Primera edición, marzo de 1996 , Carátula: Sandra Bigio Cuidado de edición: Carