La Independencia inconcebible España y la «pérdida» del Perú (1820-1824) Ascensión Martínez Riaza (editora) © Ascensión Martínez Riaza, 2014 © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: (51 1) 626-2650 Fax: (51 1) 626-2913 feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe © Instituto Riva-Agüero, 2014 Jirón Camaná 459, Lima 1, Perú Teléfono: (511) 626-6600 Fax: (51 1) 626-6618 www.ira.pucp.edu.pe/ Ilustración portada: «La capitulación de Ayacucho», de Daniel Hernández. Colección del Museo del Banco Central de Reserva del Perú. Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Los trabajos que se incluyen en este libro son resultado del Proyecto de Investigación El Último Virreinato. España y la Independencia del Perú, 1820-1824, Referencia HAR2011-23225, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad de España. Primera edición: noviembre de 2014 Tiraje: 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-16151 ISBN: 978-612-317-054-7 Registro del Proyecto Editorial: 31501361401068 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú Dionisio de Haro Romero Universidad Rey Juan Carlos Introducción En el período comprendido entre 1821 y 1825 se inició en el Perú el proceso de transformación consistente en la transición de un sistema hacendístico colonial a otro moderno1. La última década virreinal puso en evidencia los desajustes de una Hacienda Real incapaz de cumplir con sus objetivos tradicionales y asentada sobre una economía con importantes límites en el crecimiento económico. Con la gue- rra de independencia se abrió un tiempo de aprendizaje y reformas con el objetivo de dotar al nuevo Estado de una Hacienda Pública con suficiencia recaudatoria y acorde con las prácticas económicas modernas. Sin embargo, el Protectorado optó por un desarme fiscal desnortado y la permanencia de elementos sustanciales del viejo sistema colonial. Entonces, la puesta en marcha de iniciativas singulares, como fue el caso del papel moneda, chocaron con políticas de naturaleza incompatible. El sistema hacendístico de la naciente República deambuló, falto de centralidad y privatizado en un alto grado, al borde de la quiebra hasta el final de la guerra. El aná- lisis cuantitativo, basado en los Libros Mayores de la Caja Matriz del Estado de Lima durante la etapa de 1821 a 1824, develó una dinámica fiscal que dio lugar a un Estado frágil y extraordinariamente dependiente de los empréstitos internacionales. Asimismo, la gestión de la Hacienda Pública por parte de los primeros gobiernos del Perú independiente supuso un aprendizaje con altos costes, y hubo que esperar a 1824 para articular iniciativas que rompiesen con la atonía fiscal. En 1825 todo quedaba por hacer y fueron los proyectos de 1826 los que abrieron, con renovados bríos, un nuevo tiempo de reformas. 1 Según Contreras el período de transición fiscal se inició en 1821 y se prolongó hasta la década de los cincuenta cuando la «revolución liberal» de Castilla acabó definitivamente con los últimos elementos fiscales de la herencia colonial (2001, p. 198). La Independencia inconcebible 288 1. Economía y Hacienda en el virreinato del Perú 1.1. Los límites de la economía virreinal El virreinato del Perú experimentó en el último tercio del siglo dieciocho una serie de transformaciones que terminaron por definir al «Perú Borbónico» hasta la Indepen- dencia. Los tres hitos de la implantación de la reforma borbónica consistieron en la creación en 1776 del virreinato del Río de la Plata, la promulgación del Reglamento para el Comercio Libre de 1778 y la reforma administrativa de 1784 basada en la introducción del sistema de intendencias (Fisher, 1981). Las reformas borbónicas, de profundo calado territorial, administrativo y económico, permitieron una relativa reestructuración del sistema colonial, con notables éxitos en cuanto a la expansión monetaria, comercial y fiscal2. Desde una perspectiva económica, la plata dominó la estructura del virreinato antes y después de las reformas borbónicas (ver gráfico 1). La expansión del sector influía decisivamente en el ciclo económico, su dinamismo sostenía al Tesoro Real y su orientación exportadora lo convertía en un factor determinante en la integración en la economía mundial. Gráfico 1. Producción registrada de plata, 1778-1819 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 17 78 17 79 17 80 17 81 17 82 17 83 17 84 17 85 17 86 17 87 17 88 17 89 17 90 17 91 17 92 17 93 17 94 17 95 17 96 17 97 17 98 17 99 18 00 18 01 18 02 18 03 18 04 18 05 18 06 18 07 18 08 18 09 18 10 18 11 18 12 18 13 18 14 18 15 18 16 18 17 18 18 18 19 Marcos de ocho onzas Fuente: Deustua, 2009, pp. 50-51. 2 Sin embargo, el programa borbónico adoleció de importantes límites. Por ejemplo, el impulso refor- mista dispuso de una noción del crecimiento que no se ajustó a criterios modernos, y quizá sería más apropiado decir engrandecimiento. El plan reformador persiguió reforzar un poder político y militar capaz de imponer por la fuerza su ley y su orden en vastas regiones. De ahí que, al referirnos a la época ilustrada, lo hagamos siempre en relación a los progresos que trajo consigo pero sin olvidar el entorno general en el que los avances se produjeron, el de un imperio rezagado y en franca retirada, dentro; y, fuera, el momento en el que Inglaterra, los Países Bajos y también Francia estaban dando pasos rápidos y firmes hacia un nuevo sistema. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 289 El marco en el que se desenvolvió la economía estuvo caracterizado por la estre- cha vinculación y subordinación al sistema monetario y comercial imperial español. La producción de metales preciosos desde los principales centros mineros era rápi- damente transferida hacia la capital para su conversión en la ceca limeña en pesos acuñados con el objeto de atender, por una parte, la demanda monetaria como contraprestación de las importaciones de lujosas mercancías europeas, y por otra, las exigentes reclamaciones de remesas metálicas desde la metrópoli (ver gráfico 2). Asimismo, pesos ensayados y metales en pasta escapaban del circuito oficial sumán- dose de forma natural al torrente exportador camino a un mercado internacional sediento de plata (Cipolla, 1999, pp. 91-117). Gráfico 2. Amonedación de plata registrada en la Real Casa de la Moneda de Lima, 1789-1821 0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 17 89 17 90 17 91 17 92 17 93 17 94 17 95 17 96 17 97 17 98 17 99 18 00 18 01 18 02 18 03 18 04 18 05 18 06 18 07 18 08 18 09 18 10 18 11 18 12 18 13 18 14 18 15 18 16 18 17 18 18 18 19 18 20 18 21 Pesos Fuente: Moreyra & Paz Soldán, 1995. La red monetaria y financiera del Imperio, constituida por los centros mineros, las Cajas Reales, las Reales Casas de Moneda y el Tribunal del Consulado, confor- maban un conglomerado institucional cuya lógica de funcionamiento obedecía fundamentalmente a intereses tradicionales. Por  una parte, la Corona, principal protagonista del drenaje exterior, subordinaba su actuación a la maximización de las rentas americanas que permitían tanto el sostenimiento de la onerosa política militar y diplomática en Europa como la pervivencia de una amplia estructura polí- ticomilitar en Ultramar a través de los situados (Prieto & De Haro, 2004, 2010, 2012; Espinosa Montero, 2001; Suárez, 2001; Marichal, 1999). Por otra parte, los agentes económicos y comerciales, comprometidos en la defensa de la organización La Independencia inconcebible 290 mercantil de carácter monopolística basada en elevados beneficios obtenidos de un mercado de tamaño pequeño que requería de voluminosas salidas de capitales, ope- raban de forma parecida a la propia Corona. El virreinato del Perú, junto a Nueva España, desempeñaba la función de un gran corazón bombeando liquidez al servicio de una Europa en pleno proceso de transformación y un espacio asiático con una relación de equivalencia oro/plata que actuaba a modo de imán sobre toda la plata presente en el circuito monetario internacional3. Asimismo, la expansión comercial que se produjo a raíz del Reglamento para el Comercio Libre de 1778 supuso para la economía del virreinato un impulso para el crecimiento. El  Reglamento, pieza estratégica del reformismo borbónico, condujo a una extraordinaria revitalización del comercio entre España y América (Fontana & Bernal, 1987). Los cambios operados sobre las estructuras comerciales del Imperio desde el decreto de 1765, consistentes en la abolición del monopolio gaditano y el sistema de flotas y galeones, tomaron forma definitiva en 1778. La ini- ciativa estableció un sistema de comercio libre, aún con limitaciones, entre España y los territorios de Ultramar. La nueva legislación comercial, en consonancia con los códigos marítimos del resto de las potencias europeas, buscó el estímulo mercantil con el doble objetivo de conseguir el incremento fiscal y la modernización de las estructuras productivas. El resultado de la nueva política comercial se manifestó en un más que notable incremento, tanto del valor total de las exportaciones desde España a América como de las importaciones procedentes de América. Sin embargo, como señala Fisher: Un aumento importante […] pero quizás modesto si se toma en cuenta el punto de partida, muy bajo, y la expansión general de la economía mundial en la segunda mitad del siglo XVIII, [sin olvidar] que las reformas comerciales no cambiaron significativamente la estructura de la economía peninsular (1993, pp. 18 y 20). La economía del Perú se dotó de un modelo de crecimiento basado en la exporta- ción primaria, focalizado en la plata y, en menor medida, en el azúcar. En términos globales, por una parte, el sistema en su conjunto seguía adoleciendo de un impor- tante límite, la débil demanda interna; pero por otra, operaba un mercado de productos comerciales cuyos sectores más dinámicos conectaban con los mercados internacionales (ver cuadro 1). 3 El virreinato del Perú desempeñó un importante papel como exportador de plata con destino al mer- cado internacional hasta las postrimerías del período colonial. «Expedientes de la Casa de la Moneda de Lima (1814-1825)», Archivo General de Indias (en adelante AGI), Lima, 1270; y «Casa de Moneda de Lima (1808-1820)», AGI, Lima, 1260. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 291 Cuadro 1. Importaciones americanas en España, 1782-1796 Región Valor Porcentaje Pacífico 1687 13.8 Total 12 234 100 En millones de reales de vellón. Fuente: Fisher, 1993, p. 27. Pero todo empezó a alterarse con el cambio de siglo. En términos generales, y a pesar de la fragmentación y la errática disponibilidad de datos cuantitativos —fuentes del comercio registrado y recaudación de impuestos— podemos constatar la tenden- cia decreciente en la práctica totalidad de los sectores económicos (Chocano, 2010, pp. 33-36). Para la dinámica antes descrita valga como ejemplo ilustrativo el sector minero, actividad clave por sus «enlaces anteriores» y con papel predominante en los circuitos comerciales, que en el período correspondiente a 1816-1820 sufrió una caída de más del 30% (Contreras, 2010, p. 157). A  la pérdida de impulso por parte del principal sector productivo se sumó la desarticulación comercial4. La  larga guerra entre España y Gran Bretaña, iniciada en 1796 y concluida en 1808, con el breve paréntesis de 1802-1804, enlazó con la invasión francesa de la Península y supuso la desarticulación progresiva del comercio internacional entre España y América. El colapso final se fraguó a partir de 1810 con el inicio de los procesos de independencia hispanoamericanos. El bloqueo del puerto de Cádiz por parte de la armada británica en 1797 significó un shock comercial sin precedentes. La inseguridad que ofrecía el Atlántico condenó a mercancías y tesoros a una larga espera en los almacenes portuarios, como fue el caso de los más de cinco millones de pesos que quedaron bloqueados en el puerto de Buenos Aires proceden- tes del Callao (Fisher, 1993, p. 46). La Corona, obligada ante la realidad impuesta por la guerra y con el objetivo de mantener un cierto control sobre los flujos comer- ciales, emitió la Real Orden del 18 de noviembre de 1797 consistente en el permiso del comercio con América en barcos neutrales. La porosidad del propio reglamento del comercio neutral y el interés americano por avanzar más decididamente hacia un comercio directo abrieron grietas irreparables en la vieja estructura  colonial. 