1 Policy paper LA XENOFOBIA EN LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN EN EL PERÚ Los retos pendientes para contribuir a una agenda de integración desde el Poder Ejecutivo Policy paper LA XENOFOBIA EN LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN EN EL PERÚ Los retos pendientes para contribuir a una agenda de integración desde el Poder Ejecutivo P OLICY PAP ER LA XENOFOBIA EN LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN EN EL PERÚ Los retos pendientes para contribuir a una agenda de integración desde el Poder Ejecutivo Pontificia Universidad Católica del Perú Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú Calle Tomás Ramsey 925, Lima 17, Perú ideh@pucp.edu.pe Teléfono: (51 1) 626-2000 anexos 7500 - 7501 www.idehpucp.pucp.edu.pe Investigadoras Jessica Maeda Tessy Palacios Gabriela Ramos Paola Velarde Corrección de estilo Sandra Arbulú Diseño y diagramación Ximena Barreto 1a. Edición – Agosto 2021 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2021-08914 ISBN: 978-612-4474-19-4 La presente publicación ha sido elaborada con el apoyo financiero de la Unión Eu- ropea y la cooperación alemana para el desarrollo, implementada por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH a través del Programa Europeo Regional de Migración y Refugio, Iniciativa Especial SI Frontera. El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de los autores y no re- fleja necesariamente los puntos de vista de la Unión Europea. Versión Agosto 2021 Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo la condición de que se cite la fuente. 4 Índice Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3. Marco teórico-normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 3.1 Marco teórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 3.2 Marco jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.2.1 Obligaciones estatales de implementar políticas de no discriminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 4. Análisis del problema público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4.1 Alcance y visibilidad del problema: la falta de visibilidad de la xenofobia en la lucha contra la discriminación en el Perú desde el Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4.2 Necesidad de insertar la variable de xenofobia en la lucha contra la discriminación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4.3 Causas del problema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4.3.1 Incremento de la xenofobia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4.3.2 Consolidación de un enfoque securitista en la política migratoria y ausencia de un enfoque de derechos humanos en la política migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.3.3 Falta de participación de organizaciones de personas migrantes en espacios de toma de decisiones y en órganos encargados de promover los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.4 Planteamiento del problema y objetivos de la modificación de la política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 5. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 5.1 Generar data cuantitativa y cualitativa sobre el problema de la xenofobia y discriminación contra población migrante venezolana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 5 5.1.1 Implementación de mecanismos que permitan el rastreo de episodios de xenofobia y discriminación contra población migrante en los tres niveles de Gobierno. . . . . . . 23 5.1.2 Adopción de informes oficiales por parte del Estado peruano sobre el estado situacional de la xenofobia y discriminación contra población migrante. . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 5.2 Fortalecer mecanismos de denuncia de episodios de xenofobia y discriminación hacia población migrante. . . . . . . . . . . . . . . 24 5.3 Incluir la variable de discriminación extranjera en las políticas públicas de lucha contra la discriminación contenidas en el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 5.4 Generar espacios de articulación con medios de comunicación para la construcción de discursos no discriminatorios . . . . . . . . . . . . . . . 27 6. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 7. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6 Resumen ejecutivo La xenofobia contra la población venezolana es un problema generalizado en el Perú. A pesar de ello, el Poder Ejecutivo no ha establecido acciones específicas en sus políticas de lucha contra la discriminación que estén orientadas a erradicarla. El Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021, el Plan Nacional de Educación en Derechos y Deberes Fundamentales al 2021 y el Plan Nacional de Acción sobre Empre- sas y Derechos Humanos 2021-2025 solo abordan esta problemática de manera tan- gencial. Es decir, reconocen a la población migrante como un grupo de especial aten- ción, pero no visibilizan la xenofobia como un problema público o solo la consideran desde el espacio laboral. Por otro lado, la Comisión Nacional contra la Discriminación no ha adoptado informes sobre la materia ni ha implementado mecanismos que permitan conocer su magnitud; por su parte, la Alerta contra el Racismo solo recoge información sobre discriminación étnico-racial. Este vacío ha traído como consecuencia que la xe- nofobia siga creciendo y normalizándose, lo cual lleva a que se consolide un clima de miedo e inseguridad para la población venezolana en nuestro país. Cabe precisar que para la elaboración del presente documento se han revisado distintas fuentes, desde artículos académicos, normas legales e instrumentos de política pública. De igual modo, ante la ausencia de información oficial, las diferentes encuestas de per- cepción nos han permitido aproximarnos a la magnitud de la xenofobia en el Perú. Este proceso ha hecho posible identificar las causas de este problema: (a) el incremen- to de la xenofobia y la consecuente dificultad de posicionarla en la agenda pública, (b) la consolidación de un enfoque securitista en la política migratoria y la ausencia de un enfoque de derechos humanos y (c) la falta de participación de organizaciones de per- sonas migrantes en espacios de toma de decisiones y en órganos encargados de pro- mover los derechos humanos. Además, este análisis ha permitido proponer recomendaciones cuyo objetivo es visibili- zar la xenofobia contra la población migrante venezolana en las políticas de lucha contra la discriminación. En ese sentido, en el presente policy paper se recomienda (a) generar información oficial, cuantitativa y cualitativa, sobre el problema de la xenofobia y la dis- criminación de no nacionales en el Perú; (b) cambiar patrones socioculturales que per- petúan la exclusión de la población migrante en el país; (c) generar espacios de articula- ción con actores claves, principalmente con los medios de comunicación; (d) fortalecer los mecanismos de sanción respecto a la discriminación de la población migrante; y (e) adoptar estrategias que incluyan la variable de «discriminación de población extranjera» en el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos. 6 7 El actual contexto político resulta excepcional para la incorporación de un problema como este en la agenda pública de los siguientes cinco años. La nueva administración, la del bicentenario, puede proponer una aproximación distinta e incorporar la variable de xenofobia en sus políticas públicas, con la finalidad de construir un ambiente seguro para la población venezolana en el Perú. 1. Introducción En los últimos años, los estereotipos y los prejuicios hacia las personas venezolanas en el Perú se han ido consolidando en su dimensión negativa (IDEHPUCP et al., 2020), a tal punto que la población venezolana siente un riesgo latente de ser víctima de discri- minación, tal como lo indica el informe del Programa Mundial de Alimentos de 2020, cuyos hallazgos indican que la población venezolana sitúa la «discriminación/explota- ción» como su segunda preocupación más significativa, con un 26%. Es decir, aproxima- damente uno de cada cuatro venezolanos o venezolanas en el Perú vive con el temor de ser víctima de discriminación (Programa Mundial de Alimentos, 2020), lo cual afecta su calidad de vida. Pese a ello, los esfuerzos del Poder Ejecutivo orientados a la lucha contra la discrimina- ción no han incorporado el problema de la creciente xenofobia en el diseño y la imple- mentación de sus políticas públicas. Más aún, las medidas adoptadas no se ajustan a la especial vulnerabilidad de la población venezolana, que implica la frágil situación de sus derechos económicos, sociales y culturales, el desconocimiento de los mecanismos de protección de sus derechos o el permanente temor a la expulsión. Como resultado, la situación de indefensión de estas personas se agudiza, contexto en el cual están expuestas a actos discriminatorios que pueden alcanzar niveles de violencia o diferentes formas de explotación. Por lo tanto, las acciones del Estado deben contribuir a la construcción de un ambiente respetuoso y seguro para las personas