DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Colección Lo Esencial del Derecho 36 Comité Editorial Baldo Kresalja Rosselló (presidente) César Landa Arroyo Jorge Danós Ordóñez Manuel Monteagudo Valdez Abraham Siles Vallejos (secretario ejecutivo) CÉSAR LANDA DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional César Landa Colección «Lo Esencial del Derecho» Nº 36 © César Landa, 2018 De esta edición: © Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2018 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe La colección «Lo Esencial del Derecho» ha sido realizada por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral. Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Primera edición: julio de 2018 Tiraje: 1000 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. ISBN obra completa: 978-612-317-229-9 ISBN volumen: 978-612-317-377-7 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2018-09052 Registro del Proyecto Editorial: 31501361800637 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ Centro Bibliográfico Nacional 340.7 L 36 Landa Arroyo, César, 1958- Derecho procesal constitucional / César Landa.-- 1a ed.-- Lima : Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2018 (Lima : Tarea Asociación Gráfica Educativa). 210 p. ; 21 cm.-- (Lo esencial del derecho ; 36) Bibliografía: p. [205]-208. Contenido: Fundamentos del derecho procesal constitucional -- Procesos constitu- cionales de tutela de los derechos fundamentales -- Procesos constitucionales de tutela de la supremacía jurídica de la constitución. D.L. 2018-09052 ISBN 978-612-317-377-7 1. Derecho - Estudio y enseñanza 2. Derecho procesal constitucional - Perú 3. Garantías constitucionales - Perú I. Pontificia Universidad Católica del Perú II. Título III. Serie BNP: 2018-405 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Índice PRESENTACIÓN 13 LISTA DE ACRÓNIMOS 15 INTRODUCCIÓN 17 Primera parte FUNDAMENTOS DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Capítulo 1 DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL: ENTRE LA CONSTITUCIÓN Y EL PROCESO 21 1. Constitución y proceso 21 2. Derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado 24 3. Funciones de los procesos constitucionales 28 4. Preguntas de autoevaluación 31 Jurisprudencia relevante 31 Capítulo 2 EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 33 1. Control de constitucionalidad e interpretación constitucional 33 2. Principios de interpretación constitucional 36 3. El control de constitucionalidad del sistema de fuentes 46 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP 4. Sistemas de control de la constitucionalidad: control difuso judicial y administrativo, control concretado, modelos mixtos y control de convencionalidad 48 5. Preguntas de autoevaluación 53 Jurisprudencia relevante 54 Capítulo 3 FINES Y DOBLE DIMENSIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: DIFERENCIA CON LOS PROCESOS ORDINARIOS 55 1. Fines de los procesos constitucionales 55 2. La doble dimensión de los procesos constitucionales 57 3. Diferencias entre los procesos constitucionales y los procesos ordinarios 59 4. Preguntas de autoevaluación 61 Jurisprudencia relevante 62 Capítulo 4 LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES 63 1. ¿Qué es un principio y para qué sirve? 63 2. ¿Dónde se encuentran los principios del derecho procesal constitucional? 63 3. Principios recogidos en el Código Procesal Constitucional 64 4. Principios incorporados a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 68 5. Preguntas de autoevaluación 72 Jurisprudencia relevante 72 Capítulo 5 LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMO FUENTE DE DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL 73 1. La jurisprudencia constitucional: aproximación conceptual 73 2. Las sentencias de inconstitucionalidad 74 3. El precedente 79 4. La doctrina jurisprudencial 81 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP 5. Preguntas de autoevaluación 83 Jurisprudencia relevante 83 Capítulo 6 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DIVISIÓN DE PODERES 85 1. Posición institucional del Tribunal Constitucional: entre derecho y política 85 2. Tribunal Constitucional y Parlamento 90 3. Tribunal Constitucional y Poder Ejecutivo 94 4. Tribunal Constitucional y Poder Judicial 96 5. El Tribunal Constitucional y el control que ejerce sobre los gobiernos regionales y los organismos constitucionales autónomos 101 6. El Tribunal Constitucional y el control constitucional sobre los poderes privados 105 7. Preguntas de autoevaluación 107 Jurisprudencia relevante 108 Segunda parte PROCESOS CONSTITUCIONALES DE TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Capítulo 7 EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO 111 1. Antecedentes y regulación constitucional 111 2. Concepto y características 111 3. Objeto de protección: derechos protegidos por el proceso de amparo 114 4. Objeto de control: los actos lesivos en el amparo 117 5. Procedimiento del proceso de amparo 122 6. Preguntas de autoevaluación 125 Jurisprudencia relevante 125 Capítulo 8 PROCESO CONSTITUCIONAL DE HÁBEAS CORPUS 127 1. Antecedentes 127 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP 2. Concepto y características 127 3. Objeto de protección: derechos tutelados por el hábeas corpus 128 4. Objeto de control: los actos lesivos en el hábeas corpus 130 5. Procedimiento del proceso de hábeas corpus 134 6. Preguntas de autoevaluación 137 Jurisprudencia relevante 137 Capítulo 9 PROCESO CONSTITUCIONAL DE HÁBEAS DATA 139 1. Antecedentes y regulación constitucional 139 2. Concepto y características 139 3. Objeto de protección: derechos tutelados por el hábeas data 140 4. Objeto de control: los actos lesivos en el hábeas data 141 5. Procedimiento del proceso de hábeas data 142 6. Preguntas de autoevaluación 144 Jurisprudencia relevante 144 Capítulo 10 PROCESO CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO 145 1. Antecedentes y regulación constitucional 145 2. Concepto y características 145 3. Objeto de protección: derechos tutelados por el proceso de cumplimiento 149 4. Objeto de control: los actos lesivos en el proceso de cumplimiento 150 5. Procedimiento del proceso de cumplimiento 150 6. Preguntas de autoevaluación 153 Jurisprudencia relevante 154 Capítulo 11 ASPECTOS PROCESALES COMUNES A LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES DE TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 155 1. La vigencia del acto lesivo al momento de interponer la demanda 155 2. La prueba en los procesos constitucionales 158 3. La medida cautelar en los procesos constitucionales 160 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP 4. El plazo de prescripción en los procesos constitucionales 161 5. El recurso de agravio constitucional 163 6. La conversión de los procesos constitucionales en otro proceso constitucional 166 7. La ampliación de los efectos de la sentencia mediante la represión de actos homogéneos 168 8. Estado de cosas inconstitucionales 170 9. Preguntas de autoevaluación 171 Jurisprudencia relevante 172 Tercera parte PROCESOS CONSTITUCIONALES DE TUTELA DE LA SUPREMACÍA JURÍDICA DE LA CONSTITUCIÓN Capítulo 12 PROCESO CONSTITUCIONAL DE INCONSTITUCIONALIDAD 175 1. Antecedentes 175 2. Concepto y características 176 3. Parámetro de control 177 4. Objeto de control 179 5. Aspectos de procedimiento 181 6. Preguntas de autoevaluación 185 Jurisprudencia relevante 185 Capítulo 13 PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIÓN POPULAR 187 1. Antecedentes 187 2. Concepto y características 187 3. Parámetro de control 189 4. Objeto de control 189 5. Aspectos de procedimiento 191 6. Preguntas de autoevaluación 193 Jurisprudencia relevante 193 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Capítulo 14 PROCESO CONSTITUCIONAL DE CONFLICTO DE COMPETENCIAS 195 1. Antecedentes 195 2. Concepto y características 195 3. Parámetro de control 196 4. Objeto de control 198 5. Aspectos de procedimiento 199 6. Preguntas de autoevaluación 200 Jurisprudencia relevante 200 Capítulo 15 ACCESO A LA JURISDICCIÓN INTERNACIONAL 201 BIBLIOGRAFÍA 205 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP PRESENTACIÓN En su visión de consolidarse con un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho». El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos. La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica. «Lo Esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país. 14 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia. El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo doctoral. Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP LISTA DE ACRÓNIMOS AA, PA Acción de amparo, proceso de amparo AC, PC Acción de cumplimiento, proceso de cumplimiento BCRP Banco Central de Reserva del Perú CC, PCC Conflicto de competencias, proceso de conflicto de competencias CNM Consejo Nacional de la Magistratura CPConst. Código Procesal Constitucional HC, PHC Hábeas corpus, proceso de hábeas corpus HD, PHD Hábeas data, proceso de hábeas data JNE Jurado Nacional de Elecciones LOTC Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ONP Oficina de Normalización Previsional PJ Poder Judicial Q Queja SBS Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones TC Tribunal Constitucional Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP INTRODUCCIÓN El derecho procesal constitucional ha tenido un amplio desarrollo en nuestro país, el mismo que se vio fortalecido luego de la recuperación de la democracia en el año 2000. En este despertar ha tenido un rol de primer orden el Tribunal Constitucional, supremo intérprete de la Constitución, sin restar importancia al paulatino protagonismo que en los últimos años ha tenido el Poder Judicial. Ello ha sido posible gracias al proceso de constitucionalización del derecho y al compromiso de los jueces constitucionales por hacer de la Carta un derecho vivo, lo que ha contribuido al fortalecimiento de nuestra aún frágil democracia constitucional. Esto ha motivado que en los últimos dieciocho años se haya generado una jurisprudencia rica y provechosa, con notables avances, aunque también lamentables retrocesos. No obstante, este desarrollo amerita un tratamiento unitario de las instituciones que conforman el derecho procesal constitucional. Para ello, partimos del entendimiento de que esta rama del derecho no puede ser ajena a los derechos, valores y principios que está llamada a proteger y a su contexto institucional: la democracia constitucional. Por ello, el enfoque de este libro no parte del estudio literal de las normas del Código Procesal Constitucional, de las instituciones procesales, ni del comentario exegético de sus disposiciones, ni se limita a comentar los desarrollos de la amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 18 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional En este trabajo, partimos de estudiar las relaciones entre la Cons- titución y las instituciones procesales, y las complementamos con la regulación legislativa y la jurisprudencia constitucional pertinente. Por ello, luego del desarrollo temático y de las preguntas de autoevaluación, le indicamos al lector algunas sentencias para que pueda profundizar en el conocimiento y comprensión del derecho vivo, a fin de que observe de primera mano cómo se desarrollan y aplican las instituciones del derecho procesal constitucional. A partir de este enfoque, el libro se estructura en tres partes: una general, referida a los fundamentos de la relación entre la Constitución y el proceso; y dos especiales, en las que se aborda cada uno de los procesos constitucionales contemplados en la Constitución de 1993, tanto los que tienen por finalidad tutelar los derechos fundamentales como los que cautelan la supremacía jurídica de la Constitución. Este libro termina con un pequeño apéndice sobre el acceso a la jurisdicción internacional y la bibliografía correspondiente. Finalmente, esperamos que este libro pueda ser de utilidad no solo para los operadores del sistema de justicia, sino, fundamentalmente, para la ciudadanía en general, con el fin de promover el conocimiento y el uso de las instituciones de esta rama del derecho, que es otra forma de for- talecer nuestra democracia constitucional y en particular los derechos fundamentales. Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Primera parte FUNDAMENTOS DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Capítulo 1 DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL: ENTRE LA CONSTITUCIÓN Y EL PROCESO 1. Constitución y proceso Como la Constitución es la norma suprema del Estado, requiere de institutos jurídicos que permitan garantizar dicha supremacía. Por ello, el constituyente peruano ha previsto una serie de instrumentos de naturaleza judicial para resguardar no solo su posición dentro del ordenamiento jurídico1, sino también asegurar la vigencia efectiva de los derechos, principios y valores que reconoce y garantiza2. Asimismo, ha previsto un instituto para la resolución de las controversias que surgen entre los poderes públicos y los diferentes niveles de gobierno. Estos instrumentos son los procesos constitucionales que se encuentran incorporados en los artículos 200 y 202.3 de la Constitución: − El proceso de inconstitucionalidad y la acción popular, cuya finalidad es garantizar la supremacía jurídica de la Constitución 1 La posición de la Constitución dentro de nuestro ordenamiento se encuentra reconocida en su artículo 51, que establece: «La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente». 2 De acuerdo a lo establecido por el artículo 44 de la Constitución, uno de los deberes primordiales del Estado es garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. 22 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional frente a la ley, las ordenanzas regionales y locales y demás normas administrativas; − Los procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento que tienen por objeto proteger los derechos fundamentales frente a hechos o actos de las autoridades públicas (leyes, resoluciones judiciales, actos administrativos) y de los particulares; y − El conflicto de competencias mediante el que se resuelven las controversias entre los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), organismos constitucionalmente autónomos (JNE, BCRP, SBS, entre otros) y los niveles de gobierno central, regional y municipal, por el ejercicio de competencias y funciones asignadas por la Constitución. La incorporación de estos instrumentos en el seno de la Constitución lleva a reflexionar en torno a su relación con el proceso. Su entendimiento resulta medular para comprender cómo el proceso, influenciado por la Constitución, se constituye como un mecanismo de protección de los derechos, principios y reglas constitucionales y, a su vez, como el instrumento que permite concretizar y actualizar sus contenidos normativos. Por ello, debemos partir de una idea de Constitución como norma suprema del ordenamiento, la fuente de las fuentes del sistema jurídico a la que todas se subordinan, que es también una realidad viva que responde a una formación histórica que legitima el presente a través de los hechos del pasado. Estos dos aspectos constituyen, respectivamente, un concepto racional-normativo y un concepto histórico. Adicionalmente, debemos tener siempre en cuenta un concepto sociológico, es decir la realidad del momento actual o los casos en que se aplica la norma. Estos conceptos se encuentran en permanente tensión en el quehacer de los jueces constitucionales, por lo que, dentro de los linderos del proceso constitucional, debe integrarse y buscarse una solución armonizadora de los conflictos en la cual se logre la unidad constitucional de los diferentes intereses en controversia. 23 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa El caso de la reforma constitucional del año 20043 para establecer el marco constitucional que permitiera el cierre de la cédula viva, o régimen de pensiones del Decreto Ley 20530, grafica la tensión de los conceptos antes aludidos. Uno de los argumentos de la demanda que cuestionaba la reforma constitucional reposaba en el hecho de que, hasta antes de la reforma, ese régimen de pensiones era compatible con la Constitución, y que incluso en diversas sentencias previas los derechos adquiridos en materia pensionaria habían sido convalidados por la jurisprudencia del TC (concepto histórico). No obstante, el TC tenía frente a sí una realidad inobjetable cuando el caso llega a su conocimiento: la financiación del régimen del Decreto Ley 20530 era insostenible en el tiempo, puesto que con el pasar de los años la carga fiscal de dicho régimen impediría al Estado atender otras necesidades sociales, como salud y educación, por ejemplo (concepto sociológico). Finalmente, dado que el TC, como órgano jurisdiccional, no podía dejar de resolver, tenía que racionalizar el conflicto, de modo tal que pudiera establecer que, conforme a las disposiciones constitucionales vigentes, era competente para pronunciarse sobre la validez constitucional de una reforma sobre su propio parámetro de control: la Constitución (concepto racional-normativo). La armonización de las diferentes perspectivas sobre lo constitucional se resolvió en el marco de un proceso en el que se escuchó debidamente a los interesados, logrando una sentencia que, finalmente, armonizó todas las opciones constitucionales en tensión. De ahí que el proceso se constituya en un instrumento de integración entre lo normativo-constitucional, lo histórico-cultural, lo económico y lo político que caracteriza a toda sociedad. Por ello, los conceptos de Constitución y proceso están íntimamente ligados, de modo tal que, mediante derechos como el debido proceso y la tutela jurisdiccional, la 3 Sentencia del Exp. 050-2004-PI/TC. 24 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Constitución condiciona la configuración legal y el desarrollo del proceso; y este permite la concreción y actualización de la norma constitucional en situaciones particulares, a través de los diferentes procesos constitucionales. Por ello, debemos comprender y estudiar el derecho procesal constitucional y sus instituciones, especialmente el CPConst. y la jurisprudencia constitucional, desde y a partir de lo establecido en la Constitución, en tanto el derecho procesal constitucional debe entenderse como un derecho constitucional concretizado, como un instrumento al servicio de la fuerza normativa de la Constitución. 2. Derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado Esta concepción conlleva una serie de consecuencias. Por un lado, permite comprender que el CPConst. constituye la concreción de diversas disposiciones constitucionales, por lo que la lectura de sus disposiciones debe realizarse a partir de los contenidos materiales de la Constitución (derechos, principios y valores). En dicho sentido, el artículo I del Título Preliminar del CPConst. establece que este «regula los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular y los conflictos de competencia, previstos en los artículos 200 y 202 inciso 3 de la Constitución». De la disposición citada también se desprende la idea de que el Código, como tal, viene a ser la concreción y desarrollo no solo de las disposiciones contenidas en los artículos 200 y 202.3 de la Constitución, sino de otras vinculadas con la materia procesal constitucional, tales como los artículos 201 (estatus constitucional del TC), 202 incisos 1 y 2 (competencias del TC sobre los procesos constitucionales), 203 (legitimación activa en los procesos de inconstitucionalidad), 103 in fine, 204 (efecto de las decisiones del TC en los procesos de inconstitucionalidad) y 205 (apertura hacia la jurisdicción supranacional), así como de otros que puedan resultar 25 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa relevantes, como los artículos 1 (dignidad humana como fin supremo de la sociedad y del Estado), 2 (catálogo de derechos), 3 (cláusula de derechos no enumerados), 4 (deberes del Estado frente a poblaciones vulnerables), 9 (derecho a la salud), 10 (derecho a la seguridad social), 11 y 12 (derecho a la pensión), 13 a 19 (derecho a la educación), 22 a 28 (derecho al trabajo), 51 (supremacía constitucional), 103 (hechos cumplidos), 138 (control difuso), 139 (derecho a la tutela jurisdiccional y al debido proceso y otros derechos procesales), 142 (prohibición del amparo contra decisiones del JNE y del CNM), 181 (prohibición de revisión judicial de las decisiones del JNE), entre otras. De lo señalado, el CPConst. debe entenderse como una concreción en términos procesales de diversas disposiciones constitucionales. En consecuencia, no se trata solo de aplicar la Constitución en función de las normas procesales, sino de darle a dichas normas un contenido propio, conforme a la Constitución, pues si bien el derecho procesal constitucional, ciertamente, requiere partir y remitirse a los principios generales del derecho procesal, ello solo será posible y admisible en la medida en que este último sea conforme con los principios y valores constitucionales. De otro lado, el derecho procesal constitucional se distancia del derecho procesal general por los fines que cumple. En consecuencia, ciertos principios procesales clásicos se relativizan o no son aplicables al proceso constitucional, y surgen principios propios con miras a garantizar los fines que el proceso debe cumplir. Al respecto, principios como los de justicia rogada (dispositivo o iniciativa de parte), congruencia procesal o cosa juzgada no pueden ser aplicables de forma estricta en el proceso constitucional, pues los intereses que están en juego no son meramente privados, sino de carácter público, pues la Constitución, cuyos principios, derechos y valores se busca garantizar a través del proceso constitucional, es una norma de carácter público y su derecho procesal no puede escapar a su naturaleza. Por ello, en el marco de procesos como el amparo y, por extensión, en el hábeas corpus, cumplimiento y hábeas data; o el proceso de 26 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional inconstitucionalidad, y por extensión la acción popular, no caben el abandono o la reconvención, expresiones del principio dispositivo. De igual manera, el juez constitucional, para lograr realizar los fines del proceso constitucional, puede y debe ir más allá del petitorio de la demanda con la finalidad de brindar una tutela adecuada a los derechos lesionados. Con ello se flexibiliza el principio de congruencia procesal y se subordina al logro de los fines del proceso constitucional. Finalmente, el proceso constitucional sirve para concretizar, precisar, actualizar y armonizar el contenido material de la norma fundamental, especialmente los derechos fundamentales de la persona. En esa dirección, por ejemplo, mediante la sentencia del Exp. 1417- 2005-PA/TC se estableció el contenido esencial del derecho a la pensión, reconocido en el artículo 10 de la Constitución, como objeto de protección mediante el proceso de amparo. El acceso a la pensión y el derecho a la pensión mínima, incluyendo la de orfandad o viudez, siempre que se cumplan los requisitos legales no puede negarse de manera arbitraria. De igual manera, en lo que respecta al derecho al trabajo y la protección frente al despido arbitrario, a partir de las disposiciones establecidas en los artículos 22 a 27 de la Constitución se ha precisado su contenido esencial mediante las sentencias del Exp. 1124-2001-AA/ TC y Exp. 976-2001-AA/TC. Se entiende por el derecho al trabajo que recae en el Estado el deber de generar políticas de fomento del empleo (bolsas de trabajo, capacitación para el empleo, etc.), así como el derecho a la ocupación efectiva si es que se gana la plaza concursada; en tanto que la protección frente al despido arbitrario supone, por un lado, que el despido solo se produzca por imputación de una falta grave (causa justa de despido) y con respeto del debido proceso, y de otro lado, que frente al despido arbitrario procede la reposición en el puesto de trabajo. Por lo señalado, tenemos que las normas generales, amplias y de principistas de la Constitución se van precisando y actualizando a partir de los casos que son resueltos por los jueces constitucionales. 27 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa En consecuencia, el derecho procesal constitucional cuenta con caracteres propios que lo singularizan del derecho procesal general. Esta singularidad no significa que se aparte totalmente de la teoría general del proceso, pues conceptos tales como la idea misma de «proceso», «parte», «legitimación», «litisconsorcio», entre otros, surgen en el derecho procesal general, pero al trasladarse al ámbito procesal constitucional, deben comprenderse a partir del contenido material y finalista de la Constitución. Por ello, el derecho procesal constitucional cuenta con una naturaleza y finalidades propias y diferenciadas, que le otorgan «autonomía procesal», pues se constituye como instrumento de realización de los valores constitucionales, de modo tal que busca evitar los formalismos procesales (las formas por respeto a las formas) y subordinar las disposiciones procesales en favor del contenido material de la Constitución, dentro de una concepción valorativa. Asimismo, como derecho en acción, no está desvinculado del contexto en el que surge y de las características que acompañan al ser humano en su entorno social y cultural. Resulta significativo que el conflicto social y la tensión entre diversos valores y concepciones de la justicia sean resueltos en el seno del proceso constitucional, donde se integra el conflicto entre libertad y autoridad, dentro de una concepción cultural. A partir de las concepciones antes indicadas, el derecho procesal constitucional se convierte también en un instrumento que tiene por finalidad ordenar normativamente los procesos constitucionales y el rol de la jurisdicción constitucional, a fin de evitar el caos y la anarquía procesal que podrían provocar infracciones directas o indirectas contra la persona y sus derechos fundamentales. Aquí estamos frente a una concepción ordenadora. Por último, dada su inserción en el contexto social, político, económico, cultural y ambiental, el derecho procesal constitucional no es un ordenamiento estanco, cerrado y estático, sino que se trata de una realidad viva, en permanente evolución a fin de poder responder a los conflictos y tensiones que los procedimientos y espacios políticos 28 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional no pueden u omiten resolver. Por ello, los conflictos y tensiones que se presentan en el desarrollo de los procesos constitucionales se tornan funcionales a su naturaleza transformadora, cuando los magistrados los resuelven mediante procedimientos articulados y novedosos argumentos constitucionales, actuando con una concepción transformadora. De esta manera, el proceso constitucional se convierte en un instrumento dúctil que permite, mediante su interpretación a luz del contenido material de la Constitución, realizar el principio de supremacía constitucional y la tutela de los derechos fundamentales. 3. Funciones de los procesos constitucionales Las funciones que cumplen los procesos constitucionales vienen establecidas a partir de los fines que cumple cada uno de los procesos constitucionales. En esa dirección, tenemos procesos que cautelan el principio de supremacía constitucional, en tanto otros protegen los derechos de la persona. De igual manera, se ha establecido un instrumento para resolver controversias que se suscitan por el ejercicio de competencias y funciones constitucionales. 3.1. Controlar la supremacía jurídica de la Constitución Los procesos de inconstitucionalidad y de acción popular tienen como función cautelar el principio de supremacía constitucional en términos objetivos y abstractos, en principio, sin referencia a un caso o situación particular. Se busca garantizar, de manera objetiva, la Constitución en tanto norma jurídica. Tal función presupone el reconocimiento del principio constitucional de jerarquía normativa, según el cual el sistema jurídico es un ordenamiento jerarquizado de normas de diferente tipo, en donde la Constitución es la norma suprema, la de mayor rango y valor; por lo que las demás, las leyes del Poder Legislativo y los reglamentos del Poder Ejecutivo, se encuentran subordinados a ella. Lógica consecuencia es que no la pueden contravenir. 29 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa Por ello, si alguna ley o reglamento resulta contrario a los mandatos constitucionales, ya sea porque no respeta los procedimientos establecidos para su producción o porque lesiona el contenido protegido de los derechos fundamentales, cabe su control a través de los procesos de inconstitucionalidad y de acción popular, con la finalidad de que sean expulsados del ordenamiento jurídico. 3.2. Proteger los derechos fundamentales Los procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento, todos, tienen por finalidad la protección de los derechos fundamentales de la persona, natural y jurídica, frente a las lesiones o amenazas de lesión que provengan de las autoridades públicas y de los particulares. Ello supone que los derechos fundamentales de la persona son oponibles al Estado, tanto si el acto que lo lesiona o amenaza es una ley del Congreso, un reglamento o acto administrativo del Ejecutivo o de un organismo constitucional autónomo o una resolución judicial (eficacia vertical). Asimismo, los derechos resultan oponibles y vinculantes para los particulares, por lo que actos como el despido arbitrario, la expulsión de un asociado, la discriminación en el consumo, o los actos que lesionan la libre competencia, como un contrato con cláusulas exorbitantes o desproporcionadas, pueden ser controlados en el seno de un proceso constitucional (eficacia horizontal). Esta función pone el acento en la garantía y protección de los derechos subjetivos constitucionales de las personas, la que complementa la función de control normativo, de carácter objetivo. 3.3. Resolver los conflictos entre poderes públicos y niveles de gobierno La Constitución, además de contener un catálogo de derechos y los principios del régimen económico, organiza y distribuye el poder político 30 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional en una serie de instituciones: los clásicos poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y los organismos constitucionalmente autónomos, así como en diferentes niveles de gobierno (central, regional y municipal). No obstante, el ejercicio de las competencias y funciones asignadas por la Constitución no suele resultar pacífico, pues el clásico principio de división de poderes, entendido como el ejercicio exclusivo y excluyente de atribuciones, hoy se entiende como principio de separación, balance, colaboración y control entre los poderes públicos. En dicho sentido, la Constitución a veces suele reconocer competencias exclusivas. Así, al Parlamento le corresponde dictar las leyes generales, al Ejecutivo le compete administrar la hacienda pública y al Poder Judicial administrar justicia. Sin embargo, también se suele establecer el ejercicio complementario o compartido de esas atribuciones. Por ejemplo, el Congreso puede delegar la facultad de legislar en el Ejecutivo, mediante decretos legislativos, sometido a ciertas condiciones como legislar sobre una materia específica y por un tiempo limitado, con cargo de dar cuenta de los decretos legislativos aprobados; o los gobiernos regionales y locales, dentro de su ámbito de competencia territorial, puedan dictar normas generales con rango de ley en las materias de su competencia y atribuciones. Asimismo, para el cumplimiento de determinados fines constitucionales se realiza una compleja distribución de competencias y funciones; por ejemplo, el Banco Central de Reserva se encarga de cautelar la estabilidad monetaria y la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP de la supervisión del sistema financiero y del sistema privado de pensiones; sin embargo, el ingreso de una nueva entidad bancaria podría afectar el flujo de capital en el país y la estabilidad monetaria, por lo que ambas entidades deben concurrir, la primera para opinar y la segunda para decidir, sobre la base de la opinión del BCRP, si se autoriza o deniega el ingreso de una nueva entidad al sistema financiero nacional4. 4 Al respecto puede verse la sentencia del Exp. 004-2005-CC/TC. 31 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa En virtud de esta compleja distribución del poder, los conflictos y tensiones que se producen por el ejercicio de competencias y atribuciones constitucionales no son excepcionales, por lo que a fin de encausarlos se ha previsto como una competencia exclusiva del TC el proceso de conflicto de competencias. Gracias a esta competencia, el TC se erige como árbitro de las controversias constitucionales entre los poderes públicos. 4. Preguntas de autoevaluación 1. Explique brevemente: ¿cómo se relacionan los conceptos de Constitución y proceso? 2. ¿Por qué se afirma que el derecho procesal constitucional es un derecho constitucional concretizado? 3. ¿Cuáles serían las consecuencias de la comprensión del derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado? 4. Explique brevemente: ¿cuáles son las funciones de los procesos constitucionales? Jurisprudencia relevante – Sobre la singularidad del derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado puede revisarse la resolución de fecha 28 de octubre de 2015 recaída en el Exp. 00025-2005- AI/TC y Exp. 00026-2006-AI/TC (acumulados) fundamentos 15 y 20. – Respecto del derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado y la interpretación que debe efectuarse del Código Procesal Constitucional a partir de la Constitución puede verse la sentencia del Exp. 04903-2005-HC/ TC fundamento 5. Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Capítulo 2 EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 1. Control de constitucionalidad e interpretación constitucional Hemos indicado que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, esta característica supone que se constituya en fundamento de toda actuación estatal y privada y al mismo tiempo en parámetro de validez de las normas —legales y administrativas— y de los actos del Estado, así como de las actuaciones de los sujetos privados. La Constitución como norma jurídica conlleva que su contenido resulte plenamente vinculante y su cumplimiento exigible para el Estado y los particulares, pues según su artículo 38: «Todos los peruanos —agentes privados y autoridades públicas— tienen el deber de [...] respetar, cumplir y defender la Constitución». Por ello, la Constitución, en tanto norma jurídica suprema, se constituye en parámetro de validez de los actos del Estado y de los particulares, por lo que una norma o acto privado será jurídicamente válida siempre que sea conforme con ella. Esta condición se tutela mediante los procesos constitucionales a través del control de constitucionalidad. a) En los procesos de inconstitucionalidad y acción popular se determina si las normas de rango legal (ley, decreto legislativo, 34 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional decreto de urgencia, ordenanzas regionales y municipales) y administrativo (reglamentos, directivas, protocolos, etc.) del Estado son compatibles con la Constitución. b) En los procesos de tutela de derechos fundamentales, como el amparo, el hábeas corpus, el hábeas data y el cumplimiento, se determina si el acto que se cuestiona, sea público (ley, reglamento, resolución administrativa o judicial) o privado (despido, expulsión de un asociado, difusión de información privada, etc.), lesiona o no los derechos que la Constitución reconoce y garantiza. c) En los conflictos de competencia se determina a qué poder público u órgano constitucional autónomo le corresponde ejercer la competencia constitucional objeto de controversia. A partir de lo señalado, el control de constitucionalidad, como actividad encaminada a garantizar el principio de supremacía constitucional y, con ello, determinar si un acto estatal o privado es válido, supone tres elementos: a) un parámetro de control, constituido por la Constitución; b) un objeto de control, que puede ser una ley, un reglamento, una resolución administrativa o judicial o el acto de un sujeto privado que resulta contrario a los postulados constitucionales o lesivo de los derechos fundamentales; y c) un método de control, como es la interpretación constitucional. En dicho sentido, para que los jueces ejerzan el control de constitucionalidad requieren saber lo que la Constitución ordena (lo que se debe hacer), prohíbe (lo que no se debe hacer) o permite (lo que se puede hacer), es decir es necesario interpretarla. De igual manera, se requiere interpretar los enunciados constitucionales para adecuar su contenido a las concretas circunstancias de un caso mediante las sentencias interpretativas. La interpretación constitucional tiene por finalidad concretizar el contenido normativo de la Constitución (lo que ordena, prohíbe o se encuentra permitido), es decir, permitir el tránsito de las disposiciones amplias y generales del texto constitucional a mandatos más precisos para ser aplicados en casos concretos. En dicha tarea, los clásicos métodos de 35 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa interpretación de la ley (literal, histórico, teleológico y sistemático) podrían resultar aplicables; sin embargo, resultan insuficientes, dadas las diferencias que existen entre las normas. La Constitución es una norma jurídica con un alto contenido político que representa y contiene los pactos fundamentales de las fuerzas políticas, sociales y económicas de la sociedad, por ello, contiene principios más que reglas de acción concreta. En ella se ha establecido, por ejemplo, que la defensa de la persona y de su dignidad son los fines supremos de la sociedad y del Estado (artículo 1), que todos tenemos derecho a la igualdad ante la ley y que nadie debe ser discriminado (artículo 2.2), que tenemos acceso progresivo a la seguridad social (artículo 10), que el trabajo es un derecho y un deber (artículo 22), que el Estado peruano se organiza según el principio de separación de poderes (artículo 43) o que nuestro régimen económico se sustenta en la iniciativa privada libre y que se ejerce en el marco de una economía social de mercado (artículo 58), entre otros principios. Dichas normas no establecen las condiciones de hecho en que estos principios deberán ser aplicados. De igual manera, tampoco se desprende de su tenor cuáles son las consecuencias de su cumplimiento o incumplimiento, por lo que se trata de normas indeterminadas. La interpretación constitucional nos permite reducir esa indeterminación con la finalidad de arribar a mandatos de acción más precisos y concretos. En cambio, la ley es un instrumento normativo cuyo contenido es más preciso que el de la Constitución, porque su contenido está conformado por reglas de acción concreta. Pensemos, por ejemplo, en el código civil, que establece la forma de ejercicio de algunos derechos como la libertad contractual o el derecho de propiedad; el código penal, que establece las conductas prohibidas y las sanciones aplicables; y los códigos procesales civil y penales correspondientes o las leyes orgánicas que establecen las funciones y estructura básica de las diferentes entidades que conforman la administración pública. 36 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Por las diferencias anotadas, los métodos de interpretación de la ley resultan insuficientes para interpretar adecuadamente la Constitución. Por ello, la doctrina constitucional especializada ha desarrollado una serie de principios de interpretación constitucional. 2. Principios de interpretación constitucional Los principios de interpretación constitucional son los siguientes: a) Principio de unidad, según el cual la interpretación de la Constitución debe estar dirigida a considerarla como un todo armónico y sistemático a partir del cual se organiza el entero ordenamiento jurídico. Un ejemplo que permite graficar su empleo es el caso del «amparo electoral». La Constitución establece en sus artículos 142 y 181 que no son revisables en sede judicial las resoluciones del JNE en materia electoral y que contra ellas no cabe recurso alguno; sin embargo, su artículo 200.2 establece que el proceso de amparo procede en defensa de los derechos fundamentales lesionados por cualquier autoridad, funcionario o persona. A partir de lo señalado, cabe plantearse si una resolución del JNE que lesiona un derecho fundamental puede ser revisada por el juez constitucional mediante un proceso de amparo. El TC respondió afirmativamente a dicha cuestión en la sentencia del Exp. 5854-2005-PA/TC (fundamentos 17 a 20), donde señaló que una interpretación literal y aislada de los artículos 142 y 181 que privilegia la sola seguridad jurídica de las decisiones electorales era contraria al principio de unidad, pues si estas lesionan derechos fundamentales, como el debido proceso o la tutela jurisdiccional, el amparo como mecanismo de protección resulta plenamente procedente. Al respecto se dijo que: 20. Al referir que las resoluciones del JNE en materia electoral se dictan en última instancia y no pueden ser objeto de control constitucional 37 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa en sede jurisdiccional, los artículos 142 y 181 de la Constitución, tienen por propósito garantizar que ningún otro órgano del Estado se arrogue la administración de justicia sobre los asuntos electorales, pues en esta materia técnico-jurídica, el JNE es, en efecto, instancia definitiva [...] Asunto distinto se presenta cuando el JNE ejerce funciones excediendo el marco normativo que la Constitución le impone. Ello tendría lugar, claro está, si se expide una resolución contraria a los derechos fundamentales. En tales supuestos, el criterio del JNE escapa a los asuntos técnico-jurídicos de carácter estrictamente electoral, siendo de inmediata aplicación el inciso 2) del artículo 200º de la Constitución que dispone que el proceso de amparo «procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los […] derechos reconocidos por la Constitución». En otras palabras, en tales casos, la jurisdicción constitucional se torna inmediatamente en el fuero competente para dirimir la litis circunscrita a si existió o no violación de la Carta Fundamental. Sin que pueda caber aquí, desde luego, una subrogación en las funciones reservadas constitucionalmente al JNE. b) Principio de concordancia práctica, a partir del cual los diferentes principios, valores y derechos que están en la Constitución, y se encuentran en permanente tensión, deben armonizarse con la finalidad de optimizar su interpretación, es decir, sin sacrificar su contenido y sin perder de vista que todos los preceptos constitucionales, incluso aquellos vinculados con la distribución y organización del poder, en último término, se fundamentan en la protección de la persona y de su dignidad. Al respecto, ante el cuestionamiento de una persona por ser procesado por un juez penal especializado para los delitos de corrupción cometidos por Vladimiro Montesinos y no por el «predeterminado por ley» (derecho reconocido en el artículo 139.3 de la Constitución), el TC señaló que: 38 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional La exigencia de la predeterminación legislativa del juez (en la cual se resuelve también su carácter «natural») no puede ser entendida en términos absolutos, no solo porque ningún derecho constitucional tiene tal cualidad, sino, además, porque existen otros bienes y principios constitucionales que también exigen ser optimizados. De allí que el Tribunal juzgue que tal predeterminación del juez deba ser interpretada bajo los alcances del principio de concordancia práctica, que exige determinar el contenido esencial de un derecho en coordinación con otros principios o exigencias constitucionalmente relevantes. Entre esas exigencias y principios se encuentran, por ejemplo, la continuidad y prontitud del ejercicio de la función jurisdiccional, la independencia e imparcialidad del juez, la prohibición de incoherencias en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, etc. (sentencia del Exp. 1013-2003-HC/ TC, fundamento 6). A partir de ello, el TC consideró que en este caso el derecho al juez predeterminado por ley no se habría vulnerado, pues su contenido debía armonizarse con otro principio constitucional: la prohibición de incoherencias en el ejercicio de la justicia penal anticorrupción, garantizada por la conformación de los juzgados penales especializados encargados de procesar y sancionar todos los hechos de corrupción realizados por Vladimiro Montesinos y quienes estuvieren vinculados con él, como era el demandante en el caso citado. c) Principio de eficacia integradora, a partir de este principio se debe valorar el mantenimiento de la unidad política de la Constitución, lo que demanda preferir soluciones jurídico-políticas que promuevan la integración social y la unidad de este cuerpo normativo. Con ello también se busca afirmar el carácter supremo y pluralista de la Constitución, en la medida en que integra los valores minoritarios con el mayoritario, dado que la Constitución expresa la diversidad de los intereses sociales dentro de la unidad política. De este modo, la interpretación realizada solo podrá ser considerada válida en la 39 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa medida en que ayude a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre sí y las de estos con la sociedad. Un buen ejemplo sobre la aplicación del mencionado principio se encuentra contenido en la sentencia del Exp. 008-2003-AI/ TC, en el cual el Tribunal, integrando diversas disposiciones constitucionales, armonizó las disposiciones del régimen económico con el modelo de Estado social y democrático de derecho. En dicha ocasión el TC manifestó que: La interpretación institucional permite identificar en las disposiciones constitucionales una lógica hermenéutica unívoca, la que, desde luego, debe considerar a la persona humana como el prius ético y lógico del Estado social y democrático de derecho. En efecto, las normas constitucionales no pueden ser comprendidas como átomos desprovistos de interrelación, pues ello comportaría conclusiones incongruentes. Por el contrario, su sistemática interna obliga a apreciar a la Norma Fundamental como un todo unitario, como una suma de instituciones poseedoras de una lógica integradora uniforme [...]