4 La guerra que enfrentó a España con Gran Bretaña, casi de manera ininterrumpida desde 1796 hasta 1808, supuso el final de la expansión comercial y obligó al sistema colonial a sucesivas restructuraciones que progresivamente lo desdibujaron, con recuperaciones esporádicas cada vez más débiles, hasta su colapso final. El contexto económico desde principios del siglo diecinueve, dejando atrás el último ciclo de expansión de fines del dieciocho asentado sobre la floreciente minería del Bajo Perú y la expansión demográfica, vino caracterizado por una pérdida paulatina tanto de impulso productivo como de dina- mismo comercial (Tepaske, 1986, pp. 327-332). La Independencia inconcebible 292 La Real Orden del 20 de abril de 1799, que revocó la concesión del comercio neutral, se reveló como un notable intento por parte de la metrópoli de encauzar la situación. Sin embargo, la excepción contemplada en la misma norma para «casos urgentes de necesidad» abrió las puertas al general incumplimiento. La Paz de Amiens de 1802 significó un breve respiro para un imperio extenuado. El tráfico mercantil volvió a crecer, aunque a tasas modestas, y las autoridades metropolitanas volvieron a acariciar la posibilidad del retorno a un comercio regulado (ver gráfico 3). Pero el sueño duró poco. El reinicio de las hostilidades con Gran Bretaña en 1804 provocó la abrupta caída del comercio, y la derrota en la batalla de Trafalgar en 1805 borró la posibilidad de una presencia militar de entidad en el Atlántico. La política de venta de licencias para expediciones neutrales desde puertos europeos y estadounidenses evidenció la resignación española, y supuso el último escalón antes de la pérdida definitiva del comercio ultramarino. A partir de 1814 el Imperio sucumbía sin fuerza ni dinero, la desobediencia americana tornó en independencia y el comercio americano quedó expedito para buques extranjeros. El virreinato del Perú, último bastión realista en la América continental, representó el capítulo final del complejo proceso de desarticula- ción comercial. El poder económico sustentado sobre la actividad minera, la firmeza del Consulado de Lima, la relativa eficacia administrativa por parte de los virreyes y un más estrecho control del contrabando, solo retrasaron el final de un sistema comercial condenado a la misma suerte que el Imperio sobre el que se sustentaba5. Gráfico 3. Exportaciones de España al puerto del Callao 0 10,000,000 20,000,000 30,000,000 40,000,000 50,000,000 60,000,000 17 98 17 99 18 00 18 01 18 02 18 03 18 04 18 05 18 06 18 07 18 08 18 09 18 10 18 11 18 12 18 13 18 14 18 15 18 16 18 17 18 18 Reales de vellón Fuente: Fisher, 1993, p. 96. 5 «Estado del producto de la Aduana Nacional de Lima en el bienio 1819-1820», AGI, Lima 1471. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 293 En  definitiva, la economía del virreinato, a las puertas de la Independencia y tras un prolongado ciclo de guerras, mostraba claros síntomas de estancamiento, a través de un aparato productivo con tendencia decreciente y un sistema comercial dislocado. El gobierno del Perú independiente, en el objetivo de alzar un sistema de Hacienda Pública que hiciese viable al nuevo Estado, debía tener muy en cuenta la precaria coyuntura económica y afrontar con precisión las necesarias reformas. 1.2 La deriva de la Real Hacienda en el último período colonial La Real Hacienda en el Perú durante el siglo dieciocho experimentó importantes cambios estructurales en consonancia con las reformas borbónicas. El aparato fiscal y administrativo de Ultramar se vio profundamente alterado en el reinado de Carlos III con el impulso decidido de José de Gálvez como responsable de la Secretaría Uni- versal de Indias (1776-1787) y la gestión de los visitadores José Antonio de Areche (1777-1781) y Jorge Escobedo (1782-1788). La intendencia se convirtió en la piedra angular del programa reformista, centralizando funciones ejercidas con anterioridad por el virrey, oficiales reales y diversas instituciones. En  la nueva línea del poder económico, el visitador, en calidad de nuevo superintendente de Real Hacienda, despachaba directamente con el ministro de Indias y supervisaba y ejecutaba con los intendentes. La  Junta Superior de Real Hacienda, institución de nuevo cuño, centralizó numerosas atribuciones repartidas en varias instituciones y se encargó del asesoramiento en materia fiscal. Entonces las Cajas Reales fueron centralizadas, en consonancia con el mapa administrativo de las intendencias, y Lima quedó como sede de la única caja general del virreinato. Finalmente, se procedió a una intensa renovación de la burocracia fiscal, suprimiendo la venta de cargos y cubriendo con peninsulares los puestos vacantes en las Cajas Reales y demás organismos. La muerte de José de Gálvez y el retorno a la Península del visitador Escobedo en 1787, supusieron el final abrupto de la ola reformista en el Perú (Flores Guzmán, 2010, pp.  327-329). Sin  embargo, el modelo borbónico, a pesar de las medidas correctoras impulsadas por los virreyes, había quedado consolidado y no se operaron cambios sustanciales en su estructura hasta inicios del siglo diecinueve. El éxito del programa borbónico, resultado a su vez del crecimiento económico y demográfico, quedó de manifiesto en los nuevos techos fiscales, con ingresos anuales cercanos a los seis millones de pesos, y corroboró la eficiencia de una renovada estructura fiscal colonial (ver gráfico 4). La Independencia inconcebible 294 Gráfico 4. Ingreso anual estimado de las Cajas Reales del Bajo Perú, 1740-1809 0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000 1740-1749 1750-1759 1760-1769 1770-1779 1780-1789 1790-1799 1800-1809 Pesos Fuente: Fisher, 2000, p. 137. Sin embargo, todo empezó a cambiar cuando la Real Hacienda, con motivo del ciclo de guerras que se inició en 1797, se vio sometida a una demanda de fondos con los que atender las necesidades militares que pronto desbordaron la capacidad de ingresos del sistema (Klein, 1998, p.  18). Asimismo, las bases fiscales manifes- taron límites de crecimiento relacionados con la desaceleración económica y la atonía comercial. El  creciente endeudamiento se convirtió en un elemento clave de estabilización para unos gobiernos agobiados por unos gastos que no lograban cubrirse a pesar de los considerables incrementos impositivos (Flores Guzmán, 2010, pp.  334-335, 355-358). Los sucesivos déficit fiscales acabaron por conformar una deuda en continuo ascenso y la arquitectura financiera articulada desde el Estado, con la participación activa de intereses comerciales, puso a disposición de la admi- nistración la mayoría de los fondos susceptibles de ser prestados (Quiroz, 1993a, pp. 79-149). Pero este factor de precaria estabilización acabó convirtiéndose, a finales del período colonial, en un lastre imposible de atender por una economía debilitada (De Haro, 2011a; 2011b). Los virreyes Fernando Abascal (1806-1816) y Joaquín de la Pezuela (1816-1821), mediante una política de alianzas fiscales con las élites locales, aprobaron un con- junto de iniciativas financieras heterogéneas con el objetivo de detraer fondos con los que hacer frente a las urgencias militares (Hamnett, 2000, pp. 8-9). Como señala Flores Guzmán: «esta fase debe ser vista, más que como el final del ciclo de reformas del setecientos, como un período de transición hacia el nuevo sistema impositivo de la naciente República peruana» (2010, p. 328). La política fiscal respondió a las necesidades de un Imperio sin un plan económico ordenado y militarmente aco- sado, y los virreyes llevaron a cabo una política hacendística que fue desmontando De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 295 progresivamente la reforma borbónica. La figura del intendente fue desnaturalizada y el aparato fiscal se vio paulatinamente privatizado cuando una mayor parte de la deuda pasó a ser gestionada por agentes privados. Las estructuras de la Real Hacienda fueron desdibujadas, adquiriendo una enorme influencia los comités consultivos no gubernamentales en los que la aristocracia y las corporaciones privadas recuperaban un poder político y económico embridado por el centralismo dieciochesco. Desplazar de la acción de gobierno a la Junta Superior de Hacienda a favor de los consejos consultivos, significó acercar al virrey a las élites locales y a estas al centro de poder. El inicio de la etapa de negociación y concesión permitió a los grupos de influencia colonial, sin filtros interpuestos, asesorar en los asuntos relacionados con la economía y las finanzas, influir en la resolución de litigios vinculados a temas fiscales y decidir en el manejo de la materia hacendística. Por otra parte, durante el primer liberalismo la figura del virrey transitó por un camino ignoto, gobernar sin rey pero con Cortes, y con una Península invadida por una potencia extranjera. Lynch ratificó la imagen de Abascal como la de un virrey que entorpeció la aplicación de la Constitución de 1812 por considerarla demasiado radical (1989, p. 165). Para O’Phelan el virrey demoró y revirtió las directivas de Cádiz amparado en la inestabilidad del contexto (2012, p. 196). Y en palabras de Peralta: «La entrada en vigor de la Constitución doceañista debilitó el espacio de poder de Abascal y le obligó a emprender acciones legales e ilegales para contener la pérdida de autoridad que le supuso acatar el liberalismo hispánico» (2006, p. 192). El conducto del poder político que unía al virreinato con la metrópoli quedó reducido a un fino hilo con escasa autoridad central que permitió reforzar la figura del virrey. En el reverso del proceso emergió un poder virreinal arbi- trario, de soterrada desobediencia a la Constitución y en ocasiones contradictorio en su acción de gobierno. En la ambigüedad se sentaron las bases, simultáneamente, de la fuerza y la debilidad de la autoridad virreinal. La política hacendística, atrapada entre la urgencia de la guerra y los límites impuestos por la élite económica local deam- buló sin pulso reformista por los viejos caminos de un renovado «pacto colonial». El primer comité asesor en crearse fue la Junta de Tribunales de 1811, a la que siguió la Junta de Arbitrios, responsable del plan de 1815, y la Comisión Permanente de Arbitrios de 1816. Los ciclos de guerras azuzaban a una mayor presión fiscal, pero tres graves obstáculos impedían un recorrido en paralelo de los ingresos y los gastos: el estancamiento económico y demográfico, un sistema fiscal con claros síntomas de rendimientos decrecientes y una autoridad virreinal frecuentemente desbordada. La estructura fiscal se convirtió en un sistema inelástico en cuanto a los ingresos, alejándose progresivamente de los niveles de recaudación de fines del siglo dieciocho, mientras los gastos en defensa no pararon de aumentar. Prueba de ello fue la pérdida aproximada de un millón de pesos en el volumen de ingresos en promedio anual La Independencia inconcebible 296 entre la primera y la segunda década del siglo diecinueve, pasando de cerca de seis millones a poco más de cinco millones de pesos, incluyendo contribuciones y présta- mos. Por el contrario, el ascenso de los gastos militares fue vertiginoso hasta alcanzar la cifra, incluyendo los situados, de 3 275 000 pesos, lo que vino a representar un aumento de más del 200% con respecto a 1800 (Fisher, 2000, pp. 136-138; Contre- ras, 2002, pp. 126-130). La situación se cerraba en falso año tras año, con déficits ocultos en las cuentas gene- rales de las Cajas Reales. La errática y opaca contabilidad durante el último período colonial ayudó a camuflar el crónico déficit fiscal (Flores Guzmán, 2010, p. 365). Por una parte, los gastos no cubiertos no se reflejaban en los informes oficiales, y por otra, figuraban como ingresos empréstitos, préstamos y donativos que rara vez se materializaban en su totalidad y que permitían equilibrar artificialmente los balances contables. Según