venezolanas en el Perú, lo que repercutirá de manera positiva en el bienestar de la sociedad en general. Solo en un país donde todas y todos puedan perseguir su proyecto de vida con libertad, se puede lograr el desarrollo y el bienestar social. En este policy paper exploramos el problema de la falta de visibilidad de la xenofobia en las políticas de lucha contra la discriminación. Asimismo, analizamos a profundidad las causas sociales e institucionales que la motivan, lo que nos permite establecer posibles soluciones de política pública para poner de relieve la discriminación por «nacionalidad» en las políticas de prevención y eliminación de la discriminación en el Perú. 8 Para este trabajo hemos optado por utilizar las denominaciones «población migrante», «población venezolana en el Perú» y «población extranjera», para referirnos íntegramen- te a las y los solicitantes de refugio, las personas con estatus de refugiado y las y los mi- grantes, independientemente de su estatus migratorio. Esta visión inclusiva del término migrante, que considera como tal a todo aquel que ha cambiado su residencia usual sin importar por qué se produjo esta situación, se ajusta a las características identificadas en el proceso migratorio venezolano (Blouin, 2019). Es preciso señalar que este documento forma parte del proyecto «Discriminación hacia la población venezolana: el rol de los medios de comunicación y autoridades políticas en la construcción de estereotipos y creencias», posible gracias al apoyo del Programa Eu- ropeo Regional de Migración y Refugio Iniciativa Especial SI Frontera, financiado por la Unión Europea y la cooperación alemana para el desarrollo, implementada por la Deuts- che Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. El contenido es res- ponsabilidad exclusiva de las autoras y no refleja necesariamente la opinión de la Unión Europea. 2. Antecedentes Una característica histórica del Perú en cuanto a procesos migratorios ha sido su conso- lidación como un país emisor de personas migrantes (INEI, Migraciones, OIM y RREE, 2018). No obstante, el contexto latinoamericano y, particularmente, la crisis humanita- ria vivida en Venezuela desde 2015, han transformado este panorama. De este modo, aproximadamente 5 649 741 venezolanos y venezolanas han salido de su país para esta- blecerse en otros territorios (R4V, 2021). Un gran porcentaje de ellos ha considerado al Perú como su destino, con lo cual este se ha convertido en su segundo país de destino en todo el mundo y en el primer receptor de solicitudes de refugio por parte de esta po- blación. Esta transformación respecto a los flujos migratorios ha supuesto, a su vez, diversas transformaciones en los ámbitos social, normativo e institucional para nuestro país. En el plano económico, por ejemplo, se han observado impactos positivos en relación con el PBI y la demanda por bienes y servicios se ha incrementado (BBVA Research, 10 de octubre de 2019). A la par, al menos unos 80 541 escolares venezolanos ingresaron al sistema educativo peruano (Fowks, 21 de diciembre de 2020) y, hasta 2018, al menos un 93,5% de la población económicamente activa migrante venezolana estaba insertada en el mercado laboral peruano (INEI, 2018). En cuanto a la política migratoria, es posible observar diversas fluctuaciones. En un inicio, como parte del Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 y la aprobación de la nueva ley de Migraciones (decreto legislativo 1350) y su reglamento (decreto supremo 9 007-2017-IN), el Estado peruano adoptó una postura receptiva hacia la migración con un enfoque de derechos humanos. Esta actitud se vio reflejada en la implementación de mecanismos como el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) para facilitar el ingreso y la regularización de las personas migrantes venezolanas, o la participación en el Grupo de Lima, una instancia multilateral instituida con el objetivo de dar seguimiento y acom- pañar a la oposición venezolana para buscar una salida pacífica a la crisis en Venezuela. No obstante, con el transcurrir de los meses y tras el incremento de la población venezo- lana migrante residente en el país, esta postura fue variando hacia una de control hacia los flujos migratorios. De esta manera, se empezaron a establecer nuevos requisitos para el ingreso al país de la comunidad migrante venezolana, entre ellos la presentación de un pasaporte y, posteriormente, el contar con una visa humanitaria. Además, se adoptaron algunas medidas como expulsiones colectivas, prohibidas por diversos instrumentos internacionales; e interrupciones en el acceso al sistema de refugio (IDEHPUCP et al., 2020). Estas acciones se sumaron a la consolidación de discursos en los ámbitos políti- co y social que contemplaban a la migración como un problema de seguridad nacional (IDEHPUCP et al., 2020). Recientemente, ha entrado en vigencia un nuevo Carné de Permiso Temporal de Per- manencia (CPP) y han sido aprobados lineamientos para el otorgamiento de la calidad migratoria humanitaria. A través de estas medidas, el Estado peruano parece haber reto- mado el enfoque de derechos humanos en la gestión migratoria y establecido como una prioridad la regularización migratoria. Sin embargo, no es posible ignorar que persisten discursos excluyentes, que derivan en graves problemas respecto a la discriminación y limitan la integración entre la población migrante y la de acogida. De este modo, mantenemos un escenario de divisiones y restricciones, que se ha acre- centado a raíz de la pandemia por la COVID-19. Con ello, nos encontramos frente a un contexto en el cual no es posible afirmar que el Estado peruano está garantizando ple- namente los derechos de las personas que migran. 3. Marco teórico-normativo 3.1 Marco teórico La discriminación es una práctica histórica del no reconocimiento y rechazo del otro, cuya finalidad principal está orientada a perpetuar las jerarquías de poder entre grupos sociales diferenciados por religión, sexo, raza, nacionalidad, capacidad económica, etc. (Bello, 2001). 9 10 La xenofobia responde a un tipo de discriminación cuyo criterio de asignación de valor es principalmente la nacionalidad. El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia la define como un comportamiento a través del cual se les niega a las per- sonas el acceso a derechos, sobre la base de la percepción de que el otro es extranjero o procede de otra parte fuera de la comunidad (ACNUR, 2020). Otra definición propuesta considera el plano de la cotidianidad para señalar a la xenofo- bia como «Actitudes, prejuicios y comportamientos que rechazan, excluyen y a menudo difaman a las personas en función de la percepción de que son forasteras o extranjeras para la comunidad, la sociedad o la identidad nacional» (ACNUR, 2020). En efecto, la xenofobia se justifica con argumentos falaces que estigmatizan a la pobla- ción extranjera y la vuelven el centro de atención de problemáticas preexistentes en la sociedad, como la inseguridad ciudadana, la ineficacia de servicios de salud, la ausencia de puestos de trabajo, entre otras. Este ejercicio es, en sí mismo, una manifestación de xenofobia (Salgado, 2003) y puede detonar situaciones perjudiciales para la población de acogida. Sin duda, es un fenómeno sumamente complejo que se interseca con otras variables particulares de la población migrante, como género, edad, nivel educativo e in- cluso se vincula estrechamente con las dinámicas dentro de cada comunidad de acogi- da (ACNUR, 2020). Por lo tanto, se requiere considerar todos estos factores en el diseño de cualquier estrategia o mecanismo orientado a erradicar este problema. Un estudio realizado en 2019 por OXFAM sobre las percepciones de xenofobia y discri- minación hacia migrantes de Venezuela en Colombia, Ecuador y el Perú señala cómo este fenómeno se despliega a pesar de tener conocimiento de la difícil situación que provoca la migración venezolana; indica, asimismo, que más del 80% de personas en los tres países declara comprender la crisis que obliga a millones a migrar, sin embargo, un 70% admite que espera que su gobierno aplique medidas más estrictas de ingreso en las fronteras. Se trata de una dicotomía que se ve reforzada por la reproducción de es- tereotipos en medios de comunicación y redes sociales, donde circula información de procedencia no verificada, además de otras problemáticas sociales preexistentes como el machismo (OXFAM Internacional, 2019). 3.2 Marco jurídico El principio de no discriminación está incorporado en la Constitución, en algunas leyes, así como en la mayoría de tratados de derechos humanos ratificados por el Perú, los cua- les contienen una cláusula general que prohíbe la discriminación (Courtis, 2008). En el marco del Sistema Universal de Derechos Humanos, el artículo 2.1 del Pacto Inter- nacional de Derechos Civiles y Políticos compromete a los Estados parte a respetar y 11 garantizar los derechos de los individuos que estén sujetos a su jurisdicción, «sin distin- ción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social». De manera complementaria, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (artículos 2.2 y 3), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 1.1), la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 1) y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 2, incisos 1 y 2) contienen prohibiciones generales contra la discriminación. Por otro lado, están los instrumentos adoptados como parte del Sistema Interamerica- no de Derechos Humanos. En ese sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la prohibición de discriminación en el artículo 1.1. Los demás trata- dos del Sistema Interamericano también cuentan con prohibiciones generales contra la discriminación: el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Hu- manos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 3), la Con- vención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad (artículo 1.2) y la Convención Interamericana sobre la Pro- tección de los Derechos de las Personas Mayores (artículo 5). Si bien estas cláusulas generales no definen el concepto de discriminación, las conven- ciones que la prohíben en formas específicas, como la Convención Internacional so- bre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) o la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), incluyen elementos similares que de- terminan su contenido. Por un lado, el artículo 1 de la CERD señala que discriminación es «cualquier distinción, exclusión, restricción o preferencia», cuyo propósito es «anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública». En la misma línea, el artículo 1 de la CEDAW señala que la expresión denota «toda distinción, exclusión o restricción […] que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejer- cicio […] de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera». Ahora bien, la CERD y la CEDAW identifican como sus motivos prohibidos la «raza, color, linaje u origen nacional o étnico» o el sexo, respectivamente, pero sabemos por los demás tratados de derechos humanos que la prohibición de discriminación incluye a otros grupos en especial situa- ción de vulnerabilidad. En ese sentido, para los estándares internacionales, la discriminación debe entender- se referida a toda «distinción, exclusión, restricción o preferencia» que se base en algún motivo prohibido «y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el re- 12 conocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas» (Comité de Derechos Humanos, 1989). La discriminación, por lo tanto, es una violación «agravada» del principio de igualdad, ya que se basa en la existencia de preconceptos o prejuicios contra un grupo social deter- minado, cuyo efecto es la exclusión de ese grupo del goce o ejercicio de derecho y el consiguiente agravamiento de su exclusión o marginación social (Courtis, 2008; Eide y Opsahl, 1990). Entre los prejuicios que son considerados como formas conexas de into- lerancia, la comunidad internacional ha identificado a la xenofobia contra los no nacio- nales, «en particular los migrantes, los refugiados y los solicitantes de asilo» (Declaración de Durban, 2001). Esto es reforzado por el artículo 3 de la Convención sobre el estatuto de los refugiados de 1951 y de la Convención sobre el estatuto de los apátridas de 1954, así como por el artículo 1.1 de la Convención internacional sobre la protección de los de- rechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. 3.2.1 Obligaciones estatales de implementar políticas de no discriminación Ahora bien, el Estado peruano tiene dos obligaciones derivadas del principio de no dis- criminación: respetar y garantizar. La primera de ellas se refiere a una obligación negativa del Estado, es decir, de «abstenerse de realizar cualquier actuación que pueda ser discri- minatoria en perjuicio de una persona o situación jurídica» (Pérez, 2016). La obligación de «garantizar», por su parte, establece una obligación positiva de «organizar el aparato estatal con el fin de prevenir la discriminación, y de investigarla y sancionarla en caso de que esta ocurra» (Pérez, 2016). En este policy paper nos centraremos en la obligación de garantizar, dado que reconoce el deber que tiene el Estado de adoptar medidas para prevenir y revertir la situación de discriminación o de riesgo de discriminación, en perjuicio de las personas extranjeras en el país. Al respecto, los órganos del Sistema Interamericano han señalado que los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para «revertir o cambiar situaciones discrimina- torias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas» (CIDH, 2016). Estas medidas positivas incluyen un deber de prevención, en especial ante «situaciones generalizadas de discriminación y violencia que ponen en riesgo el ejercicio efectivo de los derechos humanos» (CIDH, 30 de diciembre de 2013). Por lo tanto, si el Estado tiene conocimiento de una situación generalizada de discriminación y violencia contra un grupo específico, debe contar con una estrategia de prevención integral que esté dirigida a evitar la ocu- rrencia de los factores de riesgo, a la vez que fortalezca las instituciones para que puedan 13 dar una respuesta efectiva frente a los casos de discriminación y violencia que afecten a un grupo específico de personas (2013). En otras palabras, si el Estado tuviera conocimiento de una situación generalizada de discriminación contra la población extranjera, es decir, que este grupo de personas en- frenta un riesgo real e inmediato de «ser víctimas de violencia o discriminación […] tie- ne la obligación de implementar medidas específicas respecto de dichas personas para prevenir que tales hechos se materialicen» (2013). 4. Análisis del problema público Este policy paper tiene como finalidad abordar el problema público de la falta de visibi- lidad de la xenofobia en la lucha contra la discriminación en el Perú desde el Ejecutivo. Si bien en los últimos años se han evidenciado avances desde el Gobierno central en cuanto al diseño e implementación de políticas públicas orientadas a la lucha contra la discriminación, la gran mayoría de estas no consideran los recientes cambios en el flujo migratorio en el Perú y el creciente clima de xenofobia que pueden estar viviendo las personas de nacionalidad venezolana. La falta de visibilidad de la xenofobia en los informes y documentos de política impide, a su vez, la elaboración de líneas de acción que aborden de forma directa e integral este problema. En consecuencia, ante la ausencia de acciones conjuntas y articuladas por parte del Estado que combatan este tipo de discriminación, las creencias e ideas basa- das en estigmas y prejuicios que afectan los derechos de la población migrante venezo- lana prevalecen y son difundidas con mayor facilidad en la sociedad peruana. 4.1 Alcance y visibilidad del problema: la falta de visibilidad de la xenofobia en la lucha contra la discriminación en el Perú desde el Ejecutivo El tema de la lucha contra la discriminación y derechos humanos se encuentra en varios documentos y planes que ha impulsado el Estado. Uno de ellos es el Plan Nacional de Educación en Derechos y Deberes Fundamentales al 2021, publicado en 2014, el cual establece como uno de sus tres componentes principales la ««igualdad y no discrimina- ción»; sin embargo, si bien en el documento se aborda este tema, no se precisan accio- nes concretas para los distintos tipos de discriminación, a excepción del componente género y el enfoque intercultural y étnico. La ausencia de mención a la población ex- tranjera puede explicarse porque el flujo migratorio y la condición del Perú como país receptor de grandes grupos de población extranjera cambian en los años posteriores. 14 Por otro lado, el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 (PNDH), aprobado en enero de 2018 mediante el decreto supremo 002-2018-JUS, menciona como a uno de sus grupos especiales de protección a las «personas en situación de movilidad que in- cluye migrantes, víctimas de trata y desplazados», ya que en ellos se evidencia una pre- caria vigencia de su derecho a la igualdad y no discriminación (MINJUS, 2018). A pesar de que el mismo documento alude a la xenofobia, esta solo se encuentra en la referencia de normativa internacional relacionada con educación en derechos humanos. En esa línea, si bien las acciones estratégicas contempladas en el plan buscan mejorar la con- dición migratoria de las personas extranjeras y garantizar mecanismos que garanticen igual ejercicio de sus derechos y acceso a servicios, no se proponen lineamientos que aborden la problemática de la discriminación en su aspecto multidimensional; es por ello que los indicadores planteados se limitan a medir el acceso y la recepción adecuada de un servicio, lo cual omite prácticas y comportamientos discriminatorios que se pueden dar en otros espacios de interacción y con mayor recurrencia. A pesar de que en el Segundo Informe sobre los avances de Implementación del Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) 2018-2021 (MINJUS, 2021) se registran datos sobre las actitudes discriminatorias que afectan a las personas extranjeras, con especial mención a las personas venezolanas, no se hace explícita la necesidad de generar ins- trumentos que visibilicen más esta problemática a partir del recojo de esta información. Además, el informe indica que no se cuenta con datos sobre los indicadores menciona- dos previamente, lo cual sugiere el poco alcance que tendrían para reflejar el trato que reciben las personas extranjeras en entidades del Estado. Otro documento relevante es el Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025, ya que considera a los grupos de especial protección, entre ellos, las personas migrantes extranjeras, y, en comparación con el PNDH, aborda de forma más directa la discriminación y la xenofobia que afectan en el ámbito laboral a las perso- nas migrantes. En ese sentido, las acciones estratégicas plantean, por ejemplo, capacitar a empresas y funcionarios del Estado sobre la integración de esta población y respecto a un programa en la Comisión Nacional contra la discriminación (CONACOD) para for- talecer el sistema de denuncia y su difusión como mecanismo contra esta problemática. Sin embargo, esta iniciativa puede limitarse solo a visibilizar actos de discriminación en el ámbito laboral; asimismo, no se contemplan otras herramientas de recojo de infor- mación como lineamientos, guías, protocolos de acción o informes, como sí ocurre con otros grupos de especial protección, como población afroperuana, las personas con VIH y TBC o la población adulta mayor. En relación con otros instrumentos de políticas que abordan la discriminación, la CO- NACOD publicó en 2019 una Guía de Orientación ciudadana para la denuncia de actos de discriminación, sin embargo, esta solo se centra en el tema migratorio en cuanto a la normativa internacional y no menciona mecanismos de denuncia y seguimiento para población extranjera, menos aún si esta se encuentra en situación irregular. Ese mismo año también presentó dos informes relacionados con discriminación: uno sobre la situa- 15 ción de la identidad de género de las personas trans en el Perú y otro sobre los medios de comunicación con especial énfasis en la discriminación étnico-racial. Sobre este se- gundo documento se mencionan las imágenes basadas en prejuicios y estigmas que se crean sobre los y las migrantes y cómo esto afecta de manera particular a las personas venezolanas, lo cual se ven en noticias y programas de contenido humorístico; no obs- tante, predomina la discriminación de tipo racial y étnico en el análisis de casos y en las recomendaciones planteadas. En cuanto a los medios de comunicación, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulne- rables publicó en 2016 la Guía «Comunicando con igualdad», dirigida a incorporar el en- foque de género en la comunicación de las entidades públicas. Tomando en cuenta los cambios en el flujo migratorio de los últimos años, que está reconfigurando la composi- ción sociodemográfica del país, la omisión de guías o lineamientos sobre cómo abordar el tema migratorio en el Estado ocasiona que varios sectores estatales asuman posturas y discursos distintos (por ejemplo, el securitista), lo cual dificulta el logro de objetivos como el acceso igualitario en derechos y servicios. Una iniciativa más integral impulsada desde el Ejecutivo, que lucha contra la discrimi- nación y tiene visibilidad en espacio público, es la plataforma «Alerta contra el racismo», gestionada por el Ministerio de Cultura, en la cual se sistematiza información sobre actos de discriminación étnico-racial en el país y emite pronunciamientos ante estos hechos, los cuales son eventualmente difundidos en los medios de comunicación. No obstante, los reportes que provee no cuentan con la categoría de discriminación por procedencia extranjera o condición de migrante, lo cual no permite identificar el porcentaje de casos en los que es afectada la población no local. 4.2 Necesidad de insertar la variable de xenofobia en la lucha contra la discrimi- nación Con el objetivo de conocer la percepción de la población nacional respecto de la pobla- ción venezolana, el IDEHPUCP ha elaborado la Encuesta de Percepción sobre Migra- ción Venezolana en el Perú 2021, aplicada en todo el ámbito nacional, con énfasis en las regiones de Tumbes, Lambayeque y Lima. Los resultados evidencian una percepción principalmente negativa entre la ciudadanía peruana sobre la comunidad migrante ve- nezolana, así como un marcado rechazo hacia ella. Esto genera el riesgo de reproducir actitudes xenófobas hacia esta población y de promover discursos fundados en este- reotipos que legitimen un contexto violento. Cabe destacar, en primer lugar, el rechazo hacia la migración en sí misma. En suma, el 43,4% de encuestados y encuestadas se mostró en desacuerdo con la premisa de que este fenómeno pueda traducirse en beneficios para el país receptor. 16 Cuando se preguntó por la migración venezolana, el 70,5% de encuestados y encuesta- das afirmó que su impacto en el Perú es negativo y que este pasa por el aumento de las fiestas que no permiten descansar por las noches (56,3%), el aumento de venta ambu- latoria en la comunidad (54,1%) y el incremento de la delincuencia (53,8%), además de la afectación económica con la que coincidió el 62%. Se trata, entonces, de la percep- ción de alteración económica, del orden, la formalidad y la seguridad ciudadana como factores en los que la ciudadanía fundamenta su rechazo hacia las personas migrantes venezolanas. La xenofobia es una problemática urgente de abordar debido a que se manifiesta en distintos niveles de convivencia ciudadana, ya sea en la cotidianidad del espacio público como también en medidas institucionales que a su vez son avaladas por la ciudadanía. A las y los encuestados se les consultó si las personas venezolanas deben tener acceso a servicios de salud públicos, independientemente de su condición migratoria y, si bien un 68,5% consideró que el Estado peruano sí debe facilitarles el acceso a servicios de salud, hubo un importante 23,7% que sugirió lo contrario. Respecto a la vacuna contra la COVID-19 y la igualdad de condiciones para acceder a ella, el 52,8% se mostró en contra. Como se sabe, este es un virus que no distingue a quién ataca; por ende, toda la ciudadanía se encuentra en el mismo nivel de vulnera- bilidad y la posibilidad de trasmisión indefectiblemente persistirá en la medida de que no se la inocule por completo. Es preciso destacar que esta cifra en contra del acceso igualitario a la vacuna evidencia cómo el rechazo hacia esta población se superpone al cuidado de la salud pública. Por otro lado, datos de la encuesta muestran que el 65,3% de la población peruana pien- sa que el Gobierno debe fortalecer la seguridad en las fronteras nacionales con presen- cia de agentes militares, pese a no contar con la preparación de un agente migratorio; por su parte, el 64% sugiere que se debe sacar del país a las y los migrantes venezolanos que cuenten con condición migratoria irregular. En efecto, la ciudadanía peruana presenta un gran rechazo hacia la población migran- te venezolana, el cual se sostiene en argumentos que, en contraste con la realidad, son falaces, a pesar de que un porcentaje admite ser consciente de la discriminación que sufre esta comunidad en el Perú (64,3%) o ha sido testigo de comentarios xenófobos en redes sociales (54,2%), medios de comunicación (32,8%), en el espacio público (40,2%), etcétera. En ese sentido, resulta urgente combatir la xenofobia mediante la adopción de medidas específicas orientadas a abordarla, en aras de la democracia y la salvaguarda de los derechos humanos. 17 4.3 Causas del problema Teniendo en cuenta el problema de la falta de visibilidad de la xenofobia en la lucha con- tra la discriminación en el Perú, se han identificado las siguientes causas sociales e insti- tucionales que permiten explicar este fenómeno. 