crecer de manera sostenida. Las bajas tasas de crecimiento y el estancamiento de la productividad en Estados Unidos y Europa y la desaceleración del crecimiento de China, configuraron un contexto externo adverso para los países en desarrollo que, como el nuestro, reemprendieron el estilo de crecimiento primario exportador desde la mundialización del neoliberalismo en la década de 1980. Este entorno externo fue agravado por la crisis sanitaria originada por la pandemia del Covid19 que se inició en los primeros meses del año 2020. La tasa de crecimiento de nuestra economía se redujo a 3.1% promedio anual durante el periodo 2013-2019 y, en el año 2020, la crisis sanitaria provocó la caída de la producción de 11.1%, poniendo al descubierto los daños del neoliberalismo tanto en la capacidad de servicio público del Estado como en la capacidad de generación de empleo del aparato productivo. El momento económico actual de cuestionamiento de la globalización neoliberal es parecido al que se configuró en la década de los años ochenta del siglo XX, cuando la crisis internacional de los años setenta (estanflación), a la que le siguió la crisis de la deuda externa de 1982, pusieron en duda la sostenibilidad del modelo de “industrialización dirigida por el Estado”.2 Pero, hubo otro momento que, como el actual, abrió la posibilidad de redefinir la relación de dependencia de la economía peruana con la economía internacional que se inició a fines del siglo XIX durante la primera gran crisis del capitalismo de los años 1873-1896. Como se sabe, el continuo desarrollo industrial de Estados Unidos y Europa configuró, durante las últimas décadas del siglo XIX, una división internacional del trabajo en la que los países de escaso desarrollo como el nuestro —que contaban con abundantes recursos naturales— se incorporaron como compradores de sus productos manufacturados y abastecedores de materias primas. Ese otro momento que posibilitó la redefinición de esta relación de dependencia externa, fue el período que cubre la primera guerra mundial y la gran depresión que se inició en 1929, cuya secuela se prolongó durante los años 1930 y que terminó con la segunda guerra mundial. Después de esta guerra se inició un largo período de crecimiento en los países industrializados (conocido como Golden Age de 1945 a 1973), con instituciones económicas y políticas distintas a las existentes en el período previo a la crisis. 2 Es la denominación que adoptan Bértola y Ocampo (2013) en lugar del —según ellos— inexacto término de “industrialización por sustitución de importaciones”. 4 El objetivo de este ensayo es mostrar que el Perú ha seguido desempeñando el papel de productor de materias primas durante cerca de 150 años desde la década de los años 1870 del siglo XIX, no obstante haber ocurrido cambios dramáticos en el escenario internacional, en su institucionalidad política y estructura de poder económico. Los intentos de redefinición de este estilo de crecimiento en distintos momentos de este largo período, fueron frustrados por la persistencia del dominio conservador-defensivo en las élites de poder político y económico. Cambiaron los actores y los pesos relativos de las actividades económicas en la generación del PBI y del empleo, pero no hubo solución de continuidad en la dependencia de la economía de los requerimientos y dinámica de los mercados de los países industrializados, ni en el relativo desinterés de las elites por transformar las relaciones sociales internas a favor de la población campesina y rural para construir un Estado incluyente y democrático.3 Estas elites crearon y mantuvieron lo que Matos Mar (2012) llamó un Perú Oficial (centralizado en Lima que dominaba todo el país con unas cuantas ciudades de la costa y la sierra más desarrollada) y el Otro Perú (olvidado, provinciano y marginado, constituido por la población campesina y rural), desconexión que se mantuvo relativamente durante más de un siglo, no obstante, los distintos cambios demográficos, sociales y políticos ocurridos en el país. El ensayo esté organizado de la siguiente manera. En la primera sección se analiza la larga duración del crecimiento primario exportador y los intentos de modernización industrial entre los años 1895 y 2019. Estos ciento veinticinco años comprende cuatro periodos: (1) la inserción primario exportadora en la economía internacional, 1895-1929; (2) el periodo de las perturbaciones del comercio internacional, 1929-1948; (3) los intentos de industrialización dirigida por el Estado, 1948-1980 —que incluye la Industrialización en una economía abierta, 1948-1962; el reformismo desarrollista I, 1962-1968; y, el reformismo desarrollista II, 1968-1980—; y, (4) el neoliberalismo y modernización conservadora: 1980- 2020 —que incluye la década perdida, 1980-1990; y, el neoliberalismo primario exportador, 1990-2019. La segunda sección trata sobre el cambio Técnico y la productividad en los periodos de industrialización dirigida por el Estado y en el periodo neoliberal extractivista de los años 1990-2019. Comprende cuatro apartados en los que analizan el sesgo de la economía primario exportadora hacia los sectores terciarios de baja productividad; la desindustrialización prematura; la configuración de una economía con empleo de bajos 3 Tiene actualidad lo que dice Carrera Núñez (2017) “Las realidades para nuestros países, y para Chile en particular, junto a las necesidades del crecimiento económico nunca terminaron evaluando las ventajas hacia el interior, sino que siempre buscándolas desde el exterior. Por eso, las discusiones entre proteccionismo y liberalismo fueron en realidad discusiones intelectuales, porque en la práctica siempre se marchó hacia el liberalismo y porque en la tendencia siempre primó el puerto sobre el interior, no solo en Chile, también en Argentina (las provincias contra Buenos Aires) o en el Perú (los extremos norte, más desarrollado industrialmente y el sur menos desarrollado, ambos contra Lima-Callao) (Págs. 14-15). 5 ingresos, concentrado en empresas «de 1 a 10 personas» y con alta informalidad; y, finalmente, el comportamiento del progreso técnico y de la productividad en los últimos setenta años. Finalmente, se incluye una breve sección de conclusiones que resume el contenido de las dos primeras secciones y en la que se destaca los efectos en las instituciones políticas y en la democracia de las políticas neoliberales. La realidad actual revela que el ‘Otro Perú’ no ha vencido al ‘Perú Oficial’, contrariando el sueño de Matos Mar.4 II. La larga duración del crecimiento primario exportador y los intentos de modernización industrial: 1895-2020 La independencia no fue una solución de continuidad ni en la dinámica de la economía que siguió dependiendo de la demanda externa por las exportaciones primarias, ni en el plano político-social, porque los que ocuparon el lugar de los que tenían el poder colonial, mantuvieron la exclusión social de las poblaciones del interior del país. El primer ciclo largo del crecimiento primario exportador de la post independencia se asocia con el boom del guano, que termina con la guerra del pacifico (Thorp y Bertram, 1985). El periodo de análisis de este trabajo se inicia en el año 1895, con la Republica Aristocrática, para captar los efectos de la urbanización en la conformación de un mercado interno que morigera, aunque no de manera significativa, la fuerte dependencia del crecimiento de la dinámica de la demanda externa por las exportaciones primarias.5 En los ciento veinticinco años que van de 1895 a 2020, se registran tres periodos largos de crecimiento de las exportaciones. El Gráfico 1 —la tendencia de las exportaciones— ilustra esta periodización. En el primer periodo 1895-1929, de 34 años, las exportaciones crecen a la tasa de 6.4% promedio anual. Cubre los años de la República Aristocrática (1895-1919) en los que se registra un crecimiento de las exportaciones a la tasa de 7.1% promedio anual, y los de la Patria Nueva (1919-1929) con exportaciones que crecen a la tasa de solo 4.9% promedio anual. En el segundo periodo 1948-1980, las exportaciones crecen a la tasa de 4 Las elites de poder actual, al igual que la oligarquía descrita por Bourricaud, siguen, mutatis mutandis, manteniendo “fuera de los centros estratégicos de decisión a la masa de la población rural e indígena a la que, por así decirlo, había puesto al margen, al mismo tiempo que se aseguraba por compra a grandes sectores de la clase media. (…) Propongo nominar los dos mecanismos sobre los que se basa el poder de la oligarquía y llamo al uno neutralización de las clases medias y al otro, marginación de los "olvidados" (Bourricaud, 1969, pág. 41). 5 El crecimiento liderado por el guano duró cerca de 40 años. Empezó en 1842 y terminó con la guerra que enfrentó Perú y Bolivia a Chile. Sus efectos fueron catastróficos para la economía peruana: se destruyó infraestructura y el producto bruto interno cayó a la tasa de -29.5% promedio anual entre los años 1878 a 1881. Es importante señalar que el boom de exportaciones fue ocasionado solo por un producto, el guano, con lo cual la vulnerabilidad externa de la economía era relativamente mayor que la ocasionada cuando se incorporan otros productos primarios a la exportación. Véase Bonilla, (1984), para un análisis más exhaustivo del periodo del guano. 6 5.97% promedio anual. Este es el periodo de industrialización dirigida por el Estado. Finalmente, en el tercer periodo 1990-2019, las exportaciones crecen a la tasa de 6.1% medio anual. Si se incorpora el año de la pandemia 2020, esta tasa se reduce a 5.1% promedio anual. Este es un período regresivo en el que se imponen políticas y reformas neoliberales, y se intensifica el patrón de crecimiento económico primario-exportador. De otro lado, hay dos periodos de estancamiento de las exportaciones y de crisis económica y política. En el primero, 1929-1948, las exportaciones decrecen a la tasa -0.97% promedio anual; y, en el segundo, 1980-1990, las exportaciones caen a la tasa de -1.4% promedio anual. Gráfico 1 Fuente: Datos de Seminario (2016) y BCRP-Estadísticas. Elaboración propia6 La importancia de la demanda externa en la dinámica de la economía también se puede apreciar mediante el coeficiente de correlación entre las tasas de variación anual de los términos de intercambio y las del PBI, para cada uno de los cinco periodos mencionados. Este coeficiente mide el grado de covariación entre las dos variables y, si es positivo y estadísticamente mayor que cero, las tasas de variación del PBI y de los términos de intercambio, están relacionadas de manera directa y significativa. Los coeficientes de correlación estimados son positivos para cuatro de los cinco períodos. No existe información confiable de los términos de intercambio para el periodo 1895 a 1929; por esta razón el coeficiente de correlación se calculó solo para los años 1923 a 1929. 6 Todos los datos utilizados en este ensayo están a precios constantes. La información tomada de Seminario (2016) está a precios y en dólares de 1979, y cubre el periodo 1824-2020. La conversión a un solo año base de dos series distintas se realiza utilizando tasas crecimiento, cuando es necesario. 