Anna, el déficit fiscal correspondiente al ejercicio de 1812 ascendió a quinientos mil pesos, alcanzando la deuda un monto total de doce millones de pesos. Más tarde, en 1814, el déficit se elevó a más de un millón y medio de pesos, empu- jando a la deuda hasta los veinte millones de pesos en 1820 (2003, pp. 151 y 201). El plan de 1815 merece un detenido análisis. La reforma fiscal de Abascal intentó efectivamente frenar el proceso de decadencia de la Hacienda colonial. En palabras de Carlos Contreras: La reforma fiscal de Abascal, de 1815, fue el gran cimiento sobre el que se erigie- ron las finanzas peruanas del siglo XIX hasta que advino la revolución del guano […] Esa reforma combinó los nuevos elementos del liberalismo fiscal, a través del impuesto a las ganancias financieras y a las derivadas de la propiedad territorial, con las concesiones a la realidad, como en el caso de la contribución de indígenas y castas, que procuraba integrar tributariamente a la población al margen, o poco vinculada, a la economía monetaria (2002, p. 144). Ahora bien, si por una parte el plan evitó el colapso financiero del régimen virrei- nal mejorando el comportamiento fiscal de los principales rubros de ingresos, por otra, fue incapaz de corregir la tendencia hacia la quiebra que marcaban el déficit y la deuda. Asimismo, el impulso reformista, tímido eco de los debates gaditanos, que orientaba cambios radicales en la estructura fiscal gravando sobre la riqueza afincada en grupos influyentes, tuvo un parco desarrollo fiscal6. En conclusión, el proyecto de 1815 comprendía interesantes apuntes reformistas aunque el perfil heterogéneo 6 Se instauró un impuesto sobre la propiedad predial urbana y rural, fijándolo en un 5% de la renta líquida que ella dejara; y un gravamen de 5% sobre los réditos de todos los capitales «impuestos» (depositados) sobre las Cajas Reales, Tribunal del Consulado, Estanco de Tabacos, Caja de Censos, Temporalidades, Cabildo Secular, Inquisición, Casa de Moneda, Universidad y cualquier otro fondo público o particular (Contreras, 2001, pp. 211-212). De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 297 de muchas de sus medidas limitó el alcance de la iniciativa. Si bien las rentas fisca- les para 1817 se incrementaron en un millón de pesos con respecto a 1814, dicho ejercicio era poco representativo cuando marcó el mínimo de recaudación de todo el período colonial tardío. Cuanto más se avanzó por este camino, mayor fue la urgencia de nuevos présta- mos y donativos por parte de corporaciones privadas y grupos económicos. Estos a su vez conseguían contrapartidas renovadas que debilitaban aún más una estructura fiscal cada vez más erosionada. Cuando la Independencia se proclamó en 1821, el proceso estaba muy avanzado. Quiroz señaló poderosos intereses que reforzaron en el tiempo la dinámica descrita: La inversión en imposiciones sobre la Hacienda real protegía hasta cierto punto los caudales privados. Además el Estado había […] forzado tales imposiciones. Mediante esta presión el estado en la colonia, aparte de agenciarse los fondos que necesitaba, garantizaba además que los capitalistas locales permaneciesen fie- les […] La élite colonial […] además tenía interés [en una] mayor autonomía y dominio local, sobre todo a nivel financiero […] Estas fueron también razones poderosas para prestar a un Estado necesitado (1993b, p. 139). La última década virreinal se desenvolvió en una continua tensión entre la suficien- cia financiera y la negociación político fiscal en un escenario general de simultáneo debilitamiento, tanto de la figura del virrey como de las referencias peninsulares. Prueba de ello fueron las dificultades con que chocaron las autoridades virreinales en su intento de convertir al virreinato en economía de guerra7. Las palabras del prior del Consulado al virrey Pezuela, el 28 de febrero de 1820, con motivo de la solicitud por parte de este de un empréstito de un millón de pesos con el que hacer frente a una guerra que ya llamaba a las puertas de Lima, fueron representativas de los nuevos equilibrios de poder: El señor Prior del Consulado y los comerciantes presentes resistieron el arbitrio por muy violento y poco merecido por los propietarios de Cádiz […] y en seguida aseguró […] que en el momento en que apareciesen sobre estas costas las fuerzas enemigas, pondría el comercio a su disposición el citado millón de pesos, porque en tal caso, persuadidos todos por la evidencia material del peligro, harían al efecto un desprendimiento absoluto de sus respectivas fortunas, y que mientras tanto 7 «Inventario y acopios en los valles de Lima y Chincha», Archivo General de la Nación del Perú (en adelante AGN), Fondo Cabildo, Control de Abastos, CA-6C2, Caja 25, Doc. 272-274. La preparación de la guerra tensó decisiones económicas en torno a remesas de empréstitos, embargos y confiscaciones. AGN, Superior Gobierno, GO-CO1, Legajo. 198. Distribución de comisos formada por la Junta Per- manente de Arbitrios (21/08/1820). AGN, Superior Gobierno, GO-CO2, Legajo 214, 4519. Tesorería de la Casa de Moneda (31/03/1821). AGN, Superior Gobierno, GO-CO2, legajo 214, 4656. La Independencia inconcebible 298 se meditasen otros arbitrios para mantener la guerra comprendiendo en cualquier gravamen a todas las demás clases del Estado (Colección Documental de la Inde- pendencia del Perú, en adelante CDIP, 1971, VIII, 3, p. 322)8. El virreinato se parecía cada vez más a una entidad política singular con serias dificultades para defender unas fronteras en continuo retroceso ante el ímpetu independentista. España quedaba demasiado lejos y sus propios ajustes fiscales la inhabilitaban en su ejercicio como metrópoli. Las  relaciones económicas con la Península languidecían con la progresiva desarticulación del sistema comercial colonial y las funciones de defensa eran desatendidas al completo por parte de una metrópoli ahogada por la crisis y quebrada por el colapso de la Hacienda del Antiguo Régimen9. La última década se convirtió en un tiempo de aprendizaje como entidad política propia, y la forma en la que se transitó por esos años acabó siendo clave para entender las bases sobre las que se pretendió edificar la Hacienda del nuevo Estado. El gobierno del Protectorado de San Martín tuvo que resolver desde el pri- mer instante el grave dilema que amenazaba su propia existencia, el de un Estado sin Hacienda. 2. Estado sin Hacienda: el dilema de la finanzas republicanas 2. 1. El tiempo de las reformas La situación descrita presenta un marco general extraordinariamente complejo para la economía y la Hacienda del Perú, dominado por el estancamiento y la insuficien- cia financiera y fiscal. La guerra de independencia significó el colapso minero, pero también acentuó el alza de precios y aceleró la transformación de la sociedad. El 3 de agosto de 1821 San Martín se erigió en Protector del Perú y conformó su gobierno, tratando de materializar la alianza cívico militar, con Juan García del Río, ministro de Estado y Relaciones Exteriores, Bernardo José Monteagudo, minis- tro de Guerra y Marina, e Hipólito Unanue, ministro de Hacienda (Orrego, 2012, p. 240). San Martín, que no contó con el apoyo explícito de una parte importante de los grupos más influyentes10, inició su régimen sometido a la doble tensión de gobernar un país en el que el poder político estaba francamente segmentado y en el que la herencia recibida no era muy halagüeña, social y económicamente. 8 «El virrey Pezuela solicita un millón de pesos para la defensa de la capital». En CDIP (1971, VIII, 3). 9 A pesar del seguimiento puntual de los acontecimientos en el Perú por parte del gobierno español, todos los preparativos militares fueron fallidos. «Expedientes de Real Hacienda (1817-1835)», AGI, Lima, 1444. 10 Véase Leguía y Martínez (1972, IV, p. 425); y La Abeja Republicana, III(4), 17 de mayo de 1823. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 299 Tanto  San  Martín  como  sus  consejeros tuvieron desde el primer momento una noción clara de la naturaleza del problema, y comenzaron una acción de gobierno encaminada a crear un poder político centralizado sobre la base del acuerdo y el consenso con la élite local. Recién proclamada la Independencia, el 28 de julio de 1821, el gobierno del Protectorado se planteó la imperiosa necesidad de levantar una estructura estatal de nuevo cuño que pudiera hacer frente al desafío militar que supo- nían los ejércitos realistas acantonados en las regiones del centro y del sur, y articular políticamente el país. El abismo entre la Independencia y la nada empujaba a una rápida respuesta, y los ecos de la revolución liberal, reverdecidos en España de la mano del Trienio Cons- titucional (1820-1823), obligaban a definir un discurso político que fuese más allá de la simple sustitución de un viejo y caduco régimen colonial. Las primeras frases contendidas en la proclama escrita por Monteagudo y firmada por San Martín el 8 de setiembre, dirigida a los habitantes del Perú en Pisco, fueron de extraordinaria importancia: ¡Compatriotas! La Nación española al fin ha recibido el impulso irresistible de las luces del siglo. Ha conocido que sus leyes eran insuficientes para hacerla feliz, y que, en sus antiguas instituciones, no podía encontrar ninguna garantía contra los abusos del poder. Los españoles han apelado al último argumento para demostrar sus derechos; y, convencido el rey de su justicia, ha jurado la constitución que formaron las cortes de 1812, llamando a la administración pública a los mismos que antes habría proscrito por traidores. La revolución de España es, pues, de la misma naturaleza que la nuestra: ambas tienen la libertad por objeto, y la opresión por causa (Leguía y Martínez, 1972, II, p. 498). En estas breves líneas se concentraban tanto la contrariedad que supurieron en un primer momento para la Expedición Libertadora las noticias del retorno del constitucionalismo en España, como la necesidad de impulsar un programa liberal de carácter reformista en sintonía con la experiencia peninsular. En este sentido, se abrían las puertas con las que explorar iniciativas modernizadoras, también en las cuestiones económicas y hacendísticas. La Independencia significaba una oportunidad para llevar a cabo el tránsito hacia un Estado y una economía de nueva base más acorde con los tiempos en los que se articulaba el mundo moderno, y la guerra favorecía estas iniciativas en la medida en que resultaba más fácil retirar los obstáculos que representaban los referentes tradicionales. Era el momento de decidir el sistema de Hacienda que permitiera reunir regularmente ingresos con los que sostener ejércitos permanentes que hicie- ran frente a la guerra y mantuvieran el orden en el resto de los dominios peruanos. La Independencia inconcebible 300 Estado, Hacienda y Ejército conformaban una trilogía indisoluble, en una coyuntura en la que el volumen de los gastos había crecido hasta tal punto que la única espe- ranza radicaba en una transformación económica y fiscal que implicase el progresivo desmantelamiento del viejo sistema de privilegios y abriese las puertas a un conside- rable crecimiento económico. En la experiencia española se tenía un posible referente de reforma hacendística. Las Cortes de Cádiz, en un contexto de crisis financiera sin precedentes con el país arruinado y en bancarrota, plantearon la necesidad de adaptarse a los nuevos tiempos mediante una reforma general del sistema tributario —«Nuevo Plan de Contribucio- nes Públicas»— que rescataba la idea ilustrada de la «Única Contribución», y que se concretó en un serio intento por catastrar la riqueza de Castilla que chocó con la opo- sición frontal de los estamentos del Antiguo Régimen. Tras el restablecimiento del absolutismo en España en 1814, la empresa reformista fue abandonada y la Hacienda del Antiguo Régimen trató infructuosamente de solucionar los problemas económi- cos y hacendísticos conservando las bases tradicionales11. Sin embargo, la situación en 1817 era insostenible y Martín de Garay, ministro de Hacienda, elaboró un plan general de Hacienda —«Sistema de Hacienda» de 30 de mayo de 1817— cuyos pila- res fundamentales consistieron en la fijación de un techo de gastos, la habilitación de contribuciones extraordinarias con las que cubrir el déficit fiscal y la abolición de las rentas provinciales y su sustitución por una contribución general. En resumidas cuentas, Martín de Garay, junto a sus consejeros Antonio Barata y López Ballesteros, vinieron a proponer un plan de reformas que rescataba parcialmente la propuesta de las Cortes gaditanas. Sin embargo, la idea de atender la abultada deuda de más de 11 000 millones de reales en base a un programa ordenado y limitado de desa- mortizaciones significó la caída de Martín de Garay en agosto de 1818. El Trienio Liberal, en 1820, volvía a retomar el debate fiscal con nuevos ímpetus (Fontana, 1978, pp. 165-177; De Haro, 2006, pp. 145-148). Volviendo al Perú, el Protectorado se topó con importantes frenos que impidie- ron impulsar un verdadero proyecto reformista, optando finalmente por una política que evitase la conmoción. En palabras de Fisher: «El objetivo era no solo continuar la guerra, sino probar que la independencia podía proveer de buen gobierno —que podía encontrar trabajos para los letrados, satisfacer a la muy conmocionada élite y controlar a las clases bajas […]—» (2000, p.  257). Por una parte, se intentaba compensar el golpe sufrido con la noticia del retorno de la Carta gaditana elevando las aspiraciones liberales; pero, por otra, el novísimo Estado independiente se anun- ciaba con las menores estridencias con respecto al pasado inmediato. El Protectorado 11 Por ejemplo, la propuesta del ministro de Hacienda González Villarejo basada en una contrarreforma inspirada en la vuelta al escenario fiscal previo a la reforma de 1799. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 301 derivó pronto hacia la segunda opción. El régimen, salvo la expoliación de bienes y patrimonio en propiedad de españoles y un corto abanico de medidas de pronta corrección, procedió a una adaptación conservadora de las viejas prácticas y estructu- ras coloniales a la nueva realidad, y en este proceso la Hacienda no fue una excepción. El espíritu liberal quedó apenas circunscrito a la promulgación del Estatuto Provi- sional de 8 de octubre de 1821, la «libertad de vientres» y la abolición del tributo de los indios y del trabajo forzado. El resto de la acción política, incluida la libertad comercial en la que tanto avanzó Pezuela en sus últimos años como virrey, permitió de facto el traspaso de elementos sustanciales del régimen colonial. La «guerra boba» jugó un papel clave. El tiempo trascurrido entre el desembarco en Paracas, el 8 de setiembre de 1820, y la retirada de Lima por parte de La Serna el 6 de julio de 1821, permitió a San Martín consolidar la imagen de «verdadero libertador» político sin necesidad de desplegar violentas campañas militares. En paralelo, el virrey Pezuela fue caminando hacia el fracaso político y militar que desembocó en el pronuncia- miento de Aznapuquio de 29 de enero de 1821. Sin embargo, el tiempo de la «guerra boba», que tan buenos frutos militares dio a San Martín, diluyó a su vez el incipiente ímpetu liberal. Cuando entró en Lima el 12 de julio de 1821 y convocó una junta de notables en el Cabildo para el día 15 del mismo mes en que se firmó el Acta de Independencia, las prioridades políticas pasaban fundamentalmente por garantizar el orden y la estabilidad. En  el giro conservador jugó un papel central la radical oposición que los sectores influyentes de Lima mantuvieron frente al segundo consti- tucionalismo español (Peralta, 2011, pp. 737-744). El Trienio Liberal era ferozmente representado, por los periódicos editados en la capital y otras provincias, como un régimen de profundas raíces anticlericales y marcada hostilidad nobiliaria. La situación de estos habitantes se hace cada vez más violenta; la mayor agitación prevalece entre los nobles en consecuencia de la ejecución del art. 2º de la ley sobre el derecho de señorío. Esta ley arruinará a infinitos propietarios. En todas las fábricas de armas se trabaja con la mayor actividad12. El nuevo discurso, por una parte desmontó el liberalismo hispánico en el Perú, pero por otra replegó al Protectorado hacia posiciones tradicionales. El régimen des- plegó una política conciliadora, con el objetivo de garantizar a una élite sumida en la indecisión, una base política estable con la que articular un territorio y una sociedad extraordinariamente diversos. Con la proclamación de la independencia el 28 de julio de 1821 en la Plaza de Armas de Lima se cerraba un frágil acuerdo 12 «Extracto de una carta de Madrid publicada en la Crónica de San James del martes 15 de mayo», Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(32), 24 de octubre de 1821. La Independencia inconcebible 302 entre buena parte de la élite limeña, la alta burocracia y las nuevas autoridades, en base a la defensa del viejo sistema jerárquico. La  obstinada política acomodaticia de las nuevas autoridades, junto a las actitudes políticas de los grupos dominan- tes, fijó un marco inadecuado dentro del cual hubieron de moverse los intentos de reforma de la Hacienda13. El gobierno tropezó con la resistencia de las élites, que dificultaba la percepción de los ingresos que necesitaba para atender a unos gastos crecientes. Si no  lograba vencerla, no le quedaba otra salida que, o bien transferir la carga creciente sobre los hombros de las clases populares, o resignarse a la impo- tencia. La grave situación fiscal no era nueva. Como ya se ha planteado, en el lado español los virreyes comenzaron a introducir transformaciones cuando el régimen colonial empezó a resquebrajarse. En el Protectorado el gobierno hubo que articular nuevos consensos con los grupos influyentes que conjugasen el triple objetivo de evitar posibles embates revolucionarios, hacer frente a la amenaza militar y conservar las posiciones privilegiadas. El proceso implicó un serio repliegue hacia el pasado. En el Perú independiente se desechó una posible línea a explorar, la de avanzar hacia la reforma liberal tomando como base el plan de Abascal de 1815. Se caminó en una dirección opuesta, el desarme fiscal desnortado y la permanencia de una estructura disminuida sin cambios sustanciales. La nota emitida por el Ministerio de Hacienda en la primavera de 1822 revelaba la arriesgada apuesta fiscal por parte del gobierno de sanmartiniano: Su primera máxima ha sido, no imponer contribuciones, y antes abolir las que existían en el régimen anterior. Compárense los impuestos actuales, con los que la junta de arbitrios propuso en 28 de abril de 1815, y se mandaron guardar en 29 del mismo, los que han subsistido casi en su totalidad, hasta que las armas de la Patria libraron a esta capital. De contado los reglamentos de comercio, han disminuido considerablemente los gravámenes indirectos, y han cesado también las contribu- ciones extraordinarias sobre réditos, predios rústicos y urbanos, fuera de otras que se establecieron en el plan de 1815. Si esta ha sido la conducta del gobierno en medio de sus más urgentes necesidades, es fácil graduar los límites a que se exten- derá su liberalidad, si la guerra que sostenemos cesase de absorber nuestros recursos, y de frustrar la economía de nuestros planes (CDIP, 1974, XIII, 1, pp. 112-113)14. El «pacto patriótico», que venía a sustituir al caduco «pacto colonial», se concre- taba en materia fiscal en un desordenado desmantelamiento falto de líneas maestras. Se abría una peligrosa puerta hacia el «empobrecimiento del Estado» (Salinas, 2011, 13 Para el caso español se produjo un proceso similar cuando los grupos dominantes fijaron el marco en el que tuvieron que desenvolverse los intentos de reforma en el período de 1814-1820 (Fontana, 1978, p. 16). 14 CDIP (1974), XIII. «La Dirección del Banco Auxiliar del Perú avisa al público». Obra de Gobierno y Epistolario de San Martín, I, pp. 112-113. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 303 p.  304) y el futuro de la nueva Hacienda, como ya habían puesto en práctica los virreyes, se decidió en comisiones consultivas. Asimismo, se avanzó en el proceso de privatización, depositando ciegamente las esperanzas de un importante estímulo en la recaudación vía consumos y aduanas. 2.2. Unanue, el imán del poder: de consejero virreinal a ministro de Hacienda Hipólito Unanue15 tenía ante sí el enorme reto de levantar las finanzas del Estado y estimular el crecimiento económico sobre los restos de una estructura colonial superada. El ministro esperaba aumentar la recaudación de la Hacienda, construir una marina, liquidar la guerra terrestre y fomentar la riqueza nacional, sin alterar el marco intangible de la vieja sociedad. Un objetivo imposible de cumplir como demostró la experiencia española a lo largo del sexenio fernandino (1814-1820). Unanue, a pesar de ocupar los más altos cargos de responsabilidad gubernativa en el ámbito económico y hacendístico, no disponía de una base teórica y forma- tiva lo suficientemente sólida como para acometer con solvencia tan ingente tarea. En diversos pasajes el propio ministro reconocía sus importantes limitaciones en los asuntos económicos16, y repasando los fondos de su biblioteca personal, que aparecen recogidos en su memoria testamentaria17, se advierte que la presencia de obras de carácter económico era marginal y destacaban únicamente dos autores de referencia, como son Gaspar Melchor de Jovellanos y Jean-Batiste Say18. El entorno tampoco 15 José Hipólito Unanue y Pavón (Arica, 1755-Cañete, 1833). Naturalista, político y reformador de la medicina en el Perú. Catedrático universitario y fundador de la Escuela de Medicina de San Fernando, impulsó la formación de la Sociedad de Amantes del País y colaboró activamente, a través de diversas publicaciones, en El Mercurio Peruano. En su faceta política actuó como figura bisagra entre el último período colonial y el Perú independiente. Tras la proclamación de la independencia adquirió un nota- ble protagonismo en los gabinetes de San Martín y Bolívar. Fue ministro de Hacienda (1821-1822 y 1824-1825), ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores (1824-1825) y presidente del Consejo de Gobierno (1825-1826). Asimismo, fue diputado y presidente del Primer Congreso Constituyente del Perú (1822-1823) y participó activamente en la redacción del proyecto de Constitución de 1823 (Dager, 2000, pp. 15-71). 16 «Aquí se han gastado 400 mil duros con el paso del ejército, y en Arequipa quinientos setenta mil […] Yo he visto las cuentas y al parecer están arregladas; porque yo ni soy contador ni entiendo de eco- nomía». Carta de Hipólito Unanue al Presidente del Consejo de Gobierno. Cuzco, 22-VII-1825. CDIP (1974, I, 7, p. 628). 17 Memoria a la cual deben arreglar mi testamento mis albaceas doña Jesús Unanue y Don Francisco Mata Linares, nombrados en el poder para testar que otorgue ante D. Gerónimo Villafuerte en 12-X-1831. Lima, 1831. CDIP (1974, I, 7, pp. 136-140). 