4.3.1 Incremento de la xenofobia La xenofobia contra población inmigrante venezolana es una problemática que debe abordarse desde la lucha contra la discriminación porque, en primer lugar, se trata de un factor que vulnera los derechos de un grupo cada vez más grande en el país y, en segun- do lugar, porque las estadísticas indican que es un fenómeno que se ha incrementado en los últimos años, lo que es un claro indicador del riesgo al que está expuesta esta co- munidad en mayor medida con el transcurso del tiempo y en el que confluyen diversos discursos que también son importantes de considerar para garantizar el respeto por los derechos humanos. En 2018, el IDEHPUCP realizó el estudio Creencias y actitudes hacia los inmigrantes venezolanos en el Perú, en el cual se obtuvieron resultados a partir de un momento ini- cial del fenómeno migratorio en el que, si bien se percibía la presencia de población ve- nezolana en el país, esta aún no predominaba en medios de comunicación ni estaba en la agenda de personajes políticos. En este sondeo inicial se evidencia un índice muy bajo de rechazo respecto a las personas migrantes y el trato que tienen en sus interacciones: solo el 12,6% de las y los encuestados consideraba a estas personas como desagrada- bles o muy desagradables. Sin embargo, el nivel de desconfianza hacia ellas era un tanto mayor: 40%, cifra que incrementó al 68% un año después, cuando se desarrolló la inves- tigación Cambios en las actitudes hacia los inmigrantes venezolanos en Lima- Callao 2018-2019. No obstante, el creciente temor hacia esta población también está acompañado de pre- juicios asociados con la delincuencia y los desplazamientos en puestos de trabajo. En 2018, el 55% de peruanos y peruanas afirmó que eran muchos los venezolanos y vene- zolanas que se dedicaban a delinquir en el Perú, mientras que en 2019 el 81% pensaba de esta manera. Adicionalmente, en la reciente Encuesta de Percepción sobre Migración Venezolana en el Perú, un 94,3% de la muestra representativa a escala nacional señaló que la migración venezolana ha contribuido a la inseguridad ciudadana en el Perú. De igual manera, el 73% de la población ya afirmaba en 2018 que las personas venezo- lanas les quitaban puestos de trabajo a peruanos y peruanas y, aunque esta era, desde aquel entonces, una cifra preocupante respecto a la percepción nacional sobre la mi- gración, esta se incrementó a 76% en 2019 y a 82,6% en 2021. Ante esta situación, la in- tención de limitar el libre acceso al territorio nacional se ha convertido en una opción 18 considerada por cada vez más personas. Es así que, en la encuesta inicial de 2018, el 17% creía conveniente restringir por completo el ingreso de personas venezolanas al Perú, cifra que casi se duplicó en 2019, con 30%, y llegó al 55,5% en 2021. El rechazo notorio hacia esta población también se reconoce en el espacio público a través de comentarios discriminatorios: en 2018, el 21,8% de los participantes afirmó ha- ber sido testigo de este tipo de comentarios en la vía pública de forma muy frecuente; al año siguiente, el 39,9% afirmó lo mismo. De igual manera, esta situación se trasladó a instituciones públicas, en las que se debe cuidar el buen trato hacia el público desde el rol del Estado como garante de derechos: en 2018, el 6,8% de la muestra nacional afirmó haber sido testigo de comentarios negativos en estos espacios y la cifra aumentó a casi 20% al año siguiente. Cabe señalar que, si bien la construcción de percepciones sobre población migrante se ve influenciada por diversos factores sociales, culturales y particulares de cada sector o persona en particular, existen actores clave en la reproducción de discursos que, final- mente, tienen injerencia en la ciudadanía: nos referimos a los medios de comunicación masivos. En la medida de que su contenido es consumido por la mayoría de la ciuda- danía peruana, las representaciones desde donde exponen a la población migrante ve- nezolana adquieren legitimidad entre el público. En ese sentido, es preciso mencionar algunos de los resultados obtenidos en el reciente estudio La percepción pública res- pecto a las personas venezolanas en el espejo de los medios de comunicación, desa- rrollado por IDEHPUCP, en el cual se analizaron dos diarios de alcance nacional y cuatro noticieros con gran alcance de audiencia, cuyos resultados mantienen estrecha relación con las percepciones negativas de la comunidad venezolana en la ciudadanía peruana. En este estudio se identificó, en primer lugar, que el tema principal de las noticias en las que se menciona la participación de una persona migrante venezolana es el crimen, con porcentajes de hasta 84,5% de las notas analizadas en prensa escrita y hasta 87% de re- portajes televisivos por cada programa (Willer y Palacios, en prensa). Por otro lado, se podría destacar la negativa caracterización de los personajes venezola- nos en los acontecimientos narrados en las noticias en comparación con lo propio para personas de nacionalidad peruana. Mientras que a los primeros se les retrata destacan- do el rol de victimario en algún delito o agresión, las personas peruanas son mostradas como autoridades policiales o como víctimas de los aquellos delitos. Esta representa- ción antagónica repercute en la distancia y hasta se contrapone con la manera en que se percibe a la comunidad venezolana. Es sabido que la opinión pública ejerce influencia sobre la agenda gubernamental; en ese sentido, si la ciudadanía peruana mantiene percepciones negativas respecto a la co- munidad venezolana, esto desincentivará la visibilización de la xenofobia como proble- ma público. 19 4.3.2. Consolidación de un enfoque securitista en la política migratoria y ausen- cia de un enfoque de derechos humanos Otra de las posibles causas que influyen en la invisibilización de la población migrante en las políticas de lucha contra la discriminación es que la propia política migratoria del Estado peruano ha estado mucho más orientada a un enfoque securitista que a uno de derechos humanos e integración. El enfoque securitista implica un esquema de regulación de la migración asociada a «la seguridad nacional», caracterizado por procesos y prácticas de criminalización (Pereira y Domenech, 2021, p. 283). Estas prácticas de criminalización suelen, a su vez, emplear diversos elementos simbólicos, estrategias discursivas o creaciones semánticas, con la finalidad de promover procesos de inclusión diferencial en cuanto al acceso a derechos y a la vida política y social de la persona (Quinteros, Dufraix y Ramos, 2021, p. 73). Esto permite justificar mecanismos de control y vigilancia y de limitaciones de derechos res- pecto a las migraciones. Algunas manifestaciones de esta corriente son las siguientes (Domenech, 2017): Existencia de la figura legal y práctica estatal de expulsiones; Creación de un centro de detención temporal de extranjeros; Programas y mecanismos de regularización migratoria fundados en razones de «seguridad»; y Anuncios u operativos de militarización o «blindaje» de las fronteras en nombre del «combate» a crímenes como el narcotráfico, el contrabando, el tráfico y la trata de personas, entre otros. Si observamos el desarrollo de la política migratoria peruana reciente, encontraremos que algunos de sus componentes esenciales —como la nueva Ley de Migraciones, de- creto legislativo 1350, su reglamento, y el Plan Nacional de Migraciones 2017-2022— re- cogen un enfoque de derechos humanos e incorporan al ordenamiento jurídico perua- no una serie de principios del derecho internacional de los derechos humanos centrados en la protección y el respeto de los derechos de las personas migrantes. No obstante, este marco aparentemente garantista no ha evitado que, en la práctica, el Estado perua- no haya replicado acciones típicas del enfoque securitista. En este sentido, se mantiene y aplica la figura de expulsiones e incluso se han realizado expulsiones colectivas, pese a la prohibición expresa de llevar a cabo este tipo de proce- sos, contenida en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Asimismo, se han emitido diversos discursos que señalan que la migración —particular- 20 mente la venezolana y, en menor medida, la colombiana— es problemática. Incluso, se anunció la creación de una brigada especial dentro de la Policía Nacional del Perú para combatir la migración delictiva; y, desde enero de 2021, se desplegaron operativos mili- tares de amplia magnitud en las fronteras con Ecuador y Brasil. Teniendo en cuenta que, en el proceso de formulación de políticas públicas, los deciso- res no recogen problemas dados, sino que deben identificarlos y formularlos (Lindblom, 1991), la consolidación del enfoque securitista tiene un impacto en la forma en que las políticas de lucha contra la discriminación son concebidas. De este modo, el enfoque comentado determina una agenda particular —y casi exclusiva— en torno al tópico de movilidad humana, de manera que vincula el fenómeno migratorio con un ángulo deter- minado de seguridad y criminalidad, lo que ocasiona que este sea abordado a través de medidas que respondan a esta agenda. Esto, a su vez, produce que, al determinar el problema que será discutido en el diseño y construcción de las políticas públicas de lucha contra la discriminación, el tema de mo- vilidad humana sea omitido. Así, al entender el fenómeno migratorio exclusivamente como una cuestión de seguridad, no hay oportunidad para que otros problemas puedan ser detectados y, en esa línea, sean abordados por otro tipo de políticas públicas que, más bien, apunten hacia la integración y la erradicación de la discriminación. 