. Ninguna sociedad que se precie de mantener una sólida identidad con el bien común, puede soslayar que la Norma Fundamental encierra todo un complejo cultural, en el que es posible identificar un «mínimo común axiológico», esto es, el punto de encuentro entre los valores básicos de la comunidad [...]. Consecuentemente, será un imperativo de este Colegiado identificar los contenidos valorativos dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen como la letra viva que plasma la propia esencia cultural de nuestra sociedad, y que son el fundamento tanto para reconocer las dificultades y contingencias del presente como para avizorar las eventuales soluciones a futuro (sentencia del Exp. 008-2003-AI/TC, fundamento 5). A partir del techo conceptual antes señalado, el TC desarrolló los principios y derechos constitucionales que sustentan y fundamentan nuestro régimen de economía social de mercado, en donde si bien 40 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional la iniciativa privada es libre, al Estado, en tanto se constituye como uno social y democrático de derecho, le corresponde ejercer una serie de roles de promoción, regulación, supervisión, fiscalización y sanción de la actividad económica privada, que son indispensables para promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación, según lo establecido por el artículo 44 de la Constitución. d) Principio de corrección funcional, según el cual el intérprete debe respetar las competencias de los poderes públicos y organismos estatales, sin restringir ni desvirtuar las funciones constitucionales de alguna de ellas. De esta manera, se busca que la distribución y equilibrio del poder público se encuentre debidamente garantizado. Al respecto, en la sentencia del Exp. 5854-2005-PA/TC se señaló que resultaba contrario al principio de corrección funcional la comprensión literal y aislada de los artículos 142 y 181 de la Constitución, en tanto con ello se pretendía sustentar la falta de control de las resoluciones del JNE cuando lesionaran derechos fundamentales, pues supondría desconocer las funciones de control asignadas al TC. En dicho sentido, en el fundamento 19 de la sentencia citada, el mencionado Tribunal dejó establecido que: La interpretación aislada de los artículos constitucionales bajo análisis [142 y 181] resulta manifiestamente contraria al principio de fuerza normativa de la Constitución y al de corrección funcional, ya que desconoce, por un lado, el carácter jurídico-vinculante de la Constitución y, por otro, la función de contralor de la constitucionalidad conferida al Tribunal Constitucional (artículo 201 de la Constitución). En efecto, dicha interpretación confunde la autonomía que ha sido reconocida constitucionalmente al JNE (artículo 177 de la Constitución) con autarquía, pues pretende que sus resoluciones no sean objeto de control constitucional en aquellos casos en los que resulten contrarias a los principios y derechos fundamentales 41 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa reconocidos en la Carta Fundamental. Lo que equivaldría a sostener que, para el JNE, tales principios y derechos no resultan vinculantes. Es preciso tener presente que, de conformidad con el principio de corrección funcional, el JNE, bajo las responsabilidades de ley, se encuentra impedido constitucionalmente de desconocer las decisiones vinculantes que los otros órganos constitucionales expiden en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente previstas. Así, por ejemplo, el JNE se encuentra impedido de desconocer una resolución adoptada por el Congreso de la República que inhabilita a una persona para el ejercicio de la función pública, de conformidad con el artículo 100º de la Constitución; máxime si la validez constitucional de dicha resolución ha sido plenamente confirmada a través de una sentencia del Tribunal Constitución, supremo intérprete de la Constitución (artículo 201 de la Constitución y artículo 1 de la LOTC). e) Principio de fuerza normativa de la Constitución, según el cual en el proceso interpretativo no debe perderse de vista que la Constitución es una norma jurídica y que resulta plenamente vinculante en todo su contenido: preámbulo, disposiciones que reconocen derechos y organizan el poder, disposiciones finales y transitorias y la declaración sobre la Antártida. Ello conlleva abandonar la categoría de normas constitucionales programáticas o de eficacia diferida, por aquella que entiende que todas las disposiciones constitucionales, sean reglas o principios, tienen eficacia directa y actúan como parámetro de validez del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico y de los actos estatales (administrativos y judiciales) y privados. Al respecto, puede traerse a colación la sentencia del Exp. 1124- 2001-AA/TC en la que se analizó la validez constitucional del despido ejecutado por Telefónica del Perú en perjuicio de los trabajadores afiliados al Sindicato Unitario de Trabajadores de Telefónica del Perú S.A. y Fetratel. En esta sentencia, a partir de la eficacia horizontal o inter privatos de los derechos fundamentales, 42 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional se reconoció el carácter vinculante y no programático del derecho al trabajo en las relaciones entre empleador y trabajador, que como derecho fundamental se encuentra reconocido y desarrollado entre los artículos 22 a 29 de la Constitución. En dicho sentido, el Tribunal señaló que: 6. La Constitución es la norma de máxima supremacía en el ordenamiento jurídico y, como tal, vincula al Estado y la sociedad en general. De conformidad con el artículo 38 de la Constitución, «Todos los peruanos tienen el deber [...] de respetar, cumplir [...] la Constitución». Esta norma establece que la vinculatoriedad de la Constitución se proyecta  erga omnes, no solo al ámbito de las relaciones entre los particulares y el Estado, sino también a aquéllas establecidas entre particulares. Ello quiere decir que la fuerza normativa de la Constitución, su fuerza activa y pasiva, así como su fuerza regulatoria de relaciones jurídicas se proyecta también a las establecidas entre particulares, aspecto denominado como la eficacia  inter privatos  o eficacia frente a terceros de los derechos fundamentales. En consecuencia, cualquier acto proveniente de una persona natural o persona jurídica de derecho privado, que pretenda conculcar o desconocerlos, como el caso del acto cuestionado en el presente proceso, resulta inexorablemente inconstitucional. 7. Esto mismo ha de proyectarse a las relaciones privadas entre empleador y trabajador como el caso de Telefónica del Perú S.A.A. y de los demandantes, respectivamente. Si bien aquélla dispone de potestades empresariales de dirección y organización y, constituye, además, propiedad privada, aquéllas deben ejercerse con irrestricto respeto de los derechos constitucionales del empleado o trabajador. En la relación laboral se configura una situación de disparidad donde el empleador asume un status particular de preeminencia ante el cual el derecho y, en particular, el derecho constitucional, se proyecta en sentido tuitivo hacia el trabajador. Desde tal perspectiva, las atribuciones o facultades que la ley reconoce al empleador no pueden vaciar de contenido los derechos del trabajador; dicho de otro modo, no pueden devenir en una forma de ejercicio irrazonable. Es por 43 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa esto que la Constitución precisa que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconocer o disminuir la dignidad del trabajador (art. 23, segundo párrafo). Es a partir de esta premisa impuesta por la Constitución que debe abordarse toda controversia surgida en las relaciones jurídicas entre empleador y trabajador, en todo momento: al inicio, durante y al concluir el vínculo laboral. Por esta razón, la culminación de la relación laboral por voluntad unilateral del empleador, como en la presente controversia, debe también plantearse tomando como base a la eficacia inter privatos de los derechos constitucionales. e) Principio de razonabilidad, según el cual toda actuación del poder público y privado debe cumplir fines constitucionalmente legítimos, de modo tal que toda actuación arbitraria del Estado o de los particulares, carentes de una razón que la justifique, se encuentra constitucionalmente prohibida. Sobre el particular, el TC ha señalado que: El principio de razonabilidad, implícitamente derivado del principio de igualdad, y expresamente formulado en el artículo 200 de la Constitución, no tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas arbitrarias. Razonabilidad, en su sentido mínimo, es lo opuesto a la arbitrariedad y a un elemental sentido de justicia (sentencia del Exp. 00090-2004-AA/TC, fundamento 38). En otro caso, en el que se analizó el ejercicio de las facultades discrecionales de una universidad privada, el TC señaló que: La razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado a la justicia y está en la esencia misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de las facultades discrecionales, exigiendo que las decisiones que se tomen en ese contexto respondan a criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias (sentencia del Exp. 00535- 2009-PA/TC, fundamento 16). 44 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Finalmente, cuando el TC analizó la validez constitucional del decreto legislativo 1100 que prohibía el uso de las dragas y otros artefactos similares en todos los cursos de agua, ríos, lagos, lagunas, cochas, espejos de agua, humedales y aguajales, en el ámbito de la pequeña minería y minería artesanal, estimó que tal medida legislativa era razonable en tanto cumplía: [...] con el objetivo de evitar el impacto que su utilización produce en el ambiente. Las dragas ocasionan graves impactos de corto y largo plazo al ecosistema, puesto que al remover ingentes cantidades de sedimentos de los ríos se genera contaminación, alteración del cauce de los ríos, impactos biológicos, destrucción de los hábitats acuáticos, alteración de ecosistemas inundables y destrucción de la vegetación ribereña (sentencia del Exp. 00316-2011-PA/TC, fundamento 20). De esta forma, toda actuación del Estado y, por extensión, de los particulares, debe orientarse al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos para ser razonables. De lo contrario, podría ser calificada de arbitraria e invalidada por los jueces constitucionales. i) Principio de proporcionalidad, que se constituye como una metodología para la interpretación y aplicación de los derechos fundamentales. Está compuesto por tres subprincipios que se aplican de forma sucesiva y preclusiva: adecuación, necesidad y ponderación (o proporcionalidad en sentido estricto). Por el principio de adecuación se determina si una medida (legislativa, administrativa, judicial o un acto de particulares) que interviene en el ámbito protegido de un derecho fundamental es idónea para cumplir una finalidad constitucionalmente legítima, es decir, si existe una relación de causalidad entre la medida y el fin constitucional que lo legitima. En un segundo momento, en el análisis de necesidad se determina si en relación con el objeto de análisis no existe otra medida alternativa igual de idónea pero 45 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa que incida en menor medida en el derecho fundamental lesionado. Finalmente, en la ponderación se determina si el grado de afectación de un derecho es directamente proporcional al grado de realización del derecho que se le opone. Para graficar su aplicación podemos emplear el caso de la prohibición de las dragas en el ámbito de la pequeña minería y de la minería artesanal ya citado. Al respecto, el TC consideró que la medida analizada, la prohibición del uso de las dragas, era adecuada para proteger el medio ambiente, en la medida en que con la prohibición se conservaban los lechos de los cursos de agua, ríos, lagos, lagunas, cochas, espejos de agua, humedales y aguajales (subprincipio de idoneidad). También la consideró una medida necesaria porque no se propuso alguna medida alternativa igual de idónea para proteger el medio ambiente que sea tan eficaz como la prohibición de uso y decomiso de las dragas, la que además debía entenderse como una medida excepcional (subprincipio de necesidad). Finalmente, en lo que respecta al subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, el TC señaló que: [...] debe tenerse en consideración la protección del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado y el derecho a la salud de las poblaciones aledañas, ya que, como se ha advertido, el objetivo de la norma es evitar el impacto negativo de las dragas en el ecosistema. En este caso, el Poder Ejecutivo ha determinado que, debido al impacto generado en el ambiente por el uso de las dragas, su utilización debe ser fuertemente restringida, en tal sentido, si bien se trata de una restricción intensa o grave al derecho de propiedad, la protección del ambiente, y de la salud de la población aledaña a los lugares en donde se realiza este tipo de actividad es también elevada. Ello no solo por los daños presentes sino también por el peligro de afectar el ecosistema irremediablemente, ante ello, se opta por evitar la utilización de tal método de extracción de minerales. Debe considerarse, además, 46 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional que el impacto por la utilización de las dragas no solo afectaría a las poblaciones actuales, sino que eventualmente afectaría a las generaciones futuras. Así, la intensidad del daño que causan las dragas justifica la intensidad de su prohibición (sentencia del Exp. 316-2011- PA/TC, fundamento 22). Como se observa, el principio de proporcionalidad es una metodología que racionaliza el proceso de aplicación de los derechos fundamentales en casos concretos. 3. El control de constitucionalidad del sistema de fuentes El ordenamiento jurídico en su conjunto se constituye como un sistema que debe cumplir dos condiciones básicas: coherencia y plenitud. Se dice que un sistema jurídico es coherente cuando las normas que lo integran no son contradictorias entre sí y, a su vez, es pleno cuando siempre otorga una solución para un caso, es decir, no hay caso que no pueda ser solucionado utilizando el ordenamiento jurídico. El control de constitucionalidad está vinculado con la coherencia del sistema jurídico, pues mediante el mismo se determina que las normas del sistema, tanto leyes como reglamentos, no sean contrarias a la Constitución, que es la norma de mayor rango dentro del sistema. Por ello, el control de constitucionalidad permite mantener su coherencia. De igual manera, el control de constitucionalidad se vincula con la plenitud del ordenamiento jurídico, pues a través de los diferentes casos que se presentan ante los jueces constitucionales, tanto los del PJ como los magistrados del TC, estos pueden detectar los vacíos o lagunas normativas e integrarlas mediante el empleo de las sentencias, especialmente los precedentes constitucionales vinculantes y las sentencias interpretativas. Para graficar lo señalado, en la sentencia del Exp. 00010-2002-AI/TC se analizó la compatibilidad de la legislación antiterrorista emitida por el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional (luego del golpe de 47 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa Estado del 5 de abril de 1992) con la Constitución de 1993. En esta, el TC determinó que las disposiciones legales que autorizaban a los tribunales militares a juzgar a civiles eran incompatibles con el derecho al juez natural previsto en el artículo 139.3 de la Constitución, por lo que las declaró inconstitucionales (ver los fundamentos 94-109 de la sentencia citada); de igual manera, en el mismo caso, armonizó disposiciones contrarias a principios y derechos del debido proceso, como los de independencia e imparcialidad del juez y presunción de inocencia, frente a disposiciones legales que obligaban al juez penal abrir proceso penal con mandato de detención de presuntos terroristas por el solo mérito de la denuncia fiscal, considerando que tales disposiciones debían leerse de forma conjunta con las disposiciones del Código Procesal Penal que establecían los requisitos legales para el dictado de una detención judicial preventiva. De esta manera se evitó declarar su inconstitucionalidad (revisar los fundamentos 140-146 de la sentencia citada). De otro lado, en la sentencia del Exp. 0206-2005-PA/TC, cuando el TC estableció las reglas de procedencia en materia de amparo laboral, fijó una serie de reglas que no existían y que eran necesarias para garantizar la aplicación del nuevo precedente. Estas reglas estaban vinculadas con el traslado de aquellos procesos de amparo iniciados antes de la aprobación de dicho precedente y que por su aplicación deberían haberse declarado improcedentes. Sin embargo, para garantizar el derecho a la tutela jurisdiccional en su dimensión de acceso a la justicia, se dispuso su traslado a la justicia laboral ordinaria y otorgar un plazo de adecuación de las demandas para que puedan ser resueltas por los jueces laborales (ver los fundamentos 35-38 de la sentencia citada). Como se advierte de los ejemplos anteriores, el control de constitu- cionalidad del sistema de fuentes permite que este, en la medida de lo posible, alcance las características de coherencia y plenitud que como sistema debe cumplir. 48 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional 4. Sistemas de control de la constitucionalidad: control difuso judicial y administrativo, control concretado, modelos mixtos y control de convencionalidad A lo largo de los años y a partir de la experiencia de los diferentes países en torno al ejercicio del control de constitucionalidad, se ha postulado la presencia de dos modelos básicos: a) Control de constitucionalidad concentrado, ejercido por un solo órgano, un tribunal o corte constitucional cuyas decisiones sobre la constitucionalidad de la ley tienen efectos generales, equiparables a la derogación de una ley. Es el modelo que existe en la mayoría de países de Europa occidental: Alemania, Bélgica, República Checa, Italia, España, Polonia, Portugal, Rusia, entre otros. b) Control de constitucionalidad difuso, ejercido por todos los jueces del PJ, cuyas decisiones tienen efectos particulares al caso en el que se ejerce el control de constitucionalidad, siendo que la ley en cuestión solo se inaplica al caso concreto, quedando vigente y, por ende, aplicable para otros casos. Es el modelo que surgió en 1803 en Estados Unidos y que se ha replicado en países de la región como Argentina y México. A partir de los modelos básicos señalados han surgido otros que podríamos denominar mixtos, ya que, en mayor o menor medida, combinan elementos de uno u otro modelo. Al respecto, en el sistema peruano tenemos un TC que ejerce el control de constitucionalidad concentrado sobre la ley, de manera exclusiva y excluyente, a través del proceso de inconstitucionalidad, siendo que sus decisiones tienen alcances generales, ya que la dejan sin efecto (ver los artículos 201, 200.4 y 204 de la Constitución). De otro lado, también tenemos el control difuso, pues todos los jueces de la República, en cualquier tipo de proceso, en caso de incompatibilidad 49 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, como una ley o reglamento, deben preferir la primera (ver artículo 138 de la Constitución). Asimismo, dada la distribución de competencias entre el PJ y el TC en materia de protección de derechos fundamentales, el TC también ejerce el control difuso sobre la ley en el marco de un proceso de amparo y por extensión de hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento (ver los artículos 138, 200 incisos 1, 2, 3 y 6 y 202.2 de la Constitución y el artículo 3 del CPConst.). Por su parte, el PJ también ejerce un control de constitucionalidad concentrado, pues mediante el proceso de acción popular, de manera exclusiva y excluyente, determina la constitucionalidad o legalidad de los reglamentos y demás normas administrativas de alcance general (ver artículo 200 inciso 5 de la Constitucional y los artículos 76 y 85 del CPConst.). De otro lado, en nuestra experiencia, en una clara defensa de la supremacía jurídica de la Constitución, en un momento, el TC implementó el denominado control difuso administrativo. Es decir, un control de constitucionalidad de las normas infraconstitucionales en manos de tribunales administrativos. Para justificar este control, en la sentencia del Exp. 03741-2004-AA/TC el TC estableció que: 6. Este debe de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley —más aún si esta puede ser inconstitucional— sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución [...]. 