18 La corta lista de libros económicos responde a las siguientes entradas: Política y comercio del Támesis (sin precisar autor), Ley Agraria de Jovellanos, Diccionario de Economía Política (sin precisar autor), Economía y Política de Say, y Principios de Economía Política (sin precisar autor, aunque podría tratarse de la obra de David Ricardo). La Independencia inconcebible 304 ayudó, y prueba de ello era el escaso grado de penetración de las controversias y deba- tes económicos de carácter internacional en el virreinato de finales del siglo dieciocho y principios del diecinueve19. En este sentido, la historia de la Sociedad de Amantes del País y del Mercurio Peruano (Clément, 1979; Guibovich, 2005) y la información que proporciona la prensa doctrinal desde 1811 a 1820 ofrecen un resultado muy modesto en relación a lo que fue la recepción y conocimiento de las aportaciones de la época a la ciencia económica (López Soria, 1971, p. 113; Martínez Riaza, 1985). Esta debilidad es aún más patente en el aspecto hacendístico, prácticamente ausente en los artículos del Mercurio Peruano. A pesar del relativo peso que tuvo la mate- ria económica entre los asuntos tratados en la publicación, las controversias fiscales únicamente se reflejaron de manera muy superficial. José Baquíjano y Carrillo, en su Disertación histórica y política sobre el comercio del Perú, apostó por un Estado que exigiese un bajo nivel impositivo con el objetivo de estimular la comercialización20. Y  en términos similares se manifestó Joseph Rossi y Rubí en su artículo titulado Apología de los bancos de rescate. Para los autores del Mercurio Peruano el Estado debía someterse al ordenamiento económico, exigir bajos intereses y liberar la acti- vidad productiva y comercial a los grupos económicos privados (López Soria, 1971, pp. 93-94). En definitiva, las cuestiones fiscales se trataron con escasa profundidad y sin referencia a los debates dieciochescos en torno a la Hacienda pública. El vago ideario liberal asumido por el movimiento ilustrado peruano de fines del siglo dieciocho era conocido por Unanue21. Aunque da la impresión, por el carácter más descriptivo que analítico de sus publicaciones estadísticas, que no asimiló la bibliografía científico-económica de la época22, compensó su limitada capacidad económica con intensas y constantes relaciones con el poder político virreinal. Los  contactos iniciales con el virrey Teodoro Croix, con motivo de la edificación del Anfiteatro Anatómico, significaron el arranque de una dilatada trayectoria polí- tica (Dager, 2000, pp.  38-53). Fue asesor del virrey Gil de Taboada, trabajando en estrecha colaboración en la publicación y circulación del Mercurio Peruano y la elaboración de las Guías del virreinato del Perú. Más tarde, con el virrey Abascal agrandó su imagen de hombre de Estado e influyente consejero (Peralta, 2002)23. 19 Hipólito Unanue en sus cartas precisa las dificultades a la hora de contar con personal cualificado para el Ministerio de Hacienda. «Documentos de carácter patrimonial 1763-1833». CDIP (1974, I, 7, 1974, p. 581). 20 El pensamiento económico de Baquíjano se relacionaba con la ideología dieciochesca fisiócrata y el liberalismo utilitarista inglés (López Soria, 1971, pp. 49-52). 21 El ministro, junto a José Baquíjano y Carrillo, Jacinto Calero y José María Egaña, redactó los estatutos de la Sociedad de Amantes del País y compuso el plan de trabajo del Mercurio Peruano, desarrollando una tarea fundamental de coordinación y participando activamente en la publicación de numerosos artículos. 22 «Idea general del reino del Perú y sistema de su gobierno» (Unanue, 1914, III, pp. 3-305). 23 Una visión desmitificadora de la carrera y ascensión de Hipólito Unanue la vemos en Uriel García (2010). De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 305 Y después del interregno que supuso su elección como diputado en las Cortes por Arequipa en 1813 y su estancia en la Península hasta 1817, volvió en 1820 a la pri- mera línea política en el Perú como secretario de la delegación del virrey Pezuela en las conferencias de Miraflores. El 15 de julio de 1821 firmó el Acta de la Independen- cia, el 28 del mismo mes formó parte de la comisión que portó la invitación oficial para que San Martín procediese a la jura de la independencia, y el 3 de agosto fue nombrado ministro del gobierno patriota. Unanue ocupó el cargo de ministro de Hacienda sin ninguna de las dos condi- ciones básicas que solían reunir los hombres encargados de reordenar y reformar el sistema fiscal: la de economistas y altos burócratas de la carrera de Hacienda. En cambio, sí disponía de amplias relaciones políticas, un reconocido prestigio social y económico, y un perfil de moderado liberal que lo convertían en una pieza funda- mental para la política sanmartiniana de la transición acordada. Las discusiones fiscales se precipitaron con la guerra, con escasa base teórica asimi- lada y sin previas experiencias legislativas de alcance, más allá del citado plan de 1815, en un momento crítico que requería rápidas respuestas y medidas de urgente implan- tación. Entonces, Unanue desprovisto de una visión reformista, aspiró a reordenar el aparato burocrático colonial, por una parte adelgazándolo y por otra restableciendo una estructura de baja presión fiscal en colaboración con los grupos económicos influyentes que permitiese a su vez el afloramiento de los caudales atesorados. 2.3. La política hacendística de la naciente República: continuidad, secuestros, papel moneda y empréstitos La primera decisión que adoptó el ministro de Hacienda fue la de conocer, con la mayor precisión, el estado exacto en el que se encontraban los fondos disponibles en las dependencias oficiales. Por este motivo, extendió la orden de 9 de agosto de 1821 solicitando a todas las oficinas cumplida respuesta a la mayor brevedad de las siguientes cuestiones: 1. Cuáles son los fondos y de donde provienen; si de algunas rentas fijas, o de derechos que adeudan a su favor; y cuáles son estos, y sobre que especies se cobran. 2. Cuáles son sus deudas activas y pasivas: distinguiendo en las segundas las que provienen de impuestos de obras piadosas, o de cualquier otro género, de las que proceden de empréstitos ocasionados con motivo de la guerra o de cualquier otro modo24. 24 «Circulares a las oficinas de Hacienda». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(13), 22 de agosto de 1822. También puede verse en la «Resolución de Hipólito Unanue relativa al estado de la Hacienda Pública». Biblioteca Nacional del Perú (en adelante BNP), Manuscritos, D12039. La Independencia inconcebible 306 Los datos tardaron en reportarse y hubo que esperar a diciembre de 1821 para recibir un detallado informe por parte del Contador. Las cifras fueron desalentado- ras. Según Joaquín Bonet, contador de la Tesorería Nacional, los créditos pasivos ascendían a un total de 18 161 636 pesos, que rebajando los correspondientes a ramos remisibles a España, restaba una cantidad reconocida de 6 449 665 pesos25. Que Unanue entró en el ministerio sin plan preciso ni proyecto pensado lo prueba su segunda orden ministerial, correspondiente al 16 de agosto de 1821: Pues para dar al Perú la vida y orden que necesita, ha determinado el Excmo. Sr. Protector se arregle un sistema de hacienda pública en que marchen á la par, la economía, la claridad y exactitud. Para el desempeño de objeto tan precioso quiere se incite a los hombres versados en estos ramos, a los genios creadores, y a cuan- tos juzguen poderle ilustrar. Su Excelencia ofrece dos mil pesos de premio al que presentase el mejor plan de arreglo aplicable al Perú, y la Patria le ceñirá la corona cívica, que es el respeto, el amor y la gratitud de sus conciudadanos26. Y la primera medida de carácter fiscal que se adoptó fue del lado de los gastos administrativos. En la orden cursada con fecha de 27 de agosto se puso de manifiesto el elevado costo de la administración virreinal y su insoportable nivel de absentismo, para a continuación proceder el 27 de agosto a una severa reducción de la masa sala- rial en agosto y un leve adelgazamiento en diversas oficinas oficiales, consistente en una reestructuración de la Contaduría Mayor de Cuentas y la Tesorería General de Fondos públicos del Estado. Los resultados finales del plan de recortes fueron muy discretos con un ajuste final inferior a los 43 000 pesos, Lima Agosto 27 de 1821. La actividad con que trabaja el Gobierno en cuanto concurre al bueno y pronto servicio público, debía haber advertido a los Emplea- dos en hacienda de la morosidad con que lo hacen. Obligados por sus antiguas ordenanzas a asistir indispensablemente a las oficinas siete horas al día en todos los del año, exceptuando solo los de riguroso precepto, no practican ni uno, ni otro. De aquí el atraso en las labores, y recargo de manos auxiliares, que con los suel- dos consumen las rentas del Estado. Asombra ver que la lista civil de solo esta capital, importa anualmente setecientos mil pesos, cuando la América del Norte en su estado colonial cubría la de todas sus Provincias, con la mitad. «Ejemplo memorable, dice Smith, que hace ver con cuan poco dinero se puede gobernar, 25 «Examen de la Deuda Pública». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(42), sábado 1 de diciembre de 1821. Asimismo, Joaquín Bonet detecta numerosas duplicidades administrativas y cuentas descabaladas en varias oficinas oficiales (Tribunal de Cuentas, Cajas Matrices, Casa de Moneda, Renta de Tabacos, Correos, Aduanas y Temporalidades). AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 1, O.L. 8. 26 «Departamento de Hacienda». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(13), 22 de agosto de 1822. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 307 y muy bien, tres millones de hombres». Un Gobierno ilustrado debe seguirlo, y dar la actividad correspondiente a las manos perezosas. Por tanto ordeno y mando que en todas las oficinas de Hacienda pública, incluso la Contaduría mayor de Cuentas, deben los individuos asistir las siete horas indicadas; las  cinco por la mañana, de las ocho a la una de la tarde; y las dos horas restantes en ésta, de las tres a las cinco; sin que tengan por feriados ningunos días, fuera de los de riguroso precepto. Circúlese a las oficinas para su cumplimiento y publíquese en la Gaceta. Una rúbrica de S.E. Hipólito Unanue27. Desde el lado de los ingresos, el primer paso que se tomó con decisión consistió en la expoliación de bienes a españoles ausentes y americanos que hubiesen seguido al ejército realista28. Sin embargo, la eliminación económica del grupo de peninsula- res y criollos denominados españoles no tuvo como orientación la transformación de las estructuras sociales y económicas, sino más bien el refuerzo de lealtades políticas y la vivificación de nuevos grupos económicos de influencia en el país. A la luz de los acontecimientos podemos asegurar que en ninguno de los objetivos propuestos se lograron apreciables resultados. La iniciativa del embargo general se aprobó tras una serie de tropiezos que lleva- ron al Ministerio de Hacienda a un peligroso escenario de insuficiencia financiera29. El Juzgado de Secuestros, constituido el 16 de octubre de 1821, llevó a cabo una intensa política de confiscación de propiedades a los comerciantes españoles que se prolongó hasta su extinción por orden del Soberano Congreso el 27 de diciembre de 1823. El juez nombrado fue Francisco Valdivieso, futuro ministro de Hacienda, y el proceso de confiscación se efectuó con determinación y rapidez, como quedó reco- gido en el artículo cuarto del reglamento para el Juzgado de Secuestros: Los juicios de secuestros han de ser breves y sumarios, omitidas las dilaciones perjudiciales a las partes, y a la causa pública; y sin observar otros trámites que los precisos para esclarecer la verdad, y proceder en justicia30. La política de secuestros se acentuó con el decreto de 1 de febrero de 1822 que dispuso la apropiación por parte del Estado de la mitad de los bienes de los españoles forzados a emigrar del país. Según Quiroz, apoyándose en los datos de Flores Galindo (1984, pp. 218-220), el naciente Estado requisó 43 haciendas y numerosos bienes urbanos y activos comerciales que rápidamente fueron adjudicados a líderes militares 27 Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(16), 1 de setiembre de 1821. 28 CDIP (1974, XIII, 1, p. 84). 