4.3.3 Falta de participación de organizaciones de personas migrantes en espa- cios de toma de decisiones y en órganos encargados de promover los de- rechos humanos La participación en espacios de toma de decisiones es un conjunto de mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos, es decir, la sociedad civil en su conjunto, pueden tomar parte de las decisiones públicas, o incidir en las mismas, buscando que dichas deci- siones representen sus intereses, ya sea de ellos como particulares o como un grupo social (Valdiviezo, 2013). Dicha participación es reconocida como derecho fundamental en nuestro país, tanto en los tratados internacionales ratificados por el Perú como en la Constitución (art. 2.17), debido a que asegura que los intereses y los reclamos de los diferentes sectores de la población sean escuchados por quienes toman las decisiones públicas. Este derecho ha sido limitado históricamente a las y los ciudadanos, es decir, a toda per- sona de nacionalidad peruana mayor de dieciocho años (artículo 30 de la Constitución), de modo que se excluye a quienes no tienen la nacionalidad. Sin embargo, a finales de la década de 1990 se adoptó la ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, que permite 21 que las personas extranjeras mayores de dieciocho años y que hayan residido por más de dos años continuos en el Perú disfruten de la participación política en el ámbito local. De acuerdo con el artículo 7 de la mencionada ley, quienes cumplan dichos requisitos pueden elegir y ser elegidos en las elecciones municipales, excepto en zonas de fronte- ra. Pese a ello, no se ha logrado integrar a las organizaciones de personas migrantes en los espacios de toma de decisiones en el Perú. Por otro lado, el Estado peruano ha creado órganos multisectoriales que tienen como objetivo la tutela y la vigencia de los derechos humanos. Uno de esos órganos es el Con- sejo Nacional de Derechos Humanos (CNDH), creado mediante decreto supremo 012- 86-JUS, encargado de «promover, coordinar y asesorar al Poder Ejecutivo en la tutela y vigencia plena de los derechos fundamentales de las personas». Entre sus funciones, el CNDH puede proporcionar «al Poder Ejecutivo los elementos necesarios para cumplir con los requisitos internacionales asumidos por el Estado peruano en materia de dere- chos humanos» (artículo 3 de su reglamento interno, aprobado mediante resolución mi- nisterial 0167-2012-JUS). Adicionalmente, tiene diversas atribuciones, como emitir opi- nión sobre el proyecto del Plan Nacional de Derechos Humanos, brindar asesoramiento en la formulación de la política gubernamental en materia de derechos humanos y ge- nerar propuestas para promover la «observancia y coadyuvar al cumplimiento, desarro- llo, aplicación y difusión de los derechos humanos» (artículo 4 de su reglamento interno). El CNDH cuenta con la participación de algunas organizaciones de la sociedad civil, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, que está acreditada como ob- servadora. Sin embargo, ninguna organización que represente los derechos de las per- sonas venezolanas en el Perú participa en ese nivel. Para la tutela y la vigencia plena del principio de no discriminación se creó la Comisión Nacional contra la Discriminación (CONACOD), mediante decreto supremo 015-2013- JUS. Entre sus funciones, la CONACOD puede proponer «al Poder Ejecutivo acciones sobre la base de las obligaciones del Estado peruano en materia de igualdad y no dis- criminación» e «impulsar la creación y/o fortalecimiento de los mecanismos necesarios para la protección, promoción y garantía de los derechos a la igualdad y no discrimina- ción» en los diferentes niveles del Estado (artículo 8 de su norma de creación). A diferencia del CNDH, la CONACOD no cuenta con organizaciones acreditadas en ca- lidad de observadoras, pero el artículo 4 de su norma de creación prevé la invitación a di- ferentes entidades, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, para que participen en sus sesiones en calidad de observadores, «previo acuerdo de sus integrantes». Sin embargo, esa facultad no ha sido utilizada para integrar a los colectivos que representan los derechos de la población venezolana en el Perú. 22 4.3 Planteamiento del problema y objetivos de la política pública El problema de la falta de visibilidad de la xenofobia en las acciones gubernamentales de la lucha contra la discriminación en el Perú está enraizado en su debilidad institucional, que no ha podido abordar ni corregir sus asimetrías de poder. De esa manera, las causas se derivan de la incapacidad del Estado para entender los daños que la discriminación de la población extranjera está causando al país, así como de la inhabilidad de sus au- toridades e instituciones para lograr la integración y la protección de los derechos de todas las personas que están bajo su jurisdicción. Al tratarse de un problema referido a la protección de los derechos humanos, se necesita que el Estado tome medidas urgentes. En ese sentido, el objetivo de la política pública es visibilizar la xenofobia contra la pobla- ción migrante venezolana en las políticas de lucha contra la discriminación. Para lograrlo, las reformas en materia de discriminación deben estar orientadas a: (a) generar informa- ción oficial, cuantitativa y cualitativa, sobre el problema de la xenofobia y la discrimina- ción en el Perú; (b) cambiar patrones socioculturales que perpetúan la exclusión de la población migrante en el país; (c) generar espacios de articulación con actores claves, principalmente con los medios de comunicación; (d) fortalecer los mecanismos de san- ción de discriminación de la población migrante; y (e) adoptar estrategias que incluyan la variable de «discriminación de población extranjera» en el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos. 5. Recomendaciones A partir de lo señalado, es posible plantear las siguientes recomendaciones. 5.1 Generar data cuantitativa y cualitativa sobre el problema de la xenofobia y discriminación contra población migrante venezolana El problema público expuesto se sitúa en la etapa de planeamiento estratégico del Esta- do, para la cual, según Vargas (2018), la generación de evidencia es soporte para el aná- lisis estratégico, en el que, a través de una mirada prospectiva, se produce conocimiento sobre el estado y la evolución de los factores externos (entorno) e internos (recursos y capacidades) que influyen en la concreción de los objetivos estratégicos o institucio- nales (2018, pp. 16 - 17) que se plantean las distintas entidades al momento de formular políticas públicas. En ese sentido, para la futura toma de decisiones en materia de políticas públicas rela- cionadas con el tema de migratorio, y de manera más específica, para abordar el proble- 23 ma de la xenofobia y la discriminación contra población migrante venezolana, se debe fomentar la generación de evidencia que servirá de sustento para la posterior imple- mentación de respuestas y propuestas de acción dirigidas especialmente a lucha contra estas creencias y comportamientos. Esta evidencia debe ser cuantitativa: por ejemplo, debe incluir el número de casos de discriminación por año y su desagregación a escala territorial y según variables que pue- den suponer mayor vulnerabilidad, como género, color de la piel, edad, condición mi- gratoria, etcétera; así como cualitativa: debe considerar el recojo de testimonios de per- sonas que sufrieron casos de discriminación o el análisis de discursos estigmatizantes o que promuevan conductas discriminatorias hacia población extranjera. A continuación, se proponen dos acciones concretas que podrían contribuir a la consecución de este objetivo y que pueden ser impulsadas con la normativa vigente. 5.1.1 Implementación de mecanismos que permitan el rastreo de episodios de xenofobia y discriminación contra población migrante en los tres niveles de Gobierno Partiendo de la necesidad del Estado de generar información relacionada con xenofo- bia y discriminación contra población migrante venezolana, es necesario que esta ini- ciativa esté acompañada de instrumentos que la sistematicen y contribuyan a describir esta problemática en su complejidad, y de este modo, faciliten la elaboración de futuras líneas de acción basadas en evidencia. Así pues, el Estado debe adoptar distintos mecanismos que registren casos de xenofo- bia y discriminación, así como efectuar el monitoreo posterior una vez que la denuncia sea procesada por los mecanismos internos. Para esto se requiere, primero, la imple- mentación de la plataforma única de recepción de denuncias y monitoreo de casos de discriminación a escala nacional, que ya está contemplada en el reglamento de la CO- NACOD (aprobado en la resolución ministerial 0092-2015-JUS) y forma parte de una las funciones de la Secretaría Técnica. Segundo, es necesario que la configuración del reporte pueda visibilizar los casos de discriminación hacia población extranjera, sin dejar de lado otros tipos de discriminación que pueden darse simultáneamente, tales como la étnico-racial, por género, por clase, entre otras. Es importante también que esta plataforma cumpla con criterios de transparencia e in- clusividad. Transparencia para que las personas que no forman parte del Estado puedan realizar el seguimiento de los casos, un aspecto crucial que permite a la sociedad civil identificar los procesos o mecanismos estatales que pueden ser mejorados; e inclusi- vidad en un sentido amplio del término, de modo que esta herramienta pueda ser ac- cesible y entendida por cualquier persona y, dada la situación de vulnerabilidad de la población migrante, permita el ingreso de personas cuya condición migratoria aún no ha 24 sido regularizada (en caso se solicite la identificación como parte del proceso de reporte o seguimiento). 