7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no solo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución —dada su fuerza normativa—, sino 50 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). De ahí que el TC en el fundamento 50 de la sentencia citada estableciera como precedente que: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38º, 51º y 138º de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución. Este precedente en su momento abrió un debate en la academia nacional, especialmente en sectores vinculados al derecho administrativo, los cuales veían con desconfianza que los funcionarios que integraban los tribunales y colegiados de la administración pública pudieran apartarse de los mandatos de la ley mediante su inaplicación en el caso concreto. Ello por la fuerte vinculación que tenía y aún mantiene la administración al principio de legalidad. No obstante, consideramos que una adecuada comprensión de dicho principio incluye el respeto al principio de constitucionalidad y supremacía de la Constitución sobre la ley y el ordenamiento administrativo, los que para ser aplicados deben interpretarse conforme a los mandatos constitucionales. A pesar de este significativo avance, el propio TC, con una composición distinta de sus magistrados, dejó sin efecto el control difuso administrativo mediante la sentencia del Exp. 04293-2012-PA/TC (fundamentos 32-36). En esta sentencia, a partir de una lectura literal del artículo 138 de la Constitución, se concluye que los tribunales administrativos no están 51 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa habilitados para ejercer el control difuso de constitucionalidad sobre las leyes, en la medida en que tal potestad está reservada al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional, siendo extensible a otros órganos que ejerzan funciones de carácter jurisdiccional. En dicho sentido, se afirmó que el precedente del Exp. 03741-2004-AA/TC: Desnaturaliza una competencia otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional y que, conforme a la Constitución, carecen de competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad. En consecuencia, en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado (fundamento 34). No compartimos la posición asumida en aquella oportunidad por los magistrados del TC y que aún se mantiene, ya que consideramos que un correcto entendimiento del principio de legalidad en el ámbito administrativo incluye el respeto a los mandatos constitucionales por parte de la administración pública, por lo que dicho principio incluiría el principio de constitucionalidad como requisito sine qua non de validez de las actuaciones administrativas. Por ello, no podría sostenerse que un acto administrativo emitido en aplicación de una ley inconstitucional es válido. Los tribunales administrativos, que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, deberían poder inaplicar las normas que, luego de una debida motivación y argumentación, consideren inconstitucionales. En síntesis, nuestro modelo de control de constitucionalidad es integral, pues bajo el respeto de la Constitución se integran elementos del control concentrado y del control difuso, radicando el control en manos de los magistrados del Tribunal Constitucional y de los jueces del PJ, respectivamente. De otro lado, en los últimos años, a partir de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Almonacid Arellano vs. Chile, del 26 de setiembre de 2006, se ha incorporado en la interpretación 52 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional constitucional el concepto de control de convencionalidad. Según la Corte Interamericana, los jueces nacionales: [...] están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de «control de convencionalidad» entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (caso Almonacid Arellano vs. Chile, párrafo 124). Este control de convencionalidad tiene como parámetro de control a las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y otros instrumentos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, y como objeto de control a las disposiciones de derecho interno y los actos del Estado. Es ejercido por la Corte Interamericana y por los jueces nacionales, es decir por los tribunales constitucionales, tribunales y cortes supremas y jueces ordinarios de los Estados que han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos. El concepto ha sido precisado en diferentes sentencias de la Corte Interamericana, y se ha llegado a señalar que se ejerce de oficio por los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia y conforme a las competencias y procedimientos establecidos en el derecho interno para el ejercicio del control de constitucionalidad (caso Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú, párrafo 128). De este modo, el control de convencionalidad se integra al control de constitucionalidad. 53 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa En nuestro ordenamiento, el control de constitucionalidad integra como parte de su parámetro a las disposiciones de los instrumentos de derechos humanos. Por ello se ejerce el control de convencionalidad cuando se aplica el primero. Ello se desprende de lo establecido en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar del CPConst. Estas disposiciones establecen que las normas constitucionales que reconocen derechos y libertades se interpretan de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú y que, además, se debe tener en cuenta la jurisprudencia de los órganos de control de esos tratados, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Entonces, nuestro sistema de control de constitucionalidad al ser integral, comprende también el control de convencionalidad que lo ejercen el TC y los jueces del PJ cuando aplican las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. 5. Preguntas de autoevaluación 1. ¿Qué es el control de constitucionalidad y cuál es su fundamento? 2. ¿Qué relación existe entre el control de constitucionalidad y la interpretación constitucional? 3. ¿Cuáles son los principios de interpretación constitucional? Explique brevemente cada principio mediante ejemplos extraídos de la jurisprudencia del TC. 4. ¿Cuáles son las características del modelo de control de constitu- cionalidad del Perú? 5. ¿Considera que debería reincorporarse el control difuso adminis- trativo en el Perú? 54 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Jurisprudencia relevante – Acerca de los principios de interpretación constitucional puede verse la sentencia del Exp. 5854-2005-AA/TC fundamento 12. – Sobre el control de convencionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional puede revisarse la sentencia del Exp. 4617-2012- PA/TC fundamentos 5 a 14. Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Capítulo 3 FINES Y DOBLE DIMENSIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: DIFERENCIA CON LOS PROCESOS ORDINARIOS 1. Fines de los procesos constitucionales Según la Constitución, existen siete procesos constitucionales: hábeas corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular y conflicto de competencias. Los tres primeros buscan proteger los derechos fundamentales. En dicho sentido, el hábeas corpus brinda protección a la libertad personal y a los derechos conexos con ella, el hábeas data tutela los derechos de autodeterminación informativa y acceso a la información pública, y, el amparo, por su parte, tutela los demás derechos no protegidos por el hábeas corpus ni por el habeas data. Sobre el proceso de cumplimiento, a partir de los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el TC ha señalado que busca proteger el derecho fundamental a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y actos administrativos. Al respecto, el TC señaló: Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3º, 43º y 45º de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos 56 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65º del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento (sentencia del Exp. 00168-2005-PC/ TC, fundamento 9). Por ende, estos cuatro procesos tendrían por finalidad proteger los derechos fundamentales de la persona. De otro lado, los procesos de inconstitucionalidad y acción popular tienen por finalidad controlar la conformidad de las normas de rango legal (leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, ordenanzas regionales y municipales) y reglamentos y demás normas administrativas con la ley y la Constitución, respectivamente. En buena cuenta, si se emitiera una norma legal o reglamento cuyo procedimiento de creación o su contenido resultase contrario a los mandatos constitucionales o legales, respectivamente, mediante los procesos señalados podría lograrse que los jueces constitucionales expulsen dichas nomas del ordenamiento jurídico. En lo que respecta al proceso de conflicto de competencias, este tiene por objetivo resolver las controversias que se presentan entre los poderes públicos derivados del ejercicio de las competencias o atribuciones que la misma Constitución establece y que se complementan con algunas normas legales que vienen a configurar el denominado bloque de constitucionalidad. Asimismo, la Constitución establece un delicado reparto de compe- tencias y atribuciones entre los clásicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y los diferentes niveles de gobierno, esto es, gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales, tanto municipalidades provinciales como distritales y centros poblados. A ello habría que sumar una serie de organismos e instituciones que gozan de cierto nivel de autonomía desde la Constitución, a los que se les encarga el cumplimiento de funciones específicas. Así tenemos, por 57 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa ejemplo, la Contraloría General de la República, encargada de supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto público (artículo 82); el BCRP, encargado de mantener la estabilidad monetaria (artículo 84); la SBS, que se encarga del control de los agentes del sistema financiero y del sistema previsional (artículo 87); la Defensoría del Pueblo, que tiene por finalidad defender los derechos fundamentales de la persona y la comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía (artículo 162), entre otras. Estas instituciones públicas pueden de hecho presentar conflictos por el ejercicio de las competencias y atribuciones establecidas en la Constitución. Para resolverlos, se ha contemplado en el diseño constitucional un proceso específico que, resuelto de forma exclusiva por el Tribunal Constitucional, tiene por finalidad valorar normativamente el conflicto, ordenar el reparto de competencias y, en último término, pacificar las relaciones entre los poderes públicos. Este proceso, al cautelar el reparto de competencias constitucionales, está vinculado con la protección de la supremacía jurídica de la Constitución. En consecuencia, los procesos constitucionales buscan lograr dos fines esenciales: por un lado, garantizar la supremacía de la Constitución como norma jurídica y, por otro, la tutela efectiva de los derechos fundamentales de la persona. Por lo señalado, el artículo II del Título Preliminar del CPConst. recoge estos fines como esenciales de los procesos constitucionales, los que a su vez determinan que estos presenten una doble dimensión. 2. La doble dimensión de los procesos constitucionales Los procesos ordinarios, como el civil, penal, laboral o contencioso administrativo tienen como norte la tutela de intereses y derechos basados en la ley. Por ello, su aproximación a la controversia parte del interés o derecho subjetivo del demandante. 