7 Aunque su signo es positivo, no es estadísticamente significativo (r = 0.40 con un estadístico t = 0.978). De otro lado, los coeficientes de correlación de los otros tres periodos son positivos, pero también estadísticamente significativos (distintos de cero): r = 0.549 con un estadístico t = 2.709, para el periodo 1929-1948; r = 0.636 con un estadístico t = 4.517 para el periodo 1948-1980; y, r = 0.70 con un estadístico t = 4.993 para el periodo 1990-2019. Por último, el coeficiente de correlación para el periodo 1980-1990, aunque es negativo, no es estadísticamente distinto de cero (r = -0.12 con un estadístico t = -0.034). Esta ausencia se covariación se explica por las secuelas de la crisis de la deuda externa que dio lugar a la denominada “década perdida” en toda América Latina. En el Gráfico 2 se puede observar que en gran parte del periodo 1922-2019, las tasas de variación de los términos de intercambio y del PBI evolucionan en el mismo sentido. Gráfico 2 Fuente: Datos de Seminario (2016) y BCRP-Estadísticas. Elaboración propia 2.1 La inserción primario exportadora en la economía internacional 1895-19297 Al inicio del segundo lustro de la década de 1890, el 34.3 % del PBI era explicado por la agricultura, el 47.6% por los servicios y solo el 2.6% por la minería. El empleo se concentraba en los sectores agricultura y servicios. En la década de los años 1930, estos dos sectores seguían siendo los principales generadores del PBI. La agricultura —dominada en 7 En el último tercio del siglo XIX, de acuerdo con Bértola y Ocampo (2013), “América Latina inicia un periodo de un rápido crecimiento económico, basado en una dinámica inserción en la economía internacional” (pág. 103). Es precisamente el inicio de un periodo de globalización caracterizado por la expansión del comercio impulsado por la revolución de los transportes y la expansión de la demanda de materias primas y alimentos por parte de los países industrializados. 8 la costa por los latifundios algodoneros y azucareros— explicaba el 36.4% del PBI y el 62.5% del empleo. Los servicios (en el que se incluye el comercio) explicaban el 33.3% del PBI y el 18.5% del empleo. Ambos sectores eran dominantes en la generación del PBI (69.7%) y del empleo (81.0%); este último de baja calificación y de bajos ingresos. La minería, que junto con la agro-exportación conectaba la economía con el resto del mundo, explicaba el 19.3% del PBI y solo el 1.8%% del empleo.8 Esta economía primario exportadora operaba como enclave, pues no integraba ni a la demografía ni a la geografía del país, por lo que gran parte del empleo y de la producción provenía de lo que Matos Mar llama el Otro Perú, «agrario y rural, pobre y precario». Cuadro 1 Fuente: Datos de Seminario (2016). Elaboración propia Durante este largo período 1895-1929, el PBI crece a la tasa de 5.1% promedio anual (véase Cuadro 1). El 34.7% de este crecimiento es explicado por el crecimiento de las exportaciones, constituidas fundamentalmente por productos primarios (agrícolas y mineros) y el 72.7% por el crecimiento de la demanda interna.9 El coeficiente de exportaciones (X/PBI) aumentó de 19.7% a 31.9%. Durante el período de la República Aristocrática (1895-1919) —caracterizada por el dominio político y económico de la oligarquía agro-exportadora, minera y financiera— el 8 Véase Rómulo Ferrero (1943) “La realidad Económica de Perú”. En: El Trimestre Económico, Vol. 9, No. 36(4), enero-marzo, págs. 591-613 9 Los datos del cuadro y otros similares resultan de la aplicación de la metodología de Chenery (1960) y Ten Kate et al. (1979) sobre la descomposición del crecimiento del Producto Bruto Interno (ΔPBI). La fórmula utilizada fue la siguiente: ∆𝑃𝐵𝐼 = (∆𝐷𝐼 − ∆𝑀𝑛𝑜𝑟𝑚𝑎𝑙) + ∆𝑋𝑛𝑜𝑟𝑚𝑎𝑙 + 𝐸𝑆𝐼 − 𝐸𝑅𝑋 . Los dos primeros términos entre paréntesis corresponden al efecto demanda interna neto del crecimiento normal de las importaciones. El crecimiento normal de las importaciones se obtiene suponiendo una propensión a importar o coeficiente de importaciones a demanda interna (M/DI), constante. El tercer término es el efecto crecimiento normal de las exportaciones, que supone constante el coeficiente de exportaciones a producto (X/PBI). El cuarto término es el efecto sustitución de importaciones. Y, el quinto término es el efecto reorientación de las exportaciones. Finalmente, los efectos sustitución de importaciones y reorientación de exportaciones, se obtienen mediante la diferencia entre el crecimiento normal y el observado de cada una de dichas variables. 9 PBI creció a una tasa de 5.0% promedio anual. El 39.9% de este crecimiento fue explicado por las exportaciones y el 70.5% por el crecimiento de la demanda interna (véase Cuadro 1). Además, el incremento notable de las importaciones del periodo tiene un efecto negativo sobre el crecimiento de -10.4%.10 Según datos para 1890, el impulso de las exportaciones al crecimiento económico provino fundamentalmente de productos de origen agrícola (algodón, azúcar, lana y caucho), que constituían el 65.0% del valor exportado. Este porcentaje aumenta a 98.0% cuando se incorpora la plata (Thorp y Bertram, 1985, pág. 54). En los años siguientes, las exportaciones de origen agrícola le van cediendo posición a las exportaciones mineras y de petróleo. En la segunda década del siglo XX se inicia la sustitución del dominio británico por el estadounidense, precisamente con el auge de las exportaciones mineras, como resultado de las inversiones de empresas norteamericanas. Cambia así la composición de las exportaciones y la fuente de financiamiento externo. Gráfico 3 Fuente: Datos de Seminario (2016). Elaboración propia Un hecho destacable en este periodo de la Republica Aristocrática es el aumento de la participación de la industria manufacturera en la generación del PBI, de 10.7% en 1895 a 12.3% en 1904; sin embargo, en los últimos años del periodo regresa a sus niveles iniciales (Gráfico 3). También se expandieron los servicios públicos y el sistema financiero. El relativo crecimiento de la manufactura no fue el resultado de políticas deliberadas, sino la fuerte depreciación de la libra peruana por el colapso internacional del patrón plata, que elevó los ingresos en moneda local de los exportadores y el aumento de los aranceles de importación (básicamente por razones fiscales). El consecuente aumento de la protección 10 El crecimiento de este período es posterior la solución final de la deuda externa en 1890 con la firma del “Contrato Grace”, mediante el cual la empresa Peruvian Corporation (constituida por los tenedores de bonos británicos) se benefició con el monopolio de la explotación de los ferrocarriles y del guano por un periodo de 66 años (Thorp y Bertram, 1985). 10 efectiva de la industria manufacturera hizo rentables las inversiones de los propios exportadores. Se expandieron la industria textil y del vestido, alimentos y bebidas y las denominadas fundidoras, actividades que ya existían. No aparecieron nuevas industrias, no obstante, la coyuntura propia de la I Guerra Mundial. También se expandieron el sistema bancario, las aseguradoras y la bolsa de valores. Asimismo, surgieron las compañías de tranvía, agua y luz eléctrica, a tono con el crecimiento urbano de la época (Thorp y Bertram, 1985, págs. 47-48). El crecimiento de la demanda interna que acompañó a la expansión manufacturera terminó con la crisis financiera de 1907, que dio lugar a un cambio en precios relativos desfavorable a la industria. La demanda interna creció a la tasa de 6.6% promedio anual entre 1895 y 1908; después, entre 1908 y 2019, lo hizo a la tasa de solo 2.2% promedio anual. Se apreció el tipo de cambio real, por el aumento de la inflación y la entrada de capitales en un contexto de tipo de cambio fijo introducido con el patrón oro en 1901. También se redujeron relativamente los aranceles. Por lo tanto, cambiaron los precios relativos en contra de la industria manufacturera orientada al mercado interno y a favor de la penetración de importaciones. Además, estas últimas se habían abaratado con la reducción en el costo del transporte marítimo y el desarrollo tecnológico de los países desarrollados (Thorp y Bertram, 1985). En el oncenio de la Patria Nueva de Augusto B. Leguía (1919-1929) se creó el BRP (1922) y se adoptó una generosa apertura al capital norteamericano. Se financió con préstamos externos un extenso programa de obras públicas. Además, se firmó un convenio con la International Petroleum Company —empresa que adeudaba impuestos al Estado— que fue presentado al Tribunal Arbitral que, reunido en París en abril de 1922, lo aprobó con carácter de laudo estableciendo un régimen de excepción tributaria a favor de la empresa propietaria de la Brea y Pariñas y en contra de los intereses del Estado.11 En los años de la Patria Nueva, el PBI creció a la tasa de 5.5% promedio anual. El 29.6% de este crecimiento fue explicado por las exportaciones (que seguían siendo fundamentalmente primarias, pero habían cambiado su composición: el peso de los productos agrícolas disminuyó a 32.0% y el de los minerales y petróleo pasó a 44.0%, según información de Thorp y Bertram, 1985, pág. 54)12. Lo destacable de este periodo, en comparación con el anterior, es el registro de un tenue proceso de “sustitución de importaciones” que explicó cerca del 3% del crecimiento del producto, como puede verse en el Cuadro 1. Esto es porque se redujo el coeficiente de importaciones a demanda interna (M/DI) y no por una política 11 Tauro del Pino, Alberto (2001). Enciclopedia Ilustrada del Perú, Tomo 9 (3 edición). Lima: PEISA. pág. 1361. 12 El petróleo registra una participación del 30.0%, en correspondencia con la difusión del automóvil, como resultado de las innovaciones y conocimientos científico-tecnológicos que caracterizaron a la segunda revolución industrial. 11 deliberada. La participación promedio de la manufactura en la generación del PBI durante el periodo 1919-1929 fue de 11.1% con un coeficiente de variación de 2.2% (Gráfico 4). Por su parte, la participación de la minería tuvo una tendencia creciente: de 2.5% en 1895, pasó a 10.1% en 1910, a 12.8% en 1919 y a 18.5% en 1929. Gráfico 4 Fuente: Datos de Seminario (2016). Elaboración propia En el largo período 1895-1929 no hubo cambios sustanciales en la estructura productiva ni en el poder de la oligarquía agroexportadora y minera; aunque en enero de 1920 se modificó la constitución de 1860 “legalizando” la existencia de las comunidades indígenas.13 Quizá, en el plano de la política, lo más notable haya sido la creación de los partidos comunista y aprista en la década de 1920, y cuya influencia se sumaría al impacto que en la conducta de los grupos de poder ejercieron los acontecimientos internacionales.14 El período es de crisis del capitalismo autorregulado, que repercutió en las economías periféricas como la peruana, generando un comportamiento conservador y defensivo en los grupos de poder económico. Los Propietarios de haciendas como Pedro G. Beltrán —presidente de la Sociedad de Agricultores y presidente de la Sociedad Nacional Agraria de 1927 a 1934— que concentran la propiedad de la tierra y nunca formularon una propuesta de cómo crear mercados internos a lo largo y ancho del país, reaccionaron defensivamente como paladines del mercado libre, de la libertad individual y supuestamente de la democracia. 13 En 1933, se vuelve a cambiar la constitución con el objeto de introducir un régimen parlamentario por oposición al presidencialista. 