5.1.2 Adopción de informes oficiales por parte del Estado peruano sobre el es- tado situacional de la xenofobia y la discriminación contra población mi- grante A partir de la consulta de documentos de política en materia de derechos humanos y discriminación desde el año 2018 —como el PNDH (2018), sus informes de evaluación (2019 y 2021) y el Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (2021), así como los informes y las guías de la CONACOD—, se ha evidenciado que el tema mi- gratorio ha sido mapeado y mencionado en los documentos producidos desde el Ejecu- tivo; sin embargo, la extensión y el desarrollo que se le ha estado dando no se correspon- de con la dimensión de la situación de xenofobia que afecta a la población extranjera en el país, especialmente, aquella de nacionalidad venezolana. Los resultados que arroja la encuesta realizada para este proyecto muestran las consecuencias prácticas que pue- den tener las creencias y los prejuicios construidos para las personas extranjeras en lo referente al acceso igualitario a derechos y servicios básicos como salud y trabajo, lo cual afecta finalmente el desarrollo de un ambiente de convivencia propicio tanto para la po- blación local como para la migrante. Por ello, se recomienda producir informes o secciones dedicadas a la situación de la población migrante extranjera en el Perú, el clima creciente de xenofobia y las conse- cuencias que esta tiene en los distintos tipos de discriminación que se pueden presen- tar, sobre todo en la población venezolana. Para ello, se requiere la participación de dis- tintos sectores, cuya articulación y coordinación se puede dar mediante la CONACOD, de acuerdo con el inciso g del artículo primero del capítulo uno del reglamento de dicha entidad, en tanto obliga a sus participantes a presentar los informes que sean solicitados. Al mismo tiempo, la visibilidad de esta problemática no debería ser responsabilidad ex- clusiva de la CONACOD y las entidades que la integran, por tanto, es necesario promo- ver compromisos interinstitucionales y entre los tres niveles de Gobierno para que los informes o reportes relacionados con derechos humanos cuenten con un acápite que aborde la situación migratoria. Estos compromisos pueden ser acompañados de capa- citaciones en derechos humanos, con énfasis en temas de movilidad humana. 5.2 Fortalecer mecanismos de denuncia de episodios de xenofobia y discrimina- ción hacia población migrante De acuerdo con la Encuesta dirigida a la Población Venezolana que reside en el Perú (ENPOVE) 2018, casi el 36% de personas entrevistadas había padecido alguna expe- riencia de discriminación. En su manifestación más violenta —esto es, el maltrato físico—, 25 casi el 69% de víctimas o conocidos de víctimas señaló que no se había solicitado ayuda a ninguna persona o institución. Al respecto, los hallazgos de la ENPOVE 2018 revelan que aproximadamente una de cada cuatro personas no había solicitado ayuda debido a que desconocía el rol de las instituciones y los mecanismos/servicios que existen. La- mentablemente, la desconfianza en las autoridades era también una razón significativa, ya que aproximadamente el 16% consideraba que «de nada servía». Un grupo de per- sonas también consideró que su nacionalidad era una barrera para acceder a la justicia: 5,7% señalaba que tenía miedo de ser devuelto a Venezuela si presentaba la denuncia y el 4,1% indicaba que «[N]o tenía acceso por ser venezolano» (INEI, 2018). Para responder a esta situación, el Estado peruano debe adoptar estrategias que incen- tiven la denuncia de discriminación por nacionalidad, así como fortalecer los mecanis- mos que ya existen. Los resultados de la ENPOVE 2018 revelan que el desconocimiento es uno de los principales problemas. En ese sentido, las diferentes instituciones involu- cradas —esto es, el Ministerio Público y la Policía Nacional— y las instituciones que tienen trato directo con la población migrante deben contar con herramientas de comunica- ción y estrategias comunicacionales para difundir estos mecanismos y absolver dudas. Esto podría lograrse con una línea gratuita que atienda este tipo de consultas, con infor- mación sistematizada en boletines informativos de libre acceso en las distintas institu- ciones, así como con información en los portales web. El trabajo del Estado también debe estar orientado a reconstruir la confianza en su tra- bajo. Esto puede lograrse por dos vías: (a) el acompañamiento gratuito de casos por par- te de la defensa pública y (b) la visibilización del trabajo que las autoridades están reali- zando en la lucha contra la discriminación. Respecto al acompañamiento gratuito por parte de la defensa pública, con un enfoque intercultural, esta estrategia no solo ofrecerá posibilidades de denunciar para quienes no cuenten con recursos económicos, sino que además creará un vínculo entre las ins- tituciones y las víctimas, quienes no se sentirán ignoradas o dejadas de lado en estos casos. Por otro lado, la visibilización del trabajo del Estado puede lograrse mediante un registro único de casos de carácter público (con excepción de la información que esté incluida en la ley 29733, Ley de Protección de Datos Personales). Esa estrategia ya estaba previs- ta con la creación e implementación de la plataforma de la CONACOD. Dicho registro único hubiera permitido que la población venezolana conozca otros casos que estaban siendo llevados a la justicia, lo cual hubiese devuelto la confianza en el trabajo de las au- toridades en la lucha contra la discriminación de la población extranjera. Por lo tanto, se recomienda implementar la plataforma de la CONACOD, planteada en el PNDH. 26 Sin duda, el sistema de recojo de denuncias de la plataforma de la CONACOD permitirá que las acciones del Estado se adapten a la especial situación de vulnerabilidad de la po- blación venezolana en el Perú. Como lo verificó la ENPOVE 2018, un grupo de personas considera que su nacionalidad es una barrera para acceder a la justicia, por lo que evitan a las autoridades y no recurren a ellas cuando sus derechos son vulnerados. El sistema de la plataforma posibilita que se presenten denuncias sin necesidad de ir a una comisaría u otra institución pública, con lo cual se adapta a los riesgos percibidos por la población migrante en nuestro país. 5.3 Incluir la variable de discriminación extranjera en las políticas públicas de lu- cha contra la discriminación contenidas en el siguiente Plan Nacional de De- rechos Humanos Como se mencionó previamente, el PNDH no introdujo acciones estratégicas orienta- das a prevenir específicamente la discriminación contra la población migrante. Sin em- bargo, la población venezolana en el Perú ha sido discriminada y continúa en riesgo de seguir siéndolo debido a la ausencia de acciones en contra de la xenofobia. En ese sentido, el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos debe incluir a la «po- blación extranjera» como uno de los grupos de especial protección y que amerita accio- nes específicas, como en el caso de las mujeres, la población afroperuana, la comunidad LGTBI y las personas con tuberculosis. Por un lado, y siguiendo algunas de las acciones adoptadas en el PNDH para otros gru- pos, se deberían diseñar e implementar lineamientos y protocolos de actuación para el tratamiento y el seguimiento de casos de discriminación de la población migrante en la plataforma de la CONACOD. Del mismo modo, la CONACOD debería tomar como re- ferencia aquellos informes técnicos que visibilicen el problema de la discriminación de la población venezolana en el Perú. Uno de los problemas que enfrenta la población extranjera en nuestro país es la falta de conocimiento sobre los mecanismos que existen para acceder a la justicia, sobre todo cuando se ha sufrido discriminación. El siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos debe incluir campañas de comunicación nacionales, regionales y locales, según las es- trategias enfocadas en diferentes públicos, con el objetivo de informar a la población extranjera sobre sus derechos y los medios que existen para efectuar una denuncia. Adicionalmente, se debe considerar que la obligación de garantizar el principio de no discriminación incluye el deber de prevenir. En esa línea, el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos y el siguiente Plan Nacional de Educación en Derechos y Deberes Fundamentales deben incluir acciones orientadas a insertar criterios de inclusión en los 27 contenidos educativos, que desincentiven el crecimiento de la xenofobia en futuras ge- neraciones. La prevención debe incorporar también campañas de comunicación dirigidas a la po- blación peruana en general, en las que no solo se plantee una visión crítica de la crimi- nalización del migrante, sino que se pongan de relieve la integración y el respeto por los derechos de la población venezolana en el país. Asimismo, se debe considerar el rol que