29 Fiasco de Ancón e imposibilidad de pagar los sueldos de setiembre de 1821. AGN, Fondo Republi- cano, Caja 1, O.L. 9, 27-28, y 31a. 30 Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(16), 1 de setiembre de 1821. La Independencia inconcebible 308 patrióticos y otros miembros de la aristocracia local (1987, pp. 29-33). Las finanzas del Perú independiente tuvieron en las confiscaciones un soporte básico, y la polí- tica de secuestros permitió un rápido y fácil acceso a bienes de muy diversa índole y naturaleza. Haciendas, caudales en efectivo y bienes inmuebles urbanos conformaron un amplio abanico de activos a disposición del nuevo Estado. También la expulsión de peninsulares despejó a favor del Estado a una buena parte de antiguos acreedores. Sin embargo, la política de expoliación tuvo un alcance mucho menor del planeado. La intervención del Tribunal del Consulado dio como resultado la confiscación de escasos caudales en efectivo, y la Cámara de Comercio que lo sustituyó estuvo lejos de desempeñar el papel de prestamista que el Consulado había ejercido hasta tiem- pos recientes. Asimismo, los abusos generalizados en los secuestros y la corrupción rampante acabaron por limitar extraordinariamente las posibilidades de ensanchar las bases fiscales del sistema por medio de la expoliación31. En definitiva, escaso botín para una operación política que desplazó a un grupo social y económico de primer orden y que redujo considerablemente el desarrollo de futuros empréstitos y contri- buciones nacionales. Sin relevo de la vieja élite comercial el gobierno no tuvo otra salida que sondear la posibilidad de negociar empréstitos extranjeros, y ese objetivo estuvo entre las instrucciones de la comisión García del Río y Paroissien en marzo de 1822. En paralelo al proceso de expoliación, el Estado se afanó en la puesta en marcha de una política de suave fiscalidad con relación al resto de los grupos influyentes. La Iglesia fue la primera institución en beneficiarse de la retirada impositiva: Teniendo presente este supremo gobierno la consideración que le merece el estado eclesiástico en todas sus circunstancias, y principalmente en las actuales en que todas las clases del estado han sufrido grandes quebrantos por el seguimiento de una guerra tan tenaz como injusta de parte de los españoles, ha venido en decretar lo siguiente: 1º Queda por ahora extinguida la anualidad eclesiástica que exigía el antiguo gobierno, y a efecto de auxiliar al estado con alguna cuota en sus actuales necesi- dades, pagarán en adelante los eclesiásticos un 33 por ciento sobre la renta anual que es la tercia parte de aquella contribución, bajo el nombramiento de auxilio patriótico, en los mismos términos y casos que se satisfacía la anualidad; quedando extinguido el 8 por ciento que pagaban por igualdad de renta en sus ascensos32. 31 Una detallada relación de fondos distribuidos en fincas del Estado fruto de los secuestros a españoles y su discutible gestión puede verse en La Abeja Republicana, III(7), 7 de junio de 1823. 32 «Decreto». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(49), 26 de diciembre de 1821. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 309 En esta misma línea se trabajó con respecto al sector comercial ajeno a la esfera hispana con la aprobación del Reglamento Provisional de Comercio33, con una rebaja sustancial en todos los conceptos impositivos que en términos globales redujo la presión aproximadamente en un tercio con respecto a la etapa colonial. El desarrollo del Reglamento fijó un arancel general del 20% y de un 40% para aquellos productos competidores con la producción nacional, y en 1822 se impuso el libre comercio con Chile. Sin embargo, la esperanza depositada en el sector exterior como baluarte fiscal del nuevo gobierno pronto se desvanecería ante los parcos resultados del comercio marítimo (ver cuadro 2). Como señaló Quiroz, «La  independencia de España no trajo, como los liberales de la época pensaron, una inmediata bonanza comercial al abolirse temporalmente las restricciones mercantiles» (1993b, p. 134) y el mercado local quedó saturado en 1825. Cuadro 2. Valor de las exportaciones y su repercusión en el financiamiento del Estado del Perú (en pesos) Año Exportaciones Importaciones Balanza comercial 1821 5 939 437 4 602 189 1 337 248 1822 3 245 468 3 316 468 -71 000 En pesos. Fuente: Mazzeo, 2012, p. 23534. Mientras se procedía al desarrollo de estas medidas, el balance hacendístico resul- taba desolador. Por una parte, los gastos aumentaban sin descanso empujados por la guerra, mientras los intentos de contención a través de medidas de racionalización administrativa resultaban simbólicos y poco efectivos. Y,  por otra, los ingresos se desplomaban debido a la brusca retirada de buena parte del sistema fiscal heredado del plan de 1815 y el abrupto corte de transferencias por parte del resto de los depar- tamentos «liberados»35. Con respecto a este punto, fueron reveladoras las palabras de Monteagudo con el objetivo de poner freno a la caótica descentralización: El decreto protectoral de 15 de enero anterior, impone a U.S. entre otras obligaciones la de pasar mensualmente al ministerio de hacienda una razón de las entradas y sali- das, que hayan habido en las cajas del departamento de su mando […] el gobierno ha extrañado que hasta aquí no se hayan remitido aquellas, no pudiéndose en con- secuencia formar un concepto adecuado del aumento o baja de la producción en los departamentos libres […] Bernardo Monteagudo (CDIP, 1974, XIII, 1, p.  104). 33 «Reglamento Provisional de Comercio». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, I(26), 6 de octu- bre de 1821. 34 Economista Peruano, VI(XIII), 69. 35 Solo el departamento de La Libertad transfirió fondos a todas luces insuficientes. La Independencia inconcebible 310 Ante esta delicada situación en la que, manteniéndose la tendencia descrita, en pocos trimestres la administración pública desembocaría en quiebra, era urgente dar con un arbitrio que permitiese la rápida captación de fondos con los que salir de tan apurada coyuntura. Finalmente, Unanue apostó por una iniciativa arriesgada y nove- dosa, el papel moneda (De Haro, 2013). El último acuerdo suponía un estratégico complemento a la política de fiscalidad suave que podría significar la entrada de más de medio millón de pesos a las apuradas arcas del Estado. El estado de nulidad en que quedaron los fondos públicos y privados al retirarse el ejército español, tiempo en que el de la Patria necesitaba de grandes erogaciones para continuar en el camino de la gloria, y libertar al Perú, me hicieron pensar en el establecimiento de un banco de papel moneda. Era el único arbitrio para no aca- bar de arruinar al Perú con las contribuciones, que exige la imperiosa necesidad. En su ejecución se imita a todas las naciones ilustradas, que han usado y usan de este arbitrio en sus apuros. Si falta el metal, que representando todas las especies comerciales pueda canjearse con ellas; es preciso reponerle otro signo que cir- cule en su lugar […]. Con el objetivo de la erección del banco, hice formar una comisión de personas inteligentes, que me presentaran los planes que creyesen más apropiados a nuestra localidad, y circunstancias; y que tratasen de verificarlo sobre la garantía de un millón de pesos, que debía partirse entre el gobierno y los ciudadanos. […]. La comisión ha correspondido a mi encargo, presentando la memoria, y reglas que ha creído oportunas, y que he ordenado se publiquen. La ilustre municipalidad, y el consulado han ofrecido a nombre de los propieta- rios y comerciantes la garantía de medio millón de pesos que se les propuso, y el gobierno ofrece la del otro medio millón sobre los fondos saneados de la nom- brada caja de censos, que pasan de dos millones […] espero que los ciudadanos conde del Villar de Fuente, D. Andrés Salazar, y D. Antonio Álvares Villa, a quie- nes los representantes de los propietarios y comerciantes reunidos en este palacio en sesión libre me han propuesto para director, tesorero, y contador. Dado en el palacio protectoral de Lima Diciembre 14 de 182136. El modelo proyectado de sistema fiduciario comenzó a abrirse paso tras la reunión mantenida en Palacio el 22 de noviembre de 1821 entre cincuenta personalidades representativas de la vida económica limeña y el gobierno. La última comisión que ideó y acabó dando forma al proyecto del banco emisor estuvo formada íntegramente por miembros del Tribunal del Consulado37. No extraña que fuese el grupo social y eco- nómico vinculado al Tribunal del Consulado el promotor de la iniciativa monetaria. 36 «Decreto del Protector del Perú, Ministerio de Hacienda». Gaceta del Gobierno de Lima Indepen- diente, II(3), 9 de enero de 1822. 37 «Idea de un Banco Auxiliar». CDIP (1974, XIII, 1, pp. 248-265). De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 311 Por una parte, disponían algunos de sus miembros del acervo económico básico en el ámbito financiero38; y por otra, tenían un vasto conocimiento de la realidad y las prácticas monetarias del virreinato, adquiridas a través de la experiencia comercial y mercantil del propio Tribunal. Asimismo, cabe señalar que Unanue y el conde de Villar de Fuente mantenían una estrecha relación desde su participación en las negociaciones de Miraflores, junto a Dionisio Capaz, como miembros de la delega- ción del virrey Pezuela, como secretario y comisionado, respectivamente (Leguía y Martínez, 1972, II, pp. 564-565). Ambos, ministro de Hacienda y prior del Tribunal del Consulado, constituyeron el núcleo articulador del Banco Auxiliar y conformaron la dirección del mismo. La futura dirección del Banco, que impulsó la reimpresión en Lima del Ensayo económico de José Alonso Ortiz39, surgió de este entorno. La  obra citada es de extraordinaria importancia, ya que fue el primer manual de economía política publicado por el Estado peruano en el que se condensaban las ideas de teoría económica, y sobre todo monetaria, con las que se dotaban las autoridades para desarrollar la política económica40. La reimpresión se realizó en la Imprenta de los Huérfanos en el año de 1822, con el título Ensayo económico sobre el sistema de la moneda-papel y sobre el crédito público. Se escribía contra algunas precau- ciones vulgares por D. José Alonso Ortiz el año de 1796, y con el mismo fin se reimprime en Lima, con adiciones sobre el Banco Auxiliar41. Tenía dos partes claramente dife- renciadas. Una primera, correspondía a una fiel reproducción de la obra original de 1796, y una segunda de elaboración original bajo el título Adiciones al ensayo sobre el papel-moneda escrito por D. José Alonso Ortiz impreso en Madrid en 1796. Esta última, aparecía sin firma y estaba compuesta por una introducción y siete breves capítulos dedicados a especificidades de la realidad económica y financiera peruana. 38 Prueba de ello es el elaborado dictamen de 1823 que Antonio Álvarez del Villar eleva al Ministerio de Hacienda con el objetivo de amortizar papel moneda por moneda de cobre, basándose teóricamente en economistas de relevancia internacional —como es el caso de J. Batiste Say— y demostrando su detallado conocimiento. AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 1, O.L. 77-8-9-10. 39 José Alonso Ortiz (Granada, 1755-Londres, 1815). Estudió Filosofía y Teología en el granadino Colegio del Sacro Monte. Obtuvo el grado en Derecho Civil por la Universidad de Granada en 1778 y en 1784 se incorporó al Supremo Consejo de Castilla. Estrecho colaborador del Secretario de Hacienda, Diego María Gardoqui, inició una amplia carrera diplomática que le llevó a Turín como secretario de la Embajada (1797), y a Argel como cónsul general y encargado de Negocios (1803). En la Guerra de la Independencia, la Junta Central Suprema le nombra cónsul general en Londres (1809) y en 1815 se le concede el nombramiento de intendente honorario del Ejército. 40 AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 8, O.L. 1-5. 41 Alonso Ortiz, 1822. Orden de reimpresión. Lima, 26-II-1822. AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 1, O.L. 48-5. Ejemplar disponible en la BNP, Colección Zegarra, Código XZ-v.160-f.2. La Independencia inconcebible 312 Con relación a la obra reimpresa en Lima, en la parte descriptiva y de forma genérica, el texto aludía a las relaciones entre el papel moneda y la fiscalidad. La obra abundaba en la idea general de evitar ingresos fiscales a través contribucio- nes extraordinarias y ordinarias y empréstitos nacionales y extranjeros. Asimismo, se argumentaba que la creación del papel moneda contribuía a aumentar la renta de la nación y generar ahorros en el capital circulante, evitar el costoso dispendio de man- tener una circulación basada en oro y plata, y estimular el aumento del comercio y la producción (Alonso Ortiz, 1796, pp. 126-129). Estas ideas de fiscalidad liberal fueron tomadas en las «Adiciones» peruanas de la siguiente forma: La descripción que hace de la moneda-papel verdadera, conviene exactamente con la que se trata de establecer en el Banco de Lima, y por eso deben acomodarle sus ventajas, dirigidas a promover los adelantamientos del comercio, minería, agricul- tura e industria, y a proporcionar al estado un recurso pronto en sus urgencias, sin gravar al público con nuevas pensiones (Alonso Ortiz, 1822, «Adiciones», p. 168). Más adelante, en el capítulo sobre las utilidades y ventajas del papel moneda, se volvía a insistir en la relación entre los billetes y la presión fiscal en los puntos quinto y sexto: 5. Si el papel moneda evita que el gobierno extorsione cuando en las graves urgen- cias tiene que imponer pensiones; la actual situación en que están agotados los recursos, y en que faltan contribuyentes; es la época precisa para establecer el arbitrio. 