14 En este largo periodo ocurrieron varios eventos: la primera guerra mundial, el abandono del patrón oro entre 1914 y 1925, la revolución bolchevique de 1917 y el desarrollo de un sistema económico estatista, cuatro grandes hiperinflaciones en Europa, el retorno al patrón oro en 1925 y su posterior abandono en 1930, la gran depresión de 1929 y su secuela recesiva durante la década de 1930 junto a un desorden monetario internacional, y la aparición del totalitarismo nazi y fascista. 12 2.2 El periodo de las perturbaciones del comercio internacional, 1929-1948 Como bien señalan Bértola y Ocampo (2013), la Gran Depresión de los años treinta y la segunda Guerra Mundial alteraron los flujos de comercio entre los países, afectando el papel de las exportaciones primarias en el crecimiento de nuestras economías. Sin embargo, este entorno internacional tampoco fue aprovechado para iniciar un franco proceso de modernización del aparato productivo y la creación de nuevas actividades industriales, que condujera a la diversificación de la composición del vector de exportaciones. Estas siguieron dominadas por las exportaciones primarias, agrícolas y mineras. A nivel doméstico la clase media y los trabajadores adquieren protagonismo en la política, mientras que los gobiernos participan más activamente con políticas públicas en la esfera económica privada, pero sin el objetivo de cambiar el histórico estilo de crecimiento y acumulación de capital.15 Son casi dos décadas perdidas de bajo crecimiento económico. El producto crece a la tasa de 2.0% promedio anual, impulsado básicamente por el crecimiento de la demanda interna. El decrecimiento de las exportaciones a una tasa de -1.0% promedio anual, reduce el crecimiento en -11.7%. Por los trastornos en el comercio mundial, se reducen los coeficientes de las importaciones (M/DI) y de las exportaciones (X/PBI) (Cuadro 2). Cuadro 2 Fuente: Datos de Seminario (2016). Elaboración propia Podemos identificar dos subperiodos distintos en los diecinueve años de perturbaciones del comercio internacional. El primero es el de la crisis que sigue a la Gran Depresión Mundial, 15 Zapata y Aljovín de Losada (2021) denominan al periodo 1930-1960 «período de prolongación del dominio oligárquico», o última fase oligárquica (pág. 12). Además, según ellos, en este periodo creen las contradicciones internas entre los agroexportadores y los defensores del mercado interno al interior del grupo dominante, pero sin llegar a la ruptura. «(E)l grupo industrialista de la oligarquía fue liderado por el clan Prado, cuya base de poder económico no se basaba en la hacienda, sino en una combinación de finanzas, industria y bienes raíces. Sus negocios estaban orientados al mercado interno y tenían un patrón diferente al patrón habitual entre las grandes familias (…) (Dependía) del flujo de los tributos públicos que cobraba a través de la Caja de Depósitos. Así, no habría sido un grupo burgués autónomo sino renovador de la oligarquía porque necesitaba de su Estado» (pág. 23) 13 1929-1940; y, el segundo de guerra y post guerra mundial, 1940-1948. El primer periodo es políticamente turbulento.16 De 1929 a 1940, el producto cree a la tasa de 1.7% promedio anual básicamente por el incremento de la demanda interna. La participación de la manufactura en la generación del PBI (Gráfico 5) se mantiene en un promedio de 11.3% en el periodo 1929-1940, con un coeficiente de variación de 4.3%. No hay cambios a favor de la manufactura. Dados el contexto externo adverso y la turbulencia política interna, se reduce la penetración de importaciones dando lugar a un efecto sustitución positivo (41.0%); y, las exportaciones en lugar de contribuir con el crecimiento lo reducen en -15.6% (-47.5 + 31.9) (Cuadro 2). Gráfico 5 Fuente: Datos de Seminario (2016). Elaboración propia Quizás un hecho simbólico importante sea que en 1931 se ratificó la creación del BCRP en plena crisis económica, nombrándose como miembro de su directorio a Pedro G. Beltrán, prominente economista conservador, hacendado y propietario del periódico La Prensa. Más tarde, en 1948, sería designado como su presidente, permaneciendo en el cargo solo hasta 1949. Beltrán consideraba a los años de la República Aristocrática como el período más importante para el país y al que “deberíamos regresar”: “el año 95 —dice— en lugar de poner a un dictador, Piérola se lanzó y, naturalmente, fue elegido, porque era el hombre que había encabezado el levantamiento general contra los cuarteles. De ahí se siguió con elecciones, había libertad absoluta para todos. Esa fue una época dorada para el Perú. Lo principal es que haya libertad. Pero libertad efectiva. Es una lástima que desde entonces las cosas hayan caminado tan distintamente, con ciertas excepciones”.17 Sin embargo, no propone cambios 16 Entre el 25 de agosto de 1930 y el 8 de diciembre de 1931 hay registrados cinco presidentes o jefes de estado. Varios de ellos por unos días. Los gobernantes de mayor duración fueron Luis M. Sánchez Cerro (1931-1933) y Oscar R. Benavidez (1933-1939). 17 Véase entrevista de César Hildebrandt a Pedro G. Beltrán, Caretas Nº 538, 1978. 14 en la relación de trabajo en las haciendas, no propone el reconocimiento de las comunidades indígenas, ni el sufragio de las mujeres y menos de los analfabetos. Tampoco propone cambios en la concentración de la propiedad de la tierra ni la introducción de un régimen de salario libre en las haciendas.18 El escenario internacional cambia los años 1939-1940. Es el periodo de la Segunda Guerra Mundial y de la postguerra, cuyo año de término lo fijamos en 1948, cuando se inicia el cambio del papel económico y social del Estado y a favor del “desarrollo hacia adentro”. En el contexto externo, con el Sistema de Bretton Woods de pagos internacionales, creado en 1944 y que deja atrás el desorden monetario que caracterizó a la década de los años 1930,19 se impuso, en los países desarrollados, el consenso keynesiano según el cual el Estado debería corregir las injusticias sociales que genera el funcionamiento del mercado, además de velar por los equilibrios macroeconómicos. El periodo de vigencia de este consenso va de 1945 a 1973, y es conocido como el periodo del Golden Age del capitalismo desarrollado. ¿Por qué este nuevo escenario internacional, mucho menos incierto que el anterior, no estimuló un pensamiento renovador en las élites de poder económico y político? ¿Fue su convicción ideológica neoliberal que les impidió ver la necesidad de transformaciones sumándose al consenso keynesiano de la post segunda guerra? Este contexto externo de post guerra era una oportunidad para redefinir o cambiar el estilo primario exportador de la economía. Pero las élites de poder económico juzgaron este escenario externo solo como una oportunidad de mercado, a pesar de los crecientes conflictos internos que generaba el funcionamiento de la economía primario-exportadora. De un comportamiento conservador- defensivo, pasaron a un comportamiento conservador-oportunista, con relativa indiferencia a los conflictos sociales.20 18 Zapata y Aljovín De Losada (2021) sostienen que «El dogma político de la oligarquía fue la libertad comercial y por ella se la jugó durante el ciclo 1930-1962, cuando prolongó su dominio por encima de sus pares latinoamericanos. Durante este ciclo, en más de una ocasión entregó el poder a diversos generales, pero la política comercial y monetaria fue su coto cerrado» (pág. 22). 19 Las características de este sistema fueron: el establecimiento del tipo de cambio fijo a 35 dólares la onza de oro, la libre convertibilidad del dólar en oro, la fijación del resto de monedas al dólar y su modificación en situaciones de crisis de balanza de pagos, el establecimiento de controles al movimiento de capitales, y la supervisión de los equilibrios macroeconómicos por parte del FMI —creado en esa reunión. Este sistema tuvo vigencia hasta el año 1973. Su crisis empieza cuando la presión devaluatoria del dólar por la creciente demanda de oro de los países europeos que se habían superado rápidamente de los efectos de la guerra, obligó al presidente Nixon a terminar con la libre convertibilidad. La estocada final la realizó el FMI al anunciar en 1973 que ya no apoyaba la adopción de controles de capitales sino su libre movilidad internacional. 20 Para las élites de poder económico y político, como ya hemos sugerido anteriormente, los países del Centro son vistos como mercado seguro para realizar sus ganancias, pero también como advertencia de lo que hay que hacer o no hacer para mantener el statu quo de sus privilegios. Practicaron el apotegma político de Lampedusa, que «todo cambie para que todo siga como está». 15 Entre 1940 y 1948, el PBI creció solo a la tasa de 2.5% promedio anual, impulsado por la demanda interna. Las exportaciones en lugar de contribuir con este magro crecimiento, lo reducen en -8.6%, al igual que la penetración de importaciones, que tiene un efecto sustitución negativo de -10.7% (Cuadro 2). En 1940, los productos agrícolas (azúcar, algodón, lana y café) constituían el 33.4% de las exportaciones, mientras que los mineros (cobre, plata, plomo y zinc) y el petróleo el 50.2% (Thorp y Bertram, 1985, pág. 224). Con la guerra mundial y las medidas adoptadas por el gobierno de Prado, la participación de la industria manufacturera en la generación del PBI, presenta una tendencia ligeramente creciente: alcanza un promedio de 12.1%, con un coeficiente de variación de 4.8%. Durante el gobierno de Bustamante y Rivero, estos porcentajes aumentan hasta 13,2% en 1947 y 13.4% en 1948 (Gráfico 5).21 Los gobiernos que se sucedieron en este período de diecinueve años, no alteraron, en lo fundamental, el patrón primario exportador de crecimiento, aunque adoptaron algunas medidas para supuestamente estimular el desarrollo industrial. Por ejemplo, durante el primer gobierno de Manuel Prado (1940-1945) se creó el Banco Industrial y se promulgó la Ley de Fomento Industrial No. 9140 mediante el uso de exoneraciones tributarias y tarifas arancelarias a las importaciones, pero la guerra acentuó el estilo de crecimiento primario exportador: aumentaron las exportaciones de minerales, de caucho, de algodón y azúcar. Al término de la guerra se apagó el motor externo que impulsó el leve crecimiento del producto de 2.1% promedio anual. En 1941 las exportaciones crecen a la tasa de 32.2%, después se caen hasta 1944 a la tasa de -10.3% promedio anual; vuelven a crecer a la tasa de 16.0% en los años 1944-1946, para después decrecer a la tasa de -15.3% anual hasta el año 1948. En la siguiente década vuelven a tomar impulso. Las importaciones, por su parte, sufren una caída de -20.1% en 1942 y luego crecen a la tasa de 18.0% promedio anual hasta 1945. Su tasa de crecimiento promedio durante este gobierno fue de 5.8% y el de las exportaciones de 3.6%, promedio anual. Como se ha mencionado, durante el gobierno de Prado, la participación de la industria manufacturera aumenta ligeramente. En promedio esta participación aumentó en cerca de un punto porcentual comparado con el promedio que alcanzó en el periodo 1920-1940 (Gráfico 5). Se financió obras de infraestructura vial con la emisión de bonos de la deuda pública interna. Estas obras permitieron expandir la industria manufacturera y también las exportaciones de materias primas, porque se concibieron «para unir las regiones productoras con la costa y principalmente con la capital. En este sentido, —señalan Zapata y Aljovín de Losada (2021)— el gobierno de Prado se propuso encontrar un equilibrio entre el proyecto industrializador con la propuesta tradicional de una economía primario-exportadora. (…) En buena medida, Prado pudo cumplir su propósito y contribuyó a prolongar el dominio 21 La guerra de Perú con Ecuador en de julio de 1941, que concluyó con un triunfo militar y diplomático del gobierno de Prado, no tuvo consecuencias económicas importantes. 