han tenido las y los agentes del Estado en el for- talecimiento de un discurso xenofóbico en perjuicio de la población migrante. Alcaldes, congresistas, ministros y ministras de Estado, entre otros, han tenido manifestaciones públicas que han resultado peyorativas y contraproducentes. Como respuesta a ello, las estrategias del Estado deben incluir programas de capacitación para funcionarias y funcionarios públicos en todos los niveles, en materia de igualdad y no discriminación, especialmente para quienes brindan servicios a la población extranjera en nuestro país. 5.4. Generar espacios de articulación con medios de comunicación para la cons- trucción de discursos no discriminatorios Tal como se evidenció anteriormente, existe una relación entre el rol de los medios de comunicación y la configuración de determinados discursos en la opinión pública. En concreto, respecto a la migración venezolana, diversas encuestas, así como el estudio La percepción pública respecto a las personas venezolanas en el espejo de los medios de comunicación (Willer y Palacios, en prensa), dan cuenta de la existencia de una corrien- te de representación peyorativa hacia este grupo poblacional por parte de los medios. Esto contribuye a alimentar una percepción negativa desde la población de acogida, que tiende a asociar la migración venezolana con fenómenos como la inseguridad ciu- dadana o el colapso de servicios básicos. Teniendo en cuenta este contexto, resulta necesario que las medidas adoptadas desde el Estado para combatir las múltiples formas de discriminación hacia la población migrante contemplen este escenario. En esa línea, resulta valiosa la iniciativa del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos, en la cual el Estado reconoce que las empresas de comunicación tienen una responsabilidad en la promoción y el respeto de los derechos de los grupos de especial protección (…), ya que, a través del contenido de sus programaciones, visibilizan o invisibilizan determinados aspectos de la sociedad, refor- zando narrativas en beneficio o perjuicio de este grupo poblacional. Precisamente, es sobre esta base que establece como una de sus acciones el «Promover los derechos y no discriminación de los grupos de especial protección (personas adultas 28 mayores, personas afroperuanas, personas con discapacidad, mujeres, personas LGBTI, personas migrantes) en publicidad y medios de comunicación» (acción 72), y encarga al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad In- telectual (INDECOPI) el envío de cartas informativas a diversos agentes del mercado. Si bien iniciativas como la descrita son valiosas, es importante resaltar que más allá de estas es urgente que se generen espacios de articulación continua entre medios de comuni- cación e instituciones del Estado. Esta articulación debe respetar, por supuesto, la independencia editorial y el derecho a la libertad de expresión, pero también establecer pautas para que el ejercicio de los derechos mencionados evite violar los derechos humanos de determinados grupos en especial situación de vulnerabilidad. Debemos recordar que el Estado tiene el deber de garantizar que las empresas de comunicación respeten los derechos humanos (Consejo de Derechos Humanos, 13 de abril de 2021, párr. 90). Asimismo, tomando como referencia el Informe de la Comisión Interamericana de De- rechos Humanos (CIDH) sobre Mujeres Periodistas y Libertad de expresión, es posi- ble señalar que, como parte de sus obligaciones vinculadas a prevenir la vulneración de derechos humanos, el Estado debe implementar estrategias integrales con visiones transformadoras que alienten a los medios de comunicación a adoptar una perspectiva favorable a los derechos humanos y a propiciar cambios en costumbres, actitudes y es- tereotipos determinados en la población (2018, párr. 153). De este modo, de acuerdo con lo recomendado por la CIDH (2018, párr. 160) respecto a la erradicación de estereotipos de género por su semejanza con los estereotipos xenófobos, es posible sugerir espacios de articulación que apunten a los siguientes objetivos: Impulsar la eliminación de estereotipos, imágenes y mensajes xenófobos en los medios de comunicación; Impulsar la autorregulación de medios sobre estos temas; Promover la formación en derechos humanos en los currículos universitarios vinculados a las ciencias de la comunicación; Facilitar recursos para la implementación de programas y campañas para pre- venir la xenofobia, así como la evaluación de su impacto; Buscar que los medios de comunicación estatales den el ejemplo en relación con los contenidos que promuevan la igualdad; y Elaborar material informativo, kits de herramientas y manuales de comunica- ción sobre temas migratorios con un enfoque de derechos humanos, para que sean difundidos en las plataformas del Estado peruano. 29 6. Conclusiones Sobre la base de los alcances expuestos en los acápites previos, es posible plantear las siguientes conclusiones: A raíz del incremento de los flujos migratorios hacia el Perú, particularmente de personas venezolanas, la xenofobia en la población local se ha incrementado. Aun así, este problema no ha sido abordado a través de las políticas públicas de lucha contra la discriminación planteadas por el Estado peruano. Esta falta de visibilidad de la xenofobia en las acciones gubernamentales de lu- cha contra la discriminación obedece a diversos factores. Entre ellos, destacan el propio aumento de la xenofobia, la consolidación de un enfoque securitista en la política migratoria y la ausencia de un enfoque de derechos humanos, así como la falta de participación de organizaciones de personas migrantes en es- pacios de toma de decisiones y en órganos encargados de promover derechos humanos. En cuanto al propio incremento de la xenofobia, destaca que esta tendencia se ha convertido en un motivo para que las autoridades políticas a cargo de la toma de decisiones no prioricen el tema de la lucha contra la discriminación a personas migrantes y que, más bien, adopten posiciones contrarias a la integra- ción, lo que linda con la misma xenofobia. Por otro lado, la consolidación de un enfoque securitista en la política migrato- ria también impacta en la ausencia de la xenofobia como una variable relevante en el diseño y la construcción de políticas públicas de lucha contra la discrimi- nación. Así, al hacer que el tema migratorio se vincule con criminalidad y seguri- dad, ello ocasiona, por un lado, que las respuestas brindadas por el Estado al fe- nómeno migratorio partan de esta agenda y, por el otro, que, cuando se piense en la discriminación, no se lleguen a detectar los problemas relacionados con las personas migrantes. En relación con la falta de participación de organizaciones de personas migran- tes en espacios de tomas de decisiones, es importante tener en cuenta que ello, además de ser reconocido como un derecho fundamental, es la vía adecuada para asegurar que los intereses y las necesidades de los diferentes sectores de la población sean observados por quienes toman las decisiones públicas. Sobre la base de todos estos factores causales y la necesidad de incluir a la xe- nofobia como una variable relevante en la construcción de políticas públicas de lucha contra la discriminación, se han planteado las siguientes recomendacio- nes: Generar data cuantitativa y cualitativa sobre el problema de la xenofobia y la discriminación contra población migrante venezolana; 30 Fortalecer mecanismos de denuncia de episodios de xenofobia y discrimi- nación hacia población migrante; Incluir la variable de discriminación extranjera en las políticas públicas de lucha contra la discriminación, contenidas en el siguiente Plan Nacional de Derechos Humanos; y Generar espacios de articulación con los medios de comunicación para la construcción de discursos no discriminatorios. Estas pautas o recomendaciones son únicamente el inicio para abordar una de las principales necesidades de la población migrante venezolana: la erradi- cación de episodios de xenofobia. No obstante, debe considerarse que, para eliminar por completo la discriminación, deben implementarse otras medidas que implican, por ejemplo, evitar la discriminación institucional —que no ha sido objeto de este policy paper— o asegurar un proceso de integración entre la población migrante y la población de acogida. 7. Referencias Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) (2020). Guía sobre racismo y xenofobia. https://www.unhcr.org/6087cc104.pdf. BBVA Research (10 de octubre de 2019). Inmigración venezolana a Perú: característi- cas e impactos macroeconómicos. https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/in- migracion-venezolana-a-peru-caracteristicas-e-impactos-macroeconomicos/ Bello, M. H. (2001). Discriminación étnico-racial y xenofobia en América Latina y el Ca- ribe. Naciones Unidas. Blouin, C. (coord) (2019). Estudio sobre el perfil socioeconómico de la población vene- zolana y sus comunidades de acogida: una mirada hacia la inclusión. 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