6. También el papel moneda evita contraer deuda en semejantes urgencias con alguna nación prestamista. Y ¿Qué remedio habrá cuando falta esta, o cuando el préstamo puede ser más nocivo que la misma enfermedad? En tal caso parece más conveniente que la nación necesitada se adeude consigo misma, porque el rédito queda en el reino, y el fondo productivo reducido a papel no corta las utilidades del comerciante […] La fijeza y frecuencia de estos plazos, no solo convida a no tener suspensos los caudales destinados al giro, sino que estimula a que entren en el círculo muchas cantidades menores que habían de estar guardadas por falta de proporción útil, ya sea por su corta entidad, o por la demasiada desconfianza en prestarlas a mutuo (Alonso Ortiz, 1822, «Adiciones», pp. 172-173). Sin embargo, el proyecto, que comenzó su andadura en febrero de 1822, pronto sufrió los primeros descuadres. Bernardo Monteagudo, ministro de Guerra y Marina y verdadero hombre fuerte del gabinete, endureció la política de expoliación contra los españoles que derivó en un duro y abierto enfrentamiento entre el gobierno y el Tribunal del Consulado con efectos directos en la dirección y gestión del Banco. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 313 El Tribunal del Consulado pasó a denominarse Cámara de Comercio42 y el conde de Villar de Fuente, prior del Tribunal del Consulado y director del Banco, fue obligado a abandonar ambos cargos en marzo de 1822 debido al procesamiento abierto ante la Alta Cámara43. El decreto de 16 de marzo concretó los ceses fulminantes en la dirección del Banco y la Cámara de Comercio: Habiendo tenido a bien este Supremo gobierno suspender de sus empleos, por jus- tas causas que han dado, el conde del Villar de Fuente, Don Manuel de Santiago, y Don Manuel Gaspar de Rozas, presidente, vocal y tesorero de la cámara de comercio, ha venido S.E. el Supremo Delegado en nombrar por decreto de 16 del presente mes en lugar del primero, al coronel Don Ignacio Palacios, en el del segundo, a Don Santiago Campos, y en el del tercero, a Don Fernando Dueñas. Separado por justos motivos el conde de Villar de Fuente del destino de director del banco de papel moneda, ha nombrado el Excmo. Sr. Supremo Delegado en su lugar al conde de San Isidro, por decreto de 16 de este mes (CDIP, 1974, XIII, 1, p. 105). La principal institución crediticia de Lima, viéndose intervenida y sin interlo- cución, manifestó un completo desinterés por el futuro del Banco y una creciente oposición frente al gobierno. Mientras, la Municipalidad de Lima no terminó por liberar los avales comprometidos en la operación bancaria y en agosto de 1822 el proyecto del papel moneda naufragaba con un gobierno al borde de la quiebra y las líneas de crédito cegadas. El papel moneda entró en una rápida depreciación y obligó a las autoridades económicas a buscar infructuosamente un grupo económico que pudiera llenar el vacío dejado por el Consulado44. La política de expoliación y confiscaciones, que por una parte había ensanchado temporalmente las bases fiscales del régimen, conllevó por otra la retirada del apoyo financiero de la élite mercantil española. Eran políticas con líneas incompatibles. Cuanto más se avanzaba en la confiscación más cerca se estaba del colapso del Banco Auxiliar de Papel Moneda, 42 Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, II(22), 16 de marzo de 1822. 43 AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 7, O.L. 42-22. Nombramiento del Conde de San Isidro como nuevo director del Banco. AGN, Fondo Republicano, Ministerio de Hacienda, Caja 8, O.L. 10. 44 Según Cristina Mazzeo los comerciantes extranjeros llegaron a controlar el mercado de cabotaje y ofrecieron empréstitos al gobierno republicano, pero en volúmenes más discretos que en el pasado. El Tribunal del Consulado manifestó un alto nivel de resistencia económica y política, llevándolo a recuperar gran parte de su preeminencia institucional en 1825 y de forma definitiva a partir de 1829. En palabras de la autora: «esta institución de corte colonial y corporativa, luego de pasados los años convulsivos de la guerra de independencia, salió fortalecida y ayudó a la centralización administrativa y económica, en la ciudad capital, Lima» (2012, p. 215). La Independencia inconcebible 314 que terminó por hundirse en el verano de 182245, aunque todavía tendría una larga agonía hasta finales de 1824. El fracaso del sistema fiduciario comprometió al con- junto del sistema hacendístico y, perdida la Hacienda, el gobierno estaba condenado. La expulsión del ministro de Guerra, Bernardo de Monteagudo, el 26 de julio de 1822, fue el prólogo de un fracaso anunciado. San Martín, tras el resultado de su entrevista con Bolívar en Guayaquil y una vez instalado el Congreso Constituyente el 20 de setiembre, dejaba el Perú. El  final del régimen del Protectorado también significó la abrupta salida de Unanue del Ministerio de Hacienda en medio de un tenso debate público que tuvo largo recorrido46. Había pasado más de un año de la declaración de independencia y podríamos decir que la ventana que había para el momento reformista ya se había cerrado. La falta de impulso permitió la permeabilidad del régimen colonial en la conservación de los viejos privilegios, que en términos hacendísticos se tradujo en un Estado permanentemente débil. El intenso proceso de expoliación que sufrió el grupo mercantil vinculado al Consulado representó recursos para la Hacienda, pero a un alto coste: la drástica reducción en la disponibilidad de líneas crediticias y la quiebra del Banco Auxiliar de Papel Moneda. La administración estatal asistió a una rápida descomposición cuando el capital extranjero tardó en proveer de los primeros empréstitos con potencia y regularidad. San Martín había encomendado a la comisión García del Río-Paroissien, entre otros asuntos, la negociación de un empréstito internacional en Londres. La comisión par- tió en el mes de marzo de 1822 pero su llegada a Inglaterra se retrasó hasta el mes de setiembre (CDIP, 1972, XI, 3). El primer empréstito internacional, como indica Contreras, acabó cerrándose por un valor de 1 200 000 libras esterlinas mediante la emisión de doce mil acciones de cien libras cada una con un tipo de interés del 6%, y amortizables en dos pagos semestrales en un período de treinta años. Las rentas de la Casa de la Moneda y aduanas quedaron hipotecadas (2001, p. 220). Sin embargo, fueron gobiernos de otro índole los que acabaron por recibir los primeros fondos externos de Inglaterra largos meses después del final del gobierno sanmartiniano. El  Congreso Constituyente, conformado por cincuenta diputados, nombró una Junta de Gobierno presidida por José de La  Mar. La  dinámica política del Perú independiente en los meses siguientes paralizó cualquier intento de replantea- miento hacendístico de calado. La  inestabilidad política y los continuos cambios en la dirección del departamento llevaron a la inacción del Ministerio de Hacienda (ver cuadro 3). 45 «Extinción del papel moneda». Gaceta del Gobierno de Lima Independiente, III, número extraordinario, 13 de agosto de 1822. 46 La Abeja Republicana, II(13-14), 15 y 22 de marzo de 1823. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 315 Cuadro 3. Gobernantes y ministros de Hacienda (1821-1827) Fecha Gobernante Ministro de Hacienda Fecha de inicio 1821 José de San Martín (protector) Hipólito Unanue 3 de agosto de 1821 1822 Francisco Valdivieso 21 de setiembre de 1822 José de La Mar (presidente de la Suprema Junta Gubernativa) 22 de setiembre de 1822 1823 José de la Riva Agüero (presidente de la República) 28 de febrero de 1823 Mariano Vidal 12 de abril de 1823 José Bernardo de Tagle (presidente de la República) Dionisio Vizcarda 23 de junio de 1823 1823 Simón Bolívar (Libertador) 10 de setiembre de 1823 1824 Hipólito Unanue 10 de febrero de 1824 José Sánchez Carrión 1 de abril de 1824 Hipólito Unanue 28 de octubre de 1824 1825 José María de Pando 28 de marzo de 1825 Juan Salazar 20 de mayo de 1825 José de Larrea y Loredo 20 de julio de 1825 1826 José María de Pando 8 de mayo de 1826 José de Larrea y Loredo 28 de junio de 1826 José María Galdeano 10 de febrero de 1827 1827 Andrés de Santa Cruz (presidente de la Junta de Gobierno) José de Morales y Ugalde 12 de febrero de 1827 Fuente: Elaboración propia en base a los datos de Dancuart (1902, I, pp. 201-203); Mazzeo (2012, p. 278); y CDIP (1973-1974, XV, 1-2). Que la situación de la Hacienda era desconcertante lo demuestra la proposición que el diputado Francisco Agustín de Argote presentó, en sesión del 22 de setiem- bre, implorando «sin pérdida de tiempo una comisión que explore el estado de la deuda pública en su totalidad». La comisión de Hacienda quedó conformada por el propio Argote, Manuel Ferreyros, José Gregorio Paredes, Pedro Pedemonte, José de Iriarte y José Antonio de Alcázar (CDIP, 1973, XV, 1, pp. 125-126). Los datos que Unanue ofreció, en sesión del día 23, en la Memoria ante el Congreso ratifica- ron las sombrías impresiones sobre la situación de las arcas públicas. Más tarde, en octubre, fue presentado un informe de la comisión, expuesto por José Manuel Brito, consistente en un plan de arbitrios que defendía una fuerte devaluación monetaria. La Independencia inconcebible 316 Sin embargo, los debates se fueron dispersando a finales de 1822 en una compleja maraña de heterogéneas iniciativas que abarcaban desde la negociación del emprés- tito con el comercio inglés, hasta farragosos debates en torno a la amortización del papel moneda. Entonces, la derrota de la Primera Campaña de Intermedios, en enero de 1823, agitó las turbulentas aguas de la política peruana. Las disputas políticas se avivaron y tras el Motín de Balconcillo, el 27 de febrero de 1823, fue proclamado el primer presidente del Perú, José de la Riva Agüero y Sánchez Boquete. Según recogió el periódico La Abeja Republicana en su número correspondiente al 14 de diciembre de 1822, la situación económica y el estado de las rentas del Estado eran deplorables: El trabajo de nuestras ricas minas está paralizada, la agricultura se halla casi des- truida, y los pueblos saqueados […] en este fatal estado el comercio es el único arbitrio que tenemos por ahora, los derechos que se satisfacen por la introduc- ción de efectos extranjeros [pero muy disminuido por la práctica generalizada del contrabando]47. Con un aparato fiscal desmazalado, Riva Agüero apeló en tono imperativo a la urgente adquisición de fondos públicos. El 5 de abril de 1823 era publicada en Lima la proclama del presidente solicitando un esfuerzo extraordinario en contribuciones: ¡Amigos! Es llegado el tiempo que voluntariamente corráis a incorporaros en las filas de los más decididos defensores de vuestra libertad. Apresuraos a oblar a la república parte de vuestros bienes para salvar el todo48. Sin embargo, se siguió avanzando en la política de rebajas fiscales con la Ley de supresión del derecho de décima49 y la Ley de supresión del cobro de arrendamientos sobre predios50. Y, en paralelo, el gobierno trató de encauzar el problema del papel moneda con la receta del cobre y reorganizar el descompuesto aparato fiscal. Con la primera medida se lograron notables avances mediante la amortización de billetes por parte de la Tesorería, pero la Hacienda Pública siguió inmersa en un profundo caos que duraría tiempo. Unanue, en su Memoria presentada al Congreso en 1825, puso de relieve importantes vacíos e irregularidades contables en la gestión del presu- puesto durante la época51; y José Larrea y Loredo y José de Morales y Ugalde, en sus 47 La Abeja Republicana, II(1), 14 de diciembre de 1822. 