16 oligárquico. En efecto, gracias a la modernización de su estructura económica, la oligarquía logró mantener el control del país hasta los años 60» (pág. 153). Pero, el «gobierno no se jugó completamente a favor de la industria» (pág. 154).22 El gobierno de Bustamante y Rivero (1945 - 1948) es recordado por el nefasto desempeño político del APRA. Este partido lo llevó al poder integrándose al Frente Democrático Nacional, pero después lo boicoteó desde el parlamento. Dos hechos podrían ser destacables en relación el tema de este artículo. La creación de la Empresa Petrolera Fiscal (1948) y la ley que prohíbe el trabajo gratuito en las haciendas, conocida como Ley de Yanaconaje (1947). No obstante, nada sustancial contra el dominio conservador y aristocrático que impera en las clases dominantes vinculadas al latifundio agrario (algodonero y azucarero) y a la explotación petrolera y minera. El conflicto político mencionado condujo al golpe de Estado liderado por Manuel A. Odría en octubre de 1948. Se dice que Pedro G. Beltrán propició el levantamiento de Odría en Arequipa y de Zenón Noriega en Lima. El producto bruto interno creció durante estos tres años a la tasa de 3.0% promedio anual. La tasa de crecimiento económico para el conjunto del período 1940-1948, como ya se mencionó, fue de solo 2.5% promedio anual. El crecimiento del producto es explicado fundamentalmente por un significativo incremento de la demanda interna. No hay contribución de las exportaciones, pero sí una importante penetración de importaciones que reduce el crecimiento en -0.3% (véase Cuadro 2). Fue un periodo, entonces, de lento crecimiento, en medio de conflictos sociales y políticos promovidos fundamentalmente por los afectados con la reducción de las exportaciones bajo la orientación de la Federación Agraria Campesina de azucareros del norte y la Confederación de Campesinos. 2.3 Los intentos de industrialización dirigida por el Estado: 1948-198023 Este largo periodo de treinta y dos años comprende el auge y la crisis del nuevo sistema internacional de pagos creado en Bretton Woods en 1944. Se reconstruye el comercio internacional afectado por la guerra y las exportaciones reciben el impulso del crecimiento de la demanda mundial por los productos primarios. Ante este contexto externo favorable, los distintos gobiernos del periodo reorientaron la acción del Estado al desarrollo de la industria manufacturera y a atender problemas económicos y sociales derivados de la creciente urbanización y migración de la población hacia las principales ciudades de la costa. El impulso del proceso industrialista, sin embargo, se apoya en el crecimiento de las exportaciones primarias como fuente de divisas y de financiamiento fiscal. 22 Para una excelente revisión de la concepción económica, de las obras y de las políticas públicas adoptadas durante el gobierno el primer gobierno de Prado, véase Zapata y Aljovín de Losada (2021). 23 Es la denominación que adoptan Bértola y Ocampo (2013) en lugar del —según ellos— inexacto término de industrialización por sustitución de importaciones. 17 En todo el periodo 1948-1980, la tasa de crecimiento de la manufactura (5.9% promedio anual) es mayor que la tasa de crecimiento del PBI (5.0% promedio anual). El 87.5% de este crecimiento corresponde a la contribución del incremento de la demanda interna y 18.8% al crecimiento de las exportaciones. Pero, el efecto sustitución de importaciones es negativo: el coeficiente de importaciones a demanda interna aumenta en lugar de disminuir. Solo en el periodo 1968-1980 se produce un proceso de sustitución de importaciones que contribuye positivamente con el crecimiento económico (véase Cuadro 3). Este es el periodo en el que se quiebra el dominio de la oligarquía agroexportadora. En 1950 los productos agrícolas (azúcar, algodón, lana y café) equivalen al 53.7% del total de exportaciones. Este porcentaje sube a 56.6% si se incluye los productos pesqueros. El petróleo y los minerales (cobre, plata, plomo y zinc) representan 33.3%. Esta composición de las exportaciones primarias varia en los años siguientes. Mientras se reduce la participación de los productos agrícolas, aumenta la participación de los productos mineros. Por otro lado, crece la participación de los productos pesqueros desde el año 1960 alcanzando el 36.0% en 1971, para después declinar sostenidamente. Finalmente, la participación del petróleo se reduce de manera notable en casi todo el periodo para recuperarse recién al final del periodo, alcanzando el 19.9% en 1980 (Cuadro 3). Cuadro 3 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia. En los treinta y dos años que comprende este período 1948-1980, se registra un importante proceso de industrialización dirigido por el Estado, que aumentó significativamente la participación de la manufactura en la generación del PBI. Es verdad que el primer gobierno de Prado había empezado con un proyecto de desarrollo industrial, pero esta «promesa industrialista se limitó a hacerle un espacio junto a la reorganización del viejo modelo exportador de materias primas» (Zapata y Aljovín de Losada, 2021, pág. 163). En los años 1940-1948, el promedio de esta participación fue de 12.4%, con un coeficiente de variación de 5.6%. Entre los años 1948-1971 la participación de la industria manufacturera en la generación de la PBI crece sostenidamente: de 13.46% en 1948, a 15.43% en 1955, a 17.39% en 1960 y 18 hasta un valor máximo de18.53% 1971. Después disminuye gradualmente hasta 17.7% en 1980. Se puede identificar tres subperiodos en los treinta y dos años de industrialización dirigida por el Estado, y en los que se registran tasas de variación del PBI decrecientes. a. Industrialización en una economía abierta: 1948-1962 Este primer subperiodo incluye el gobierno de Odría y el segundo gobierno de Prado. El PBI creció a la tasa de 6.3% promedio anual. El 81.2% de este crecimiento provino de la demanda interna y el 25.2% del crecimiento de las exportaciones (véase Cuadro 4). Cuadro 4 Fuente: Datos de Seminario (2016) y BCRP-Estadísticas. Elaboración propia La notable penetración de importaciones registrada durante el periodo redujo el crecimiento en -6.4%. En estos catorce años, la industria manufacturera y la minería crecen a la tasa de 8.2% y 8.1% promedio anual, respectivamente. Estos sectores lideran el crecimiento económico. Hay un mercado interno que crece asociado a la creciente urbanización, que se refleja en una contribución mayor de la demanda interna al crecimiento de la economía. La producción para el mercado interno como porcentaje de la demanda interna no disminuye: es de 87.1% promedio con un coeficiente de variación de 1.68%. En el periodo 1929-1948 se registró un promedio de 85.3% con un coeficiente de variación de 3.6%. El ochenio de Odría tuvo un contexto externo favorable a las exportaciones primarias por la guerra de Corea de 1950-1953. El PBI creció a la tasa de 6.5% promedio anual, aumentó la inversión extranjera, y las exportaciones crecieron a una tasa de 7.7% promedio anual. Cambió la composición de las exportaciones: se redujo relativamente la participación de las 19 exportaciones agrícolas y petroleras, y aumentó la de productos mineros (cobre, plata, hierro, zinc y plomo) (véase Cuadro 3). A contrapelo de la institucionalidad internacional nacida en Bretton Woods, el gobierno adoptó las recomendaciones de la Misión Klein (1949): establecimiento de un tipo de cambio libre, eliminación de subsidios a la industria y “libre” mercado para salir de la crisis económica; y, se favoreció a la inversión extranjera —fundamentalmente norteamericana en minería y petróleo— con la promulgación del Código de Minería (1950), la ley de Petróleo (1952) y la ley de la Industria Eléctrica (1955).24 En este contexto, la industria manufacturera y la minería crecieron a la misma tasa de 8.3% promedio anual. Las condiciones institucionales generadas en el periodo anterior25 y el incremento del mercado interno asociado al crecimiento urbano y a las obras públicas estimuladas por las migraciones a la costa, en especial a Lima, favorecieron a la expansión industrial manufacturera y su liderazgo en el crecimiento económico. El segundo gobierno de Manuel Prado (1956-1962) —conocido como el gobierno de la convivencia con el APRA (amnistió a sus líderes en correspondencia al apoyo electoral de su partido)— tuvo una marcada inclinación hacia el desarrollo industrial: favoreció mediante subsidios y créditos a la industria nacional, apoyó la industria de exportación de harina de pescado y creó la planta siderúrgica de Chimbote. En 1959, promulgó una nueva ley de promoción industrial (Ley No. 13270) que establecía facilidades tributarias y crediticias, y protección del mercado para promover la producción local mediante tarifas arancelarias. Fue el inicio de la política de sustitución de importaciones.26 Sin embargo, dejó incólume el dominio de las empresas extranjeras en la explotación del petróleo, hierro y cobre, y de los grandes hacendados oligarcas exportadores de azúcar y algodón. Durante su gobierno el PBI y las exportaciones crecieron a las tasas de 5.9% y 11.3% promedio anual, respectivamente. 24 Kofas, Jon V. Foreign Debt and Underdevelopment: U.S.-Peru Economic Relations, 1930-1970. University Press of America, 1996. Según Kofas, la embajada inglesa comento que la propuesta de la Misión Klein muy pudo ser escrita por el Sr. Beltrán y sus amigos. Por su parte, El Comercio acusó al gobierno de haber vendido su alma a los intereses algodoneros y los periódicos de izquierda se sumaron a la crítica. (Pág. 125) 25 El primer gobierno de Prado facilitó la instalación de fábricas extranjeras en el país (por ejemplo, la transnacional Nestlé y la Goodyear), modificó la ley de aranceles con el objetivo de proteger la industria nacional, promulgó la Ley 9140 de protección industrial en 1940, que contenía incentivos a la inversión en manufactura, declaró de utilidad pública la producción de cemento para apoyar el proceso de urbanización y la expansión del negocio de bienes raíces, ejecutó un plan vial y de infraestructura nacional (carreteras; irrigaciones; aeropuertos; obras de saneamiento, agua y desagüe), etc. (Zapata y Aljovín de Losada, 2021). 