58 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional En cambio, en los procesos constitucionales la controversia tiene como mira la protección de la Constitución, en sentido objetivo, y de los derechos fundamentales de la persona, en sentido subjetivo. Los procesos que tienen por finalidad la tutela de derechos fundamentales si bien restablecen el ejercicio o goce del derecho lesionado (dimensión subjetiva), también reafirman el carácter constitucional de ese derecho y, en buena cuenta, la supremacía de la Constitución como norma jurídica (dimensión objetiva). Por ello, en procesos como el amparo, el hábeas data, el hábeas corpus o el cumplimiento, cabe aplicar el control difuso e inaplicar una ley en el caso concreto. De igual manera, a fin de tutelar el derecho conculcado en sentido objetivo, es decir, con prescindencia de la afectación concreta, en la medida en que esta haya devenido en irreparable, el CPConst. establece en el segundo párrafo de su artículo 1 la posibilidad de que el juez constitucional declare fundada la demanda y que el demandado no vuelva a incurrir en el mismo tipo de conducta lesiva sobre el derecho en cuestión. En esa misma dirección, cuando el TC emite un precedente vinculante establece una regla que, aunque nace en un caso concreto (dimensión subjetiva), terminará teniendo efectos generales (dimensión objetiva). De esta manera, se persigue tutelar el derecho fundamental en tanto principio objetivo del ordenamiento constitucional. De igual manera, sobre procesos como el de inconstitucionalidad, acción popular o conflicto de competencias, que son fundamentalmente objetivos, también cabe predicar una dimensión subjetiva. En estos procesos, suele suceder que el fundamento de las demandas contra la ley o el reglamento radica en la posible afectación del contenido esencial de derechos fundamentales. Así sucedió, por ejemplo, cuando se cuestionó la reforma constitucional y legal del régimen de la ley 20530, conocido como cédula viva, en la que los demandantes alegaron que esas reformas lesionaban sus derechos a la pensión y a la seguridad social, en 59 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa tanto reducían de manera progresiva los desproporcionados montos que percibían sus beneficiarios como pensiones. 3. Diferencias entre los procesos constitucionales y los procesos ordinarios Los fines y la doble dimensión que hemos desarrollado determinan que los procesos constitucionales se diferencien de los procesos ordinarios en virtud a dos criterios: el rol del juez y la naturaleza de los procesos. En relación con el primer criterio, los jueces ordinarios se encuentran vinculados a la ley y a un excesivo formalismo procesal. No cabe duda de que el modelo de Estado de derecho basado en la ley suponía subordinar la garantía de los derechos a su desarrollo legislativo. Por ende, si no había ley, no había garantía de los derechos. Ello determina que el campo de acción de los jueces ordinarios se circunscriba a lo establecido en la ley, a sus reglas, es decir que el juez ordinario, por su vinculación a las reglas legales, actúa en el marco de lo legalmente habilitado, y si no existe habilitación legal, es decir, si hay un vacío normativo, el juez simplemente no actúa o actúa de manera arbitraria. Los vacíos normativos se constituyen en oportunidades para que el juez pueda actuar de manera discrecional, lo que muchas veces se ha entendido como discrecionalidad sin límites, dando paso a la arbitrariedad en el ejercicio de la función jurisdiccional. Al respecto, la doctrina ha construido tres modelos de juez: el juez Júpiter, el juez Hércules y el juez Hermes. El primero es aquel propio de un positivismo formalista, que para actuar o no hacerlo se escuda en la ley que lo empodera, colocándose por encima del conflicto que debe resolver. El juez Hércules, en cambio, actúa como un ingeniero social, pretendiendo resolverlo todo, sin tener en cuenta las limitaciones que se derivan de los principios de separación y división de poderes. Por último, el juez Hermes es un juez mediador que debe dialogar con las diferentes partes del conflicto buscando acercar a las partes (autoridad-ciudadano, poder 60 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional privado-ciudadano) para componer, dentro de un marco de razonabilidad, los casos en los que ha sido llamado para resolver. El juez ordinario estaría más cercano al juez Júpiter. De igual manera, debido a la vinculación a la ley, la práctica del juez ordinario está muchas veces vinculada con un excesivo formalismo procesal, según el cual lo adjetivo o formal prima sobre lo sustantivo, o la defensa de los derechos. En cambio, el juez constitucional, que también está vinculado a la ley, antes y por sobre todo está vinculado a la Constitución y por ende se encuentra sujeto a la ley en tanto esta sea conforme con la Constitución y sus principios objetivos y los derechos fundamentales que reconoce. Asimismo, a partir de los modelos de juez desarrollados antes, un juez constitucional se aproximaría al modelo del juez Hermes, en la medida en que, con razonabilidad, tiene que mediar en grandes conflictos de orden social, político y económico. En estos se discute siempre cuestiones de poder y de reconocimiento de derechos que, en buena cuenta, se constituyen en límites al ejercicio del poder público y privado. Por ello, el juez constitucional debe moverse en un marco lo suficientemente flexible y razonable como para que pueda tener éxito en el cumplimiento de su tarea: garantizar la supremacía jurídica de la Constitución y tutelar los derechos fundamentales de las personas. De esta forma, el proceso constitucional es más flexible, no está regido por el formalismo procesal y en él prima lo sustantivo sobre lo adjetivo. Esto no quiere decir que las formas no importen y se caiga en un mero decisionismo judicial, sino que las formas tienen sentido y valor en la medida que optimicen la defensa de los derechos y principios constitucionales. En caso contrario, el juez constitucional tiene el deber de inaplicarlas mediante el control difuso y hacer prevalecer el derecho constitucional sobre el derecho de fuente legal y reglamentaria. Ahora, el rol del juez constitucional solo tiene sentido en el marco de un proceso que, por su concepción, su configuración y puesta en práctica resulta adecuado para cumplir su finalidad esencial: garantizar la 61 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa supremacía constitucional y tutelar los derechos fundamentales. En dicho sentido, los procesos constitucionales, en virtud a sus fines, se configuran como una herramienta no formalista, sino flexible, capaz de adecuarse para realizar los fines que debe cumplir. Con ese norte, tenemos diversos ejemplos en el Código Procesal Constitucional como un régimen no excesivamente rígido para conceder medidas cautelares (artículo 15, primer párrafo): la actuación inmediata de la sentencia de primera instancia aun cuando hubiese sido impugnada (artículo 22, segundo párrafo), diferentes tipos de procedimientos para el hábeas corpus (artículo 30 y ss.), la represión de actos homogéneos (artículo 60), entre otros. De igual manera, se han incorporado instituciones no formalistas a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como la declaración del estado de cosas inconstitucionales (sentencia del Exp. 2579-2003-HD/TC) o la conversión de procesos constitucionales (sentencia del Exp. 5761-2009-HC/TC), entre otras. 4. Preguntas de autoevaluación 1. Con ayuda de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, explique brevemente las dimensiones subjetiva y objetiva de los procesos constitucionales. 2. ¿Cuáles son las diferencias entre los procesos constitucionales y los procesos ordinarios? 3. ¿El juez constitucional debería seguir el modelo de juez Júpiter, Hércules o Hermes? ¿Por qué razones? 62 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional Jurisprudencia relevante – Sobre la naturaleza y fines de los procesos constitucionales puede verse la sentencia del Exp. 00023-2005-AI/TC fundamentos 8 a 12. – En relación con la doble dimensión del proceso de inconstitucio- nalidad puede revisarse la sentencia del Exp. 0007-2007-AI/TC fundamentos 10 y 11. – Los criterios de distinción entre los procesos constitucionales y los procesos ordinarios se encuentran desarrollados en la sentencia del Exp. 00266-2002-AA/TC fundamento 6. Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Capítulo 4 LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES 1. ¿Qué es un principio y para qué sirve? Los principios son instituciones que cumplen las siguientes funciones: a) establecer lineamientos y objetivos que dan sentido de unidad al cuerpo normativo de cara a su aplicación práctica; b) operar en unos casos como cláusulas interpretativas y en otros como normas jurídicas directamente aplicables a los casos concretos; c) operar como límites frente al poder de reforma legislativa; y d) integrar el sistema de fuentes del derecho ante los vacíos de la norma jurídica. De este modo, los principios que rigen los procesos constitucionales se convierten en las cláusulas de cierre y garantía de su desarrollo normativo y jurisprudencial. 2. ¿Dónde se encuentran los principios del derecho procesal constitucional? Estos principios se encuentran recogidos de manera expresa en los artículos III y VIII del Título Preliminar del CPConst. El artículo III recoge los principios de dirección judicial del proceso, gratuidad en la actuación del demandante, economía, inmediación y socialización procesales, impulso de oficio, pro actione, y de adecuación de las formalidades procesales. El artículo VIII, por su parte, recoge el principio de iura novit curia, según 64 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP Derecho procesal constitucional el cual el juez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado o haya sido invocado erróneamente por las partes. De otro lado, existen otros principios que no tienen reconocimiento formal en el CPConst. pero que son recogidos por la jurisprudencia del TC. Entre estos tenemos, sin ser exhaustivos, el principio de interdicción de la arbitrariedad, la suplencia de la queja deficiente o la autonomía procesal. 3. Principios recogidos en el Código Procesal Constitucional El CPConst. recoge en sus artículos III y VIII de su Título Preliminar los siguientes principios: a) Principio de dirección judicial del proceso. Debido a la finalidad tutelar de los procesos constitucionales, el juez constitucional debe ser imparcial, pero no puede ser neutral frente al proceso como si de un proceso ordinario se tratara. Por el contrario, le corresponde asumir un rol activo, así como controlar la actuación procesal de las partes, evitando conductas obstruccionistas y promoviendo la eficaz y urgente tutela del derecho lesionado. Además, el juez constitucional «no es un simple pacificador de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del orden público constitucional en conjunto. Con relación a la Constitución, la jurisdicción constitucional no actúa ni puede actuar como un órgano neutro, sino, por el contrario, como su principal promotor» (sentencia del Exp. 0005-2005-CC/TC, fundamento 4). De ahí que el rol activo del juez constitucional lo faculta para impulsar el proceso hacia su culminación según los fines que persigue. b) Principio de gratuidad en la actuación del demandante. Este principio, cuyo fundamento se encuentra en el inciso 16 del artículo 139 de la Constitución y constituye una concreción de la igualdad material que parte de un supuesto de hecho concreto: la presunta lesión a un derecho fundamental o la presunta transgresión de 65 Fon do E dit ori al PUCP Fon do E dit ori al PUCP César Landa un mandato constitucional. Por ello, la quinta disposición final del CPConst. garantiza el acceso a la justicia constitucional de la víctima vía la exoneración del pago de tasas y aranceles judiciales, por cuanto el demandante es el lesionado en su derecho o quien alega la transgresión de la Constitución. Por su parte, el TC, en un proceso de hábeas corpus en el que se cuestionó la decisión de un juez penal que condicionó la tramitación de un recurso de apelación, señaló que: Esta garantía normativa supone la exoneración de toda tasa judicial o carga impositiva de algú