48 La Abeja Republicana, II(16), 5 de abril de 1823. 49 Ley de 13 de abril de 1823 (Dancuart, 1902, I, pp. 250-251). 50 Ley de 14 de mayo de 1823 (Dancuart, 1902, I, p. 251). 51 «Memoria del ministro de Hacienda». Sesión del Congreso, 23 de setiembre de 1822 (Dancuart, 1902, I, pp. 259-263). De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 317 respectivas Memorias presentadas en 1826, hicieron lo propio atacando con dureza la laxa política de donaciones y providencias que hicieron los administradores y la errática llevanza contable52. El descontrol también afectó a las operaciones exteriores. Si en lo económico el empréstito de Londres de 1822, firmado por el Congreso el 12 de marzo de 1823, había permitido nuevos bríos financieros, su opaca gestión limitó los efectos sobre una Hacienda exhausta. Las actas secretas del Congreso Constituyente registraron numerosas irregularidades en las gestiones del empréstito por parte de los comisio- nados (CDI, 1974, XV, 2, pp. 221-223, 252-252, 318-319, 322). Unanue aludió a una posible malversación y negligencia en la gestión del préstamo (Dancuart, 1902, I, p. 260) y Lynch nos describe a los comisionados García del Río y Paroissien como «amigos de confianza del Protectorado, que seguían activos en Londres, cobrando generosamente del préstamo que habían gestionado» (2009, p. 295). La desordenada administración del empréstito, que coincidió con la crisis bancaria que azotó la plaza de Londres, redujo considerablemente la capacidad de endeudamiento exterior y hubo que esperar a 1825 para la suscripción de un segundo préstamo británico. Con la severa derrota en la Segunda Campaña de Intermedios, en mayo-octu- bre de 1823, se agotaron los estrechos márgenes financieros con los que contaba la naciente República. Y en el plano político, el Estado se hundía en una espiral de división política y debilidad militar. El ejército realista ocupó Lima en junio y julio de 1823 y a continuación Bolívar entró en la capital el primero de setiembre, siendo presidente de la República José Bernardo de Tagle y Portocarrero. El Congreso otorgó al Libertador poderes dictatoriales, aumentando con ello el grado de confusión polí- tica. Pero pronto el escenario se vería despejado. Si Riva Agüero, destituido por el Congreso e instalado con su gobierno en Trujillo, tuvo que tomar en noviembre el camino del exilio, Torre Tagle acabó en el Callao, reducto de los españoles hasta enero de 1826, donde murió en setiembre de 1825. Bolívar dispuso de todo el poder y articuló un eficaz grupo de colaboradores compuesto por José Faustino Sánchez Carrión, Manuel Lorenzo de Vidaurre, Hipólito Unanue, José María de Pando y Bernardo de Monteagudo, quienes, concluida la guerra, abrirían un programa de reformas de gran calado institucional (Orrego, 2012, p. 249). En lo económico, la Hacienda seguía sin mostrar pulso y los proyectos de reforma discutidos en el Congreso acababan pronto en el olvido53. Entonces Bolívar intentó 52 «Memoria del ministro de Hacienda» (José Larrea y Loredo) (Dancuart, 1902, II, pp.  109-115); «Memoria del ministro de Hacienda» (José de Morales y Ugalde) (Dancuart, 1902, II, pp. 115-132). 53 Reforma General de la Hacienda. Hipólito Unanue, 16 de setiembre de 1823; y Proyecto de Reforma, Bartolomé Bedoya, 22 de diciembre de 1823. Actas Secretas del Congreso Constituyente. CDIP (1974, XV, pp. 273, 312). La Independencia inconcebible 318 romper la atonía impositiva. Sin embargo, la cascada de heterogéneas medidas no formó parte de un plan fiscal pensado y coherente. El abanico inconexo de iniciativas perseguía la urgente consecución de fondos con los que restablecer un flujo de capi- tales hacia el Estado que permitiese una mínima operatividad. Primero, imponiendo una contribución forzosa directa por un monto total de 400 000 pesos en cuatro mensualidades54. Segundo, aprobando un empréstito sobre el comercio de Lima por 200 000 pesos. A cambio, el grado de privatización de los fondos de la Hacienda Pública alcanzó su máximo nivel cuando el gobierno llegó a ceder a favor de los pres- tamistas dos tercios de las cuotas de derechos de aranceles y entregó de iure la gestión de la Aduana al sector55. Tercero, creando la única contribución mediante decreto del 12 marzo de 182456. Y cuarto, impulsando una profunda revisión de los derechos de aduanas elevando hasta un 35% los de importación y un 20% los de exportación57. Finalmente, el proceso de vivificación impositiva acabó enlazando con el segundo empréstito de Londres, el cual permitió la inyección, en enero de 1825, de 200 385 libras esterlinas. Sin embargo, la suspensión de pagos exterior que el Estado llevó a cabo en octubre de 1825 fue la prueba de que los problemas no quedaron resueltos. Desde el 10 de febrero de 1824 Hipólito Unanue volvía a tomar las riendas del Ministerio de Hacienda con planteamientos renovados. El  incompleto proceso de reestructuración fiscal evidenció el abandono por parte del Ministerio de las líneas maestras de la política de baja presión fiscal. La experiencia del desarme impositivo había sido costosa y a punto estuvo en diversas ocasiones de paralizar la acción del Estado. Concluida la guerra a finales de 1824 quedaba por delante un largo camino para la reorganización y el replanteamiento de la Hacienda de la República del Perú. Unanue relató en 1825 la extraordinaria situación de la Hacienda un año después de terminada la guerra: En el tiempo en que la patria ha luchado, con varia suerte, para conseguir su inde- pendencia, he sido llamado tres veces a desempeñar el Ministerio de Hacienda. En las dos primeras existían algunas ruinas para reparar el edificio; mas ahora han desaparecido hasta los escombros (Dancuart, 1902, I, p. 259). Y  defendió, entre los puntos centrales para la reorganización de la Hacienda Pública, el «arreglo para una contribución en proporción a los haberes de los indi- viduos» (Dancuart, 1902, I, p.  262). El aprendizaje daba sus primeros resultados, aunque los obstáculos tardarían en retirarse. 54 «Contribución forzosa». Decreto Supremo de 27 de setiembre de 1823 (Dancuart, 1902, I, pp. 252-253). 55 «Empréstito». 2 de noviembre de 1823 (Dancuart, 1902, I, pp. 254-255). 56 «Única contribución». Decreto de 14 de marzo de 1824 (Dancuart, 1902, I, p. 222). 57 «Derechos de aduana». Decreto de 10 de junio de 1824 (Dancuart, 1902, I, pp. 257-258). De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 319 2.4. La Hacienda a través de los Libros Mayores de la Caja Matriz del Estado de Lima La  escasez en la disponibilidad de datos y la fragmentación de las fuentes docu- mentales convierten al período de la Guerra de la Independencia en una etapa de extraordinaria dificultad para el análisis cuantitativo. Los registros de los Libros Mayores de la Caja Matriz del Estado de Lima depositados en el Archivo General de la Nación para los ejercicios de 1821, 1822, 1823 y 1824 (ver anexo 1), se han revelado, con las debidas cautelas58, como fuentes fundamentales para llevar a cabo una aproximación económica a la historia de las finanzas a inicios de la República. El estudio y contextualización de los Libros Mayores mostró una notable reduc- ción en la capacidad fiscal con respecto a los tiempos de la colonia, un déficit insoportable para la resultante estructura hacendística y un grave riesgo de apagón del aparato estatal en 1824, únicamente evitado, con dificultades, mediante la inyec- ción errática de vitales préstamos internacionales. Para analizar las cuentas de este período es preciso realizar algunas precisiones metodológicas. Como señaló Contreras, la Hacienda en el Perú en la etapa colonial clasificaba la recaudación en tres grandes ramos: Real Hacienda o Ramos Propios, Ramos Particulares y Ramos Ajenos. El primero era el más importante y piedra angu- lar de la estructura fiscal, ya que representaba las contribuciones cobradas por la administración central que pasaban a la masa común del Tesoro. Los Ramos Par- ticulares correspondían a los fondos recaudados con destinos predeterminados que venían a ser, en términos modernos, una especie de impuestos finalistas. Y los Ramos Ajenos los componían recursos pertenecientes a otras instituciones y corporaciones, de cuyo cobro se encargaba la Hacienda Real por tradición o economía de recursos. El principal ramo correspondía al de Propios, llegando a representar más de dos ter- ceras partes del total de ingresos. Según Contreras, este ramo alcanzó en 1812 la cifra de 3 958 036 sobre un total de 5 270 963 pesos (2002, pp. 125-126). Por el lado del gasto, el monto total agrupando desembolsos militares, administrativos y servicios de la deuda pudo elevarse en el año de 1812 hasta los 5 375 000 pesos. El déficit anual resultante de la diferencia entre los ingresos del Ramo de Propios y los gastos, descon- tando los absorbidos por el Ramo de Particulares, era encajado mediante operaciones financieras vía empréstitos y apropiándose de fondos del Ramo de Ajenos, elevando progresivamente la deuda pública. La reforma fiscal de 1815 logró mantener, aun con dificultades, las magnitudes descritas. 58 Ya que numerosas operaciones de ingresos y gastos, debido al cambiante contexto político y la fragi- lidad institucional, no se llevaron con la debida centralización y rigurosidad contable. La Independencia inconcebible 320 Como podemos observar en los registros contables (ver cuadro 4), a partir de la Independencia los Ramos de Hacienda correspondieron a los antiguos Ramos de Propios, mientras que los Ramos de Particulares y Ajenos mantuvieron su deno- minación. La  política fiscal desarrollada por el gobierno del Protectorado supuso la caída abrupta de los Ramos de Hacienda, la eliminación de todas las partidas de los Ramos de Particulares y la reducción drástica de los Ramos de Ajenos. Con res- pecto a los Ramos de Hacienda, las medidas fiscales impulsadas desde el Ministerio de Hacienda, junto a la coyuntura productiva y comercial depresiva que venía ya gestándose con anterioridad al estallido de la guerra, resultaron en una pérdida apro- ximada de 2 500 000 de pesos con respecto a los promedios anuales de los Ramos de Propios durante la última década colonial. En cuanto a los Ramos Particulares, como así quedó registrado en el Libro Mayor correspondiente al ejercicio de 1821, todas las partidas —diez rubros— fueron perdonadas o anuladas sin compensación; y con los Ramos Ajenos ocurrió un proceso similar cuando catorce de los dieciocho conceptos fueron eliminados. Cuadro 4. Libro Mayor Caja Matriz del Estado de Lima 1824 Concepto 1821 1822 1823 1824 Ramos de Hacienda 334 584 1 033 898 1 350 856 58 187 Ramos Particulares 589 590 Ramos Ajenos 1 203 610 403 928 763 823 1 436 889 Sueldos de Hacienda 34 590 168 663 115 269 8 422 Gastos de Hacienda 13 639 54 163 49 276 6 816 Sueldos de Guerra 151 385 1 398 869 932 215 35 580 Comisarías 113 011 673 577 285 713 3 258 Gastos de Guerra 48 052 306 731 364 658 115 832 Total de gastos 360 677 2 602 003 1 747 131 169 908 Déficit fiscal estimado 26 093 1 568 105 396 275 111 721 Créditos pasivos de Hacienda Depósitos 139 186 200 487 403 908 407 233 Empréstitos 170 800 179 450 319 520 318 678 Empréstito de Londres 667 234 667 234 Total 469 462 1 431 059 1 508 994 El déficit estimado se ha calculado (en pesos) restando los ingresos correspondientes a los Ramos de Hacienda y los gastos totales. El  mecanismo a través del cual se hacía frente al déficit resultaba de fondos obtenidos a través de los Ramos Ajenos, fundamentalmente Depósitos y Empréstitos. Fuente: elaboración propia en base a los datos contenidos en los Libros Mayores de la Caja Matriz del Estado de Lima correspondientes a los ejercicios de 1821, 1822, 1823 y 1824. AGN, Fondo Republicano, Libros Manuscritos, Tesorería General Libro Mayor de Cargo y Data de la Caja Matriz del Estado de Lima, H-4-1580, H-4-1562, H-4-1570 y H-4-1579. De virreinato a nación: quiebra colonial y Estado sin Hacienda en el Perú / D. de Haro Romero 321 En la Memoria presentada por Unanue al Congreso del Perú en sesión del 23 de setiembre de 1822, el pla