26 Es importante señalar que el presidente Prado era parte del llamado “El Imperio Prado” que compendia un “conjunto articulado de empresas e instituciones, como el Banco Popular, la Compañía de Seguros Popular y Porvenir, las fábricas textiles Santa Catalina y Manufacturas del Centro y una próspera actividad urbanizadora en Lima, en los terrenos de Orrantia (en torno a la Av. Javier Prado Oeste) y la Magdalena”. Véase Contreras, Carlos y Marcos Cueto (2007) Historia del Perú contemporáneo: Desde las luchas por la Independencia hasta el presente. Fondo Editorial: IEP, PUCP y Universidad del Pacífico. Pág. 308 20 La producción de la industria manufacturera creció a la tasa de 8.0% y de la minería a la tasa de 7.9%, promedio anual. Durante todo su gobierno el liderazgo del crecimiento lo tuvieron estos dos sectores. El sesgo industrialista de políticas del gobierno de Prado, fue criticado por Pedro G. Beltrán. Sin embargo, su orientación “liberal” fue acentuada cuando éste asumió en 1958 el cargo de ministro de Hacienda y de jefe del Gabinete. Beltrán “había sido presidente del Banco Central de Reserva durante los primeros años de la dictadura odriísta y crítico de la política inicial de Prado”.27 El pensamiento de este ideólogo del neoliberalismo criollo se resumía en “libre mercado, libre comercio o libre cambio, apoyo a la inversión extranjera directa, austeridad fiscal, no inflación, y no injerencia del Estado en la política económica”. Entre los años 1956 y 1958, cuando estalló la crisis de balanza de pagos, las tasas de crecimiento promedio anual del PBI y de las exportaciones fueron de 2.7% y 1.8%, respectivamente. La tasa de crecimiento de la manufactura se redujo a 3.6%. En 1958, el PBI disminuyó en -1.1% y la producción manufacturera en -2.7%. El contexto internacional de los años siguientes siguió siendo favorable al crecimiento del PBI y de las exportaciones primarias. En resumen, en el periodo 1948-1962, que hemos llamado de industrialización en una economía abierta dirigida por el Estado, se registran las tasas más altas de crecimiento del PBI (6.3% promedio anual) y de la industria manufacturera (8.2% promedio anual). Las exportaciones tradicionales (en los últimos trece años de este periodo), representaban, en promedio, el 88.8% del total. El mayor porcentaje de este tipo de exportaciones le sigue correspondiendo —como en los periodos anteriores— a los productos agrícolas, aunque su tendencia es decreciente, mientras ganan importancia relativa los productos mineros. Hay una correlación positiva y significativa entre las tasas de variación del PBI y de los términos del intercambio: r = 0.513 con un estadístico t = 2.069. La industria manufacturera creció sin ruptura con la oligarquía agroexportadora; y, la modernización industrialista no incluyó a la población indígena. En general, como señalan Zapata y Aljovín de Losada «la política del gobierno con relación a la población indígena fue discriminatoria, insustancial y fallida» (2021, pág. 175). b. Reformismo desarrollista I: 1962-1968 Durante este segundo subperiodo, el PBI creció a la tasa de 4.8% promedio anual. El 89.0% de este crecimiento fue explicado por el incremento de la demanda interna y el 20.0% por el aumento de las exportaciones (que seguían siendo fundamentalmente primarias). Al igual que en el subperíodo anterior, aumentó el coeficiente de importaciones a demanda interna, afectando el crecimiento del producto en -9.0% (Véase Cuadro 4). Las exportaciones 27 Ídem, Contreras, Carlos y Marcos Cueto (2007). Pág. 308 21 mineras desplazan a los productos agrícolas en el total de las exportaciones tradicionales y estas últimas aumentan su participación en el total a 93.0%. También aumentan en importancia relativa los productos pesqueros de 9.5% en 1960 a 26.0% en 1965 (véase Cuadro 3). Este subperiodo se inicia con el gobierno de la Junta Militar (1962 - 1963), que insurge en un escenario social y político convulso. El sistema de haciendas que concentra la propiedad de la tierra con una población campesina en situación de pobreza, es puesto en cuestión. Las tomas de tierras lideradas por Hugo Blanco a comienzos de la década de los años sesenta y las guerrillas después, obligaron a un cambio de comportamiento en los “perros guardianes de la oligarquía”. Como decía Bourricaud “la oligarquía ya no puede contar con el apoyo incondicional de la espada. Está obligada a reevaluar sus medios de acción tradicionales y sin duda también a asignarse nuevos objetivos” (1969, pág. 53). Es el primer quiebre importante de la política con la economía oligárquica que antes estaba sustentada en el apoyo de las fuerzas armadas. La Junta Militar de 1962-1963 expidió la Ley de Bases para la Reforma Agraria, cuyo objetivo era garantizar el derecho a la tierra de los campesinos modificando la estructura de la tenencia de la tierra y regular el trabajo de los campesinos. También aprobó el Sistema Nacional de Planificación de Desarrollo Económico y Social, a tono con los objetivos de la Alianza para el Progreso (1961-1970). Con esta Alianza —que era parte del consenso keynesiano de los años 1946-197328 — los Estados Unidos de América urgía a los países de la región latinoamericana a llevar a cabo una reforma agraria para mejorar la distribución el ingreso, eliminar el analfabetismo, estabilizar los precios, y establecer gobiernos democráticos para salir del subdesarrollo. Así como la revolución soviética de 1917 generó mecanismos defensivos en las elites de poder, la revolución cubana de 1959 hizo lo mismo. La Alianza para el Progreso fue la reacción desde el Centro para “monitorear” las transformaciones en América Latina. El gobierno de Fernando Belaúnde (1963-1968) no pudo llevar adelante la Reforma Agraria. La coalición APRA-UNO mayoritaria en el Congreso impidió la afectación de los grandes latifundios. Sin embargo, al amparo de la ley de industrialización de 1959, el gobierno aumentó significativamente las tasas de protección efectiva de las industrias de sustitución 28 El consenso keynesiano se estableció entre los países desarrollados que contaban con economías diversificadas que a diferencia de países subdesarrollados contaban con economía articuladas, tecnológicamente homogéneas y con un vector de exportaciones diversificado. Las economías de nuestros países tenían estructuras productivas poco diversificadas, sectorialmente desarticuladas, tecnológicamente heterogéneas y con un vector de exportaciones especializado en productos primarios. El período del consenso keynesiano —denominado también período del Golden Age— fue de alto crecimiento económico y de bajas tasas de desempleo en los países industrializados. Fue un consenso sobre políticas públicas orientadas al desarrollo de la democracia, otorgándole dos papeles al Estado: velar por los equilibrios macroeconómicos y corregir las injusticias sociales que genera el funcionamiento del mercado. El objetivo era lograr un nivel de utilización de recursos socialmente deseable y asegurar que la democracia no colisione con el mercado. 22 de importaciones: la protección al ensamblaje de automóviles, por ejemplo, aumentó en aproximadamente dieciocho veces. Creó el Banco de la Nación, incrementó el gasto del Estado y promovió el aumento notable de la inversión extranjera en el sector manufacturero; y la industria de bienes durables se hizo fuertemente dependiente de la tecnología e insumos importados.29 c. Reformismo desarrollista II: 1968-1980 Este tercer subperiodo se inicia con la destitución del presidente Belaúnde con un golpe de Estado liderado por el General Juan Velasco Alvarado. El gobierno de Belaunde había llegado a un acuerdo, supuestamente favorable al Estado, con la IPC, firmando el Acta de Talara que estipulaba que los yacimientos e instalaciones destinadas a la extracción de petróleo crudo y gas se transfería al Estado para ser administrados por la Empresa Petrolera Fiscal, y que el Estado daba por cancelada cualquier deuda que tuviera la IPC. La página once del acta donde se establecían los términos económicos del convenio, desapareció, generando una crisis política que derivó en el golpe de Estado, en medio de una crisis económica desencadenada por el déficit de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos de 5.9% del PBI en el año 1967, el más alto de los últimos ocho años, y el incremento de la inflación a 20.7% provocado por la devaluación de la moneda de 44.3%. Durante este período 1968-1980, el producto creció a la tasa de 3.6% promedio anual. El 83.8% de este crecimiento fue explicado por el aumento de la demanda interna y el 12.9% por el aumento de las exportaciones. La diferencia, 3.2%, fue la contribución de la sustitución de importaciones (véase Cuadro 4). En este periodo se reduce el coeficiente de importaciones a demanda interna generando un efecto sustitución positivo, pero se reduce el coeficiente de exportaciones a PBI: de 20.3% a 17.7%. La participación de las exportaciones tradicionales, se mantiene por encima del 90.0% hasta 1975, luego se reduce hasta 78.3% en 1980 (véase Cuadro 3). Mientras aumentó la participación los productos mineros y pesqueros, la de los productos agrícolas disminuyó notablemente. Los productos mineros explican el 49.0% de las exportaciones tradicionales y 45.8% de las exportaciones totales en los años 1970-975. En este periodo de trece años, 1968-1980, se registra una alta y significativa correlación positiva entre las tasas de variación del PBI y las de los términos de intercambio (r = 0.855 con un estadístico t = 5.472).30 29 Según Thorp y Bertram (1985, pág. 410) más de la mitad de la producción total de la mayoría de los productos, salvo la cerveza y la imprenta, estaban en manos extranjeras, así como más de tres cuartas partes de la producción de bienes intermedios y de la industria metal-mecánica. Pág. 410). 30 En el total de años del Reformismo Desarrollista, 1962-1980, el coeficiente de correlación entre las tasas de variación del PBI y de los términos de intercambio, sigue siendo alto y estadísticamente significativo (r = 0.818 con un estadístico t = 5.686). Esta información y el comportamiento de las exportaciones revelan que el proceso de industrialización dirigido por el Estado fue acompañado por un notable crecimiento de las exportaciones tradicionales, cuya composición cambió a favor de los productos mineros. 23 Los siete primeros años del período 1968-1980 corresponde al gobierno de Velasco (1968- 1975) que emprendió un conjunto de transformaciones estructurales orientadas a reducir la dependencia externa del país, los desequilibrios sectoriales, las desigualdades de ingresos y a modernizar la infraestructura social, en especial, la educación. Entre estas transformaciones destaca la reforma agraria, porque puso término a una estructura social y política discriminatoria y dio inicio a un proceso —que aún no termina— de integración y de democratización de la población rural y campesina. En efecto, las movilizaciones sociales y políticas que ocurrieron en varias partes del mundo después de la segunda guerra, pusieron en la agenda política de nuestro país la Reforma Agraria. Este reclamo se acentuó en la década de los años 1950 y más con la creación de la Alianza para el Progreso. El elevado grado de concentración de la propiedad de la tierra era ofensivo. El 40% de las tierras cultivadas en la costa eran parte de 181 predios de más de 500 hectáreas que representaban solo el 0.4% de los fundos.31 Con la reforma agraria de Velasco se beneficiaron alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 000). «El 71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que habían sido de propiedad privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurrió con el 92 por ciento de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y el 57 por ciento de los pastos naturales».32 Este fue un cambio social importante. La larga fusión oligárquica de la economía con la política —que practicaron los latifundistas, una de las clases más poderosas del país— se interrumpió con el gobierno de Velasco Alvarado. Sin embargo, no se consolidaron las bases institucionales que hicieran irreversible el cambio socio político que significó la reforma agraria velasquista. Con el neoliberalismo que se introdujo en nuestro país desde la década de los años 1980, aparecieron nuevos latifundistas principalmente en la costa— que se oponen a toda regulación del tamaño de sus propiedades.33 La concentración no es un tema que haya preocupado a los neoliberales de ayer y de hoy. El proceso de industrialización durante el gobierno de Velasco fue más proteccionista que la del gobierno de Belaúnde; sin embargo, la inversión privada local en la manufactura no fue lo suficiente como para sostener su crecimiento.34 En realidad, el proyecto de modernización económica e industrial velasquista se agotó porque no creó mercados internos dinámicos, 31 Véase Fernando Eguren (2016) “Perú ¿Era necesaria una reforma agraria?”. En La Revista Agraria, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), setiembre. 32 Fernando Eguren (2006). “Reforma agraria y desarrollo rural en el Perú”. En Fernando Eguren (editor). Reforma agraria y desarrollo rural en la región andina. Lima: CEPES. 33 El neoliberalismo, como ideología global, se inicia con la elección de Ronald Reagan como presidente de los Estados Unidos en 1980 y con la elección de Margaret Thatcher como primera ministra en 1979. El primero sostiene que el problema no está en el mercado sino en el Estado, mientras que la segunda señala que no hay sociedad sino individuos. Esta ideología se impone en todo el mundo luego de la caída del Muro de Berlín en 1989. 34 Refiriéndose a los industriales Wils (1979, pág. 233) afirma “si lo que querían era una estrategia de industrialización más acelerada y sistemática, no pudieron ver sus consecuencias, es decir, un grado bastante mayor de intervención y planificación del Estado de lo que la mayoría aparentemente estaba dispuesta a aceptar, y conceder para desempeñar un papel sociopolítico en el ámbito nacional”. 24 mantuvo el atraso de la agricultura rural y descuidó la articulación de la economía con la demografía y la geografía del país. Durante los años 1968-1975, el PBI creció a la tasa de 4.97% promedio anual y la industria manufacturera lo hizo a la tasa de 5.04%. Como resultado del proceso sustitutivo, las exportaciones no tradicionales se incrementaron desde un promedio de 6.8% de las exportaciones totales del periodo 1962-1968 a 21.6% en los años 1979-1980. Aumentó significativamente la participación de la industria manufactura en el crecimiento económico: de 13.8% en 1950 pasó a 17.2% en 1962, a 17.9% en 1968 y a 18.5% en 1971. En los años de crisis, 1975-1980, se redujo hasta 17.7%. En estos cinco años de crisis el PBI y la producción manufacturera crecieron a las tasas de 1.8% y de 1.5% promedio anual, respectivamente. El proceso industrialista del gobierno de Velasco entró en crisis en el último lustro de la década de los años 1970. En verdad, fue desde su inicio, al igual que el proceso impulsado por el gobierno de Belaúnde, un proceso de “crecimiento transformador” que no se podía sostener en el tiempo, porque desarrolló una industria incapaz de competir en los mercados internacionales y sin sustento en mercados internos dinámicos. Además, la industrialización –como señala Wils– ocurrió en el contexto de la dependencia externa y de un poder público privatizado. Los empresarios industriales, dependientes y proclives al rentismo, ganaron espacios en el Estado, para reproducir, de este modo, sus condiciones de existencia. La crisis que empezó en 1976 y se prolongó hasta 1990, evidenció la inviabilidad de la reproducción, a niveles más elevados, del modelo industrialista llevado a cabo por el Estado. 35 El proceso sustitutivo no podía continuar hacia los bienes intermedios y de capital, sin aumentar al mismo tiempo las tarifas arancelarias de las industrias de bienes de consumo. Mantener esta estructura arancelaria escalonada hacia cada vez menos competitiva a la industria manufacturera. En consecuencia, el origen del rápido agotamiento del proceso sustitutivo, fue, entre otras cosas, la aplicación de una concepción de sustitución por fases (que va de lo supuestamente fácil a lo difícil) y del correspondiente escalonamiento arancelario. La secuela de este agotamiento fue la larga crisis de 1976-1990 caracterizada por el estancamiento y la volatilidad del crecimiento económico.36 Durante los siete años del gobierno de Velasco el PBI creció a la tasa de 4.97% promedio anual, pero en los años 1974 y 1975 se registraron déficit en la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos de -8.0% y -11.6% del PBI, respectivamente. Este último, más alto que el 35 Véase Fritz Wils (1979) Los Industriales, la Industrialización y el Estado-Nación en el Perú. Lima: PUCP, Fondo Editorial. Págs. 67-68. 36 Véase Félix Jiménez "Estado, mercado, crisis y restauración liberal en el Perú”. En: Carlos Contreras, y Manuel Glave (2002) Estado y mercado en la historia del Perú, Fondo Editorial - Pontificia Universidad Católica del Perú. Páginas 415-460 25 de los años 1957 (-8.1%) y 1967 (-5.9%). Si bien las presiones devaluatorias e inflacionarias aumentaron desde la crisis del año 1957, las tasas de inflación aumentaron hasta alcanzar la tasa de 24.0% en 1975 y a 60.8% en 1980, mientras que las tasas de devaluación pasaron de 44.3% en 1967 y a 50.8% en 1977. La espiral inflacionaria y devaluatoria continuó hasta comienzos de la década de los años 1990. Sin embargo, la industrialización dirigida por el Estado cambió la estructura productiva. En el año 1950 la participación de la agricultura y pesca en el PBI (a precios de 2007) fue de 11.1% y de 59.0% en el empleo; mientras la participación de los servicios fue de 50.6% y de 23.9%, respectivamente. Esta estructura cambió luego del proceso sustitutivo. En 1973, antes de la crisis de balanza de pagos, la participación de la agricultura y pesca en el PBI fue de 6.0% y de 45.0% en el empleo; mientras la participación de los servicios fue de 49.3% y de 34.6%, respectivamente. En resumen, en 1950 la agricultura y los servicios explicaban el 61.7% del PBI y el 82.2% del empleo; mientras que en 1973 estos porcentajes se redujeron a 55.3% y a 79.6%, respectivamente. Lo que aumentó notoriamente es la participación de la industria manufacturera en la generación del PBI: pasó de 13.36% en 1950 a 17.9% en 1975. Esta participación se reduce a 17.7% en 1980, y, después iniciará un marcado descenso durante el período neoliberal de 1990-2020. Finalmente, es importante señalar que el gobierno de Velasco enfrentó un entorno internacional inestable y adverso, económica y políticamente. A fines de los años 1960 aparecieron fuertes presiones inflacionarias en los países del centro y el sistema de Bretton Woods comenzaba a sufrir presiones devaluatorias que después conducirían a eliminar la libre convertibilidad del dólar en oro en la Reserva Federal de los Estados Unidos. La presión devaluatoria del dólar provenía de la creciente demanda de oro de los países europeos que se habían recuperado rápidamente de los efectos de la guerra. El 15 de agosto de 1971, el presidente Nixon terminó con la libre convertibilidad y la estocada final la dio el FMI al anunciar en 1973 que ya no apoyaba la adopción de controles al movimiento de capitales sino su libre movilidad internacional. El desmantelamiento del sistema monetario internacional provocó una notable volatilidad de los tipos de cambio. En 1973, se inició la crisis del petróleo con la elevación de sus precios (el siguiente aumento se produjo en 1979). Este shock de oferta deprimió la economía internacional, al mismo tiempo que aceleró la inflación en casi todas las economías del mundo. En este entorno adverso se produjo la más importante crisis de balanza de pagos de la segunda mitad del siglo XX.37 En el terreno de la política, la estanflación internacional es 37 Hay que destacar que en la primera mitad del siglo XX no se registraron déficits comerciales ni crisis de la balanza de pagos significativas. Estas empiezan recién en 1952 y luego se repiten cíclicamente hasta la fecha. Otro hecho destacable es la importancia que adquiere en el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos el déficit de la Renta de Factores provocado por las utilidades repatriadas de la inversión extranjera directa y el pago de intereses la deuda pública. En el periodo 1950 a 1977, el déficit de la Renta de Factores alcanza un promedio de 2.4% del PBI con un coeficiente de variación de 24.5%. 26 utilizada para denostar contra la intervención keynesiana en la economía. Se derrumbó el consenso según el cual el Estado debería corregir las injusticias sociales que genera el funcionamiento del mercado y se impuso a nivel mundial la ideología del mercado autorregulado. El gobierno de Morales Bermúdez (1975-1980) no modificó sustancialmente la estructura industrial configurada en los años anteriores, aunque adoptó las políticas de austeridad recomendadas por el FMI para abatir la inflación e inició el desmantelamiento de las reformas estructurales emprendidas durante el régimen velasquista. A fines de 1978 el arancel promedio para el conjunto de la economía aún estaba por encima del 70%. En agosto de 1979 se redujo el arancel máximo de 355% a 155% y el promedio a 40%. El proceso de reducción arancelaria o liberalización del comercio lo continuó el segundo gobierno de Belaunde. 2.4 Neoliberalismo y Modernización conservadora: 1980-2020 En los años 1970 se registra la crisis internacional de estancamiento con inflación y en los años 1980 la crisis de la deuda externa en América Latina. Estas crisis generaron las condiciones económicas y políticas para la instauración del neoliberalismo en casi todos los países del mundo (desarrollados y subdesarrollados). En su expansión y dominio también contribuyó la crisis de los países llamados socialistas y la caída del Muro de Berlín (1989). Margaret Thatcher, en 1979, y Ronald Reagan en 1980, inauguraron el período del económico y político neoliberal de los últimos cuarenta años. Estos dos políticos sintetizaron los postulados que definen al neoliberalismo. Thatcher expresó su desprecio por la colectividad en una entrevista de 1987 al afirmar «no hay sociedad, tan solo individuos, hombres y mujeres». Por su parte Reagan, el día de su juramentación afirmó que «el Estado no es la solución, es el problema; la solución es el mercado». Los neoliberales, entonces, responsabilizaron al Estado de las crisis; en consecuencia, el Estado debe dejar de intervenir en la economía y el mercado autorregulado debe ocupar los espacios dejados por el Estado. El antecedente teórico del neoliberalismo es la economía neoclásica decimonónica, pre-keynesiana, según la cual la economía de mercado, con individuos que actúan buscando su propio interés y sin interferencias, tiende automáticamente al pleno empleo. Así, la búsqueda del provecho propio es el camino al bien común; por lo tanto, el individualismo es el sostén de la lógica del mercado autorregulado y este, el fundamento de la libertad y la democracia. Este promedio sube en el periodo 1978-1980 a 6.15% con un coeficiente de variación de 6.13%. Aumenta en dos y media veces. 27 A nivel de nuestras sociedades, en los últimos cuarenta años, se extendió esta idea individualista neoliberal. “Antaño (…) buscar solo la satisfacción de los propios deseos —dice Todorov— topaba con los frenos impuestos por la sociedad. Hoy en día, al parecer esos frenos se han debilitado, si no eliminado. (…) Esta tendencia (se acelera) con la caída del muro y el triunfo del pensamiento neoliberal. El final de la guerra fría trajo consigo la relajación de las fidelidades a los ideales, en adelante el desarrollo económico se mide en función del éxito económico, y la lógica del mercado se extendió a todas las dimensiones de la vida” (Todorov, 2016, p. 26). Las políticas y reformas neoliberales no se definieron soberanamente al interior de nuestros países; se impusieron desde fuera. La política internacional de los EE.UU. fue dominada por el llamado Consenso de Washington cuyos operadores fueron el FMI y el Banco Mundial. Estas instituciones exigieron, para la salir de la crisis y ser sujeto de crédito internacional, liberalizar los mercados financieros y promover la libre movilidad internacional del capital financiero; liberalizar el comercio exterior y apostar por un crecimiento exportador dejando de lado el desarrollo enraizado en la expansión de los mercados internos; flexibilizar el mercado de trabajo o, lo es lo mismo, aumentar la competitividad disminuyendo el costo del trabajo, a tono con el modelo de crecimiento exportador; privatizar las empresas públicas; y, en suma, eliminar las intervenciones del Estado en la economía. Estas políticas y reformas neoliberales se aplicaron en el Perú desde inicios de la década de 1990 y dieron como resultado un estilo de crecimiento dependiente de factores externos, que no se sustenta en el desarrollo los mercados internos. Como se postula que los países comercian porque tienen distintas especializaciones o ventajas, y se benefician, por lo tanto, si cada uno produce y vende lo que sabe hacer relativamente mejor, en nuestro país la liberalización del comercio configuró un estilo de crecimiento y acumulación de capital primario exportador debido a las ventajas naturales de la producción primaria. a. El periodo de crisis o la década perdida: 1980-1990 El segundo gobierno de Belaúnde (1980-1985) continuó aplicando políticas fondomonetaristas para combatir la inflación y superar el desequilibrio externo. Desmanteló las reformas emprendidas por el gobierno militar y continuó con la desgravación arancelaria de las importaciones. El arancel máximo pasó a 60% en setiembre de 1980 y el promedio a 34.5%. En 1981 este promedio bajó a 32%. En 1985, debido a la disminución de los ingresos fiscales y al creciente déficit comercial, el arancel promedio aumentó a 46% y a más de 60% 28 si se considera la sobretasa vigente de 17% del valor CIF importado. De otro lado, entre los años 1976 a 1985 se eliminaron las restricciones cuantitativas a las importaciones”.38 En 1982 estalló la crisis de la deuda externa. La crisis económica consiguiente hacía imposible pagar los servicios de la deuda que había crecido en la década anterior. El gobierno de Alan García (1985-1990) quiso apartarse de la orientación fondomonetarista para estabilizar la inflación y pagar la deuda externa. Aumentaron las presiones inflacionarias, creció en déficit fiscal y en 1988 se produjo una crisis de balanza de pagos cuyas consecuencias no pudo enfrentar. El manejo irresponsable de la economía derivó en una hiperinflación que junto con el terrorismo que apareció a inicios de la década, les abrieron la puerta a las reformas neoliberales de la década de los años 1990. Para hacer posible la incorporación de economía a la globalización neoliberal, la administración norteamericana propuso la ejecución del Plan Baker (1985) con el objeto de generar liquidez en los principales países deudores, siempre y cuando adoptaran políticas de libre mercado. Poco se avanzó con este Plan. Le siguió el Plan Brady (1989) que propuso disminuir el valor nominal de la deuda, reducir su servicio y/o facilitar préstamos nuevos, pero siempre que se adopten los programas que apoyados por el FMI y el BM y se alienten nuevas inversiones extranjeras. La crisis de la deuda originó así un cambio en los roles asignados en Bretton Woods al FMI y al BM. Sus préstamos se condicionaron a la aplicación de políticas económicas definidas por ellos y de esta manera institucionalizaron el llamado Consenso de Washington (1989)39 o el paradigma del mercado libre y de la eliminación de la intervención del Estado en la economía. A nivel de las relaciones con el resto del mundo, optar por el mercado autorregulado implicaba insertarse a la economía mundial sin protección ni controles al flujo de bienes y capitales. Y, a nivel interno suponía, entre otras medidas, la privatización de las empresas públicas, la modificación de la legislación laboral (huelgas, despidos, negociaciones, etc.) para flexibilizar el mercado de trabajo, el desarrollo del mercado de tierras y la apertura sin restricciones a la inversión extranjera, entre otras medidas. El periodo de 1980-1990 fue, en promedio, también para el Perú, una década perdida. El PBI decreció a la tasa de -1.01% promedio anual. Esta caída del crecimiento fue resultado tanto de la disminución de demanda interna como de las exportaciones (véase Cuadro 5). Pero es importante mencionar que, en tres años de esta década, el producto sufrió caídas notables: - 38 Véase Jiménez (2002), en Contreras y Glave (eds.), Estado y Mercado en la Historia del Perú, Fondo Editorial de la PUCP, 2002 39 El nacimiento formal de este consenso se fecha en 1989, pues se asocia a los resultados de la conferencia organizada por el Institute for International Economics y en la que participaron, además del BM y del FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Brookings Institute. Véase, Williamson, J. El cambio en las políticas económicas de América Latina. México: Ed. Gernika, 1990. 29 10.4% en 1983, -9.4% en 1988 y -12.3% en 1989. En estos últimos años se inició la hiperinflación. Cuadro 5 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia. En este período de crisis las exportaciones tradicionales bajaron su participación a 74.4% (en periodos anteriores superaban el 88.0% del total de las exportaciones). Las exportaciones no-tradicionales más que duplican su participación en las exportaciones totales, en comparación a los porcentajes que registraron en 1950-1962 (11.2%) y 1968-1980 (10.9%). La industrialización fomentó este tipo de exportaciones, aunque después varió su composición a favor de los productos agropecuarios; la exportación de textiles y de madera, papeles y sus manufacturas, disminuye. Cuadro 6 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia b. Neoliberalismo Primario Exportador: 1990-2019 El gobierno de Fujimori inició, desde agosto del 1990, la aplicación del programa económico neoliberal en un contexto externo caracterizado por la globalización neoliberal. Durante este gobierno se inició la desregulación del mercado de trabajo, se liberalizaron las importaciones y se privatizaron las empresas públicas, siguiendo el recetario del Consenso de Washington de 1989. También se cambió la ley orgánica del BCRP para impedir el otorgamiento de créditos por parte de esta institución al gobierno. En materia de política fiscal se inició su consolidación priorizando el pago de los servicios de la deuda externa y se aprobó la ley de prudencia y transparencia fiscal que estipulaba que el gasto del gobierno no debería crecer 30 por encima de 2% anual en términos reales. Esta norma absurda fue modificada recién durante el gobierno de Alejandro Toledo. Las reformas y política neoliberales consolidaron el estilo de crecimiento primario exportador, estilo que se intentó cambiar en los años de la industrialización dirigida por el Estado. La economía peruana se insertó “libremente” al mercado internacional transnacionalizado, favorable al mercado autorregulado, aprovechando sus ventajas naturales como productora de materias primas, consolidándose así el estilo de crecimiento primario exportador. Después de la década perdida, la economía empezó a crecer en 1993 bajo el liderazgo de la minería, la industria procesadora de recursos primarios, el sector agropecuario, la construcción y el comercio. Por el lado del gasto el crecimiento durante el período 1990-1997 fue principalmente el resultado del aumento de las exportaciones primarias y de la inversión bruta interna impulsada por la inversión extranjera. Cuadro 7 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia Durante toda la década de los años 1990, la economía creció a la tasa de 3.91% promedio anual, estimulada por la recuperación de la economía internacional (1993-1995 y 1997) y la mejora de los términos de intercambio en los años 1994 a 1997. El 46.1% de este crecimiento fue explicado por las exportaciones. No obstante, la significativa penetración de importaciones redujo el crecimiento en -19.8% (véase Cuadro 7). Hubo crecimiento económico solo en los años 1993, 1994, 1995 y 1997. Los otros seis de los 10 años de dictadura fueron de recesión económica. Los años de crecimiento fueron acompañados con recurrentes déficits en la Cuenta Corriente y en la Balanza Comercial. Los más altos déficits se alcanzaron en 1995: 9.0% y 4.4% del PBI, respectivamente. La participación de las exportaciones tradicionales en el total se redujo a 69.5%, pero su 31 composición varió notablemente a favor de las exportaciones mineras, las cuales representan el 66.2% del total de las exportaciones tradicionales (véase Cuadro 6). La globalización neoliberal fue remecida por primera vez con la crisis asiática y rusa 1997- 1998. Después de esta crisis se inició un ciclo largo de crecimiento de las economías desarrolladas y de la economía china en particular. Entre 2001 y 2011, los términos de intercambio crecieron a una tasa promedio anual de 7.0%. En este entorno favorable para la producción y exportación de minerales —conocido como el periodo del superciclo de los precios de las materias primas—, la economía peruana creció en los años 2000-2013 — incluyendo la caída del crecimiento en 2009 debido a la crisis internacional— a la tasa de 5.69% promedio anual. El 25.9% de este crecimiento fue explicado por las exportaciones. En pleno superciclo de los precios de las materias primas, continuó la penetración de las importaciones. En estos años, las exportaciones de minerales aumentan su participación en el total de exportaciones tradicionales a 75.7%, y estas últimas, también aumentaron su participación promedio a 73.8% del total de las exportaciones (véase Cuadro 6). Finalmente, con el estancamiento de la economía internacional y el posterior deterioro de los términos del intercambio, la tasa de crecimiento del periodo 2013 a 2019 fue de solo 3.1% anual (véase Cuadro 7). No consideramos la caída del PBI en -11.1 en el año 2020, ocasionado por los confinamientos obligados por la pandemia del Covid19, para no distorsionar las comparaciones. Las exportaciones de minerales siguen siendo predominantes en el total de exportaciones tradicionales: su participación asciende a 80.1% y representan en el total de exportaciones el 57.2% (véase Cuadro 6). Por su parte, las exportaciones no-tradicionales se mantienen en sus porcentajes históricos desde la década de los años 1980; en promedio representan cerca de 27% del total de exportaciones en todo el periodo neoliberal 1990-2019, con un coeficiente de variación de 12.1%. En total fueron dieciséis años de crecimiento en treinta años de neoliberalismo, pero que no tienen relación directa con las políticas y reformas neoliberales, sino con el crecimiento de la economía internacional; específicamente, con el aumento de los términos de intercambio y el crecimiento de la demanda externa por los productos primarios que exportamos. Durante los años del superciclo de los precios de los commodities la correlación entre las tasas de variación del PBI y de los términos de intercambio alcanzó un nivel cercano a la unidad y altamente significativo (r = 0.80 con un estadístico t = 4.320). Ciertamente, la apertura comercial y la política cambiaria que favoreció la apreciación del tipo de cambio real, ayudaron a la configuración de un patrón de crecimiento y acumulación de capital primario exportador. En los años 1990, se apreció el tipo de cambio real y se liberalizó el comercio. Entre los años 2003 a 2013, también se apreció el tipo de cambio real desde agosto de 2006, y fue la década en que se firmaron tratados de libre comercio con varios países. Las políticas cambiaria y 32 comercial le quitaron competitividad a la producción y exportación de manufacturas, al mismo tiempo que provocaron una notable penetración de importaciones en el mercado interno. Por lo tanto, ni la apertura comercial ni la apreciación cambiaria fueron, entonces, el motor del crecimiento durante el período neoliberal. El Gráfico 6 muestra el porcentaje de las importaciones de bienes y servicios, primero, respecto a la producción manufacturera y, segundo, respecto a la suma de la producción manufacturera, agrícola y pesquera. Las importaciones representaban el 82.9% de la producción manufacturera y el 57.4% del conjunto de la producción manufacturera, agrícola y pesquera, con coeficientes de variación de 12.5% y 16,9%, respectivamente. Después, desde inicios del periodo neoliberal, estos porcentajes crecen hasta alcanzar, en 2019, el 199.6% de la producción manufacturera y el 134.2% de la producción manufacturera, agrícola y pesquera. Esta penetración de importaciones, explica, en parte, la configuración de una estructura productiva menos industrial y agrícola, y sesgada a la producción de servicios de baja productividad. Gráfico 6 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia. El crecimiento tampoco tuvo como motor la política fiscal. En los años noventa, su principal objetivo fue servir la deuda pública externa. Fueron ocho años consecutivos de generación de superávit fiscal primario: 1.5% del PBI, en promedio. En la década 2003-2013, la generación de superávit primario alcanzó el 2.6% del PBI, no obstante que el coeficiente de deuda a PBI había disminuido significativamente. Los cálculos del déficit estructural también muestran la práctica de una política fiscal contractiva. 33 La política monetaria tampoco desencadenó el crecimiento, ni en los años noventa ni en los años del superciclo de los precios de las materias primas. En los años noventa la política monetaria restrictiva encareció el crédito; además, promovió la dolarización del portafolio bancario. El crédito caro no podía impulsar el crecimiento. Por su parte, la dolarización creó un descalce de monedas que, con la crisis de 1998-1999 que elevó el tipo de cambio, provocó quiebras bancarias. De otro lado, la política monetaria de los últimos diecisiete años se benefició de la reforma efectuada en los años 2001-2003, que introdujo un esquema institucional basado en metas de inflación, una regla de tasa de interés y una regla de intervenciones esterilizadas en el mercado cambiario. Pero, desde el año 2006, la aplicación de este esquema de política se acompañó con sistemáticas reducciones del tipo de cambio real, que afectó a la producción de bienes transables y favoreció la penetración de importaciones. Finalmente, tampoco las privatizaciones estimularon el crecimiento económico porque aumentaron las tarifas de los servicios públicos y, con ello, los costos de producción de las empresas. La apreciación cambiaria y tarifas públicas caras, les hizo perder competitividad a los productores privados de transables en los mercados internacionales. III. Cambio Técnico y Productividad en los periodos de industrialización dirigida por el Estado y en el periodo neoliberal extractivista La persistencia del pensamiento conservador en la élite de poder (que ahora controlan los medios de comunicación) se expresó en el mantenimiento del estilo primario exportador de crecimiento en distintos escenarios económicos y políticos externos. Fue predominante en el periodo 1895-1929, y no cambió en los años de un contexto externo en recesión, de guerra y sus secuelas. Se perdió la oportunidad creada por este contexto externo para sentar las bases de la industrialización y de una modernización democrática. En el periodo 1948-1980, caracterizado por políticas industrialistas, tampoco cambió el predominio de las exportaciones tradicionales en el vector de exportaciones, aunque la industria manufacturera lideró el crecimiento económico (Jiménez, 2017). Finalmente, desde la crisis de los años 1980 y más activamente con las reformas y políticas neoliberales efectuadas por el gobierno fujimorista, se reprimarizó la economía y la industria manufacturera perdió liderazgo en el crecimiento. 34 3.1 Economía primario exportadora sesgada a los Servicios de baja productividad En las tres décadas de neoliberalismo cambió radicalmente la estructura productiva configurada en los años de industrialización dirigida por el Estado, haciéndola menos industrial y agrícola, y más productora de servicios de baja productividad, donde se concentra el empleo predominantemente de baja calificación y bajos ingresos. Se retornó a la estructura de inicios de la segunda mitad del siglo XX, pero con una fuerte caída en la participación de la agricultura en la generación del PBI, compensada en parte por el aumento de la participación del sector servicios. En el año 1955 los sectores Agricultura y Servicios participaron en la generación del PBI y del empleo con el 68.8% y el 85.1%, respectivamente. En el año 2019 se registraron porcentajes parecidos: 69.1% y 83.8% (véase Cuadro 8). Disminuyó la participación de la agricultura en el PBI y el empleo, mientras aumentó la participación del sector servicios. Creció la participación de la minería en la generación del PBI de 10.7% en 1955 a 12.9 en 2019; mientras la participación de la industria manufacturera baja a 12.3% en 2019, menor que el registrado en 1955, 15.5%. Cuadro 8 Fuente: Seminario (2016) e BCRP-Estadísticas. Elaboración propia El neoliberalismo restauró la estructura productiva de hace 100 años, solo que sobre bases nuevas: el empleo ya no es fundamentalmente de “picos y palas” —como decía Kalecki cuando se refería a las economías subdesarrolladas caracterizadas por el predominio de la agricultura en la generación del producto y el empleo—, sino un empleo de baja calificación e ingresos ubicada en el sector terciario de baja productividad. Consolidó, así una estructura productiva primario-exportadora, menos industrial y agrícola, y más productora de bienes y servicios no-transables que concentra más del 80.0% de la PEA ocupada (Jiménez, 2012). Por otro lado, la espectacular penetración de importaciones ocurrida en los treinta años de neoliberalismo, redujo significativamente la participación de la producción para el mercado interno (véase Gráfico 7). La producción para el mercado interno, representaba en 89.9% de la demanda interna en el año 1950. Después registró una tendencia ligeramente decreciente 35 hasta alcanzar el 82.3% en 1967. A partir de este año —incluyendo el periodo del reformismo militar industrialista— aumentó, con fluctuaciones, hasta un máximo de 89.1% en 1985. Durante el periodo neoliberal, la reducción de este tipo de producción es sistemática. Desciende hasta el 72.1% de la demanda interna en el año 2012. Gráfico 7 Fuente: BCRP-Estadísticas. Elaboración propia. 3.2 La desindustrialización prematura Este descenso espectacular de la proporción de la producción para el mercado interno ocurre con una significativa penetración de importaciones y la reducción de la participación de la industria manufacturera y la agricultura en la generación del PBI. Cayó la participación de la manufactura en la generación del PBI (véase Gráfico 8). Después de haber aumentado su participación desde el 13.4% en 1948 hasta superar el 18.0% en los años 1970-1976, inicia una tendencia descendente en los años de la década pérdida para acelerar su descenso en los años del neoliberalismo hasta alcanzar el 12.0% en el año 2020. De acuerdo con este indicador, la industria manufacturera de los últimos cinco años solo es comparable a la industria manufacturera de los años 1940-1947, periodo en el cual su participación en la generación del PBI registró un promedio de 12.3% con un coeficiente de variación de 5.3%. El aparato productivo actual, entonces, es relativamente menos industrial que el de los años de la industrialización dirigida por el Estado y casi similar al aparato productivo de la década de los años 1940, en los que se introdujeron medidas de fomentos de la industria manufacturera. Fueron años, al igual que el periodo 1929-1940, de bajo crecimiento que no alteraron el dominio de la oligarquía primario exportadora. La participación de la industria manufacturera en la generación del PBI en el largo periodo 1895-1947, tuvo un promedio de 11.3% con un coeficiente de variación de 3.9%. Esta participación alcanzó un mínimo de 10.32% y máximo de 13.2%. 36 Gráfico 8 Fuente: Datos de Seminario (2016) y BCRP-Estadísticas. Elaboración propia. Durante los años del neoliberalismo, también se redujo la participación de la manufactura en la generación de empleo. Esta participación creció de 8.3% en 1950 a 12.6% en 1976. En el año 1987 aumenta al 13.0%. Después durante el periodo neoliberal sigue una tendencia decreciente; llega hasta 10.1% en 2013 y a alrededor de 9.0% en los últimos dos años (véase Gráfico 9). Gráfico 9 Fuente: INEI-Estadísticas. Elaboración propia. La industria pierde liderazgo en el crecimiento durante el período neoliberal. Esta pérdida de liderazgo es el resultado de lo que Rodrik (2016) llama “desindustrialización prematura”, que se expresa como reducción de la participación de la manufactura en la generación del 37 PBI y en la generación de empleo sin haber pasado por un adecuado proceso de industrialización (Jiménez, 2017). De acuerdo con Rodrik: «La manufactura suele seguir una trayectoria en forma de U invertida a lo largo del desarrollo. […] En la mayoría de (los países en desarrollo), la industria manufacturera ha empezado a encogerse (o está encaminada a encogerse) en niveles de ingreso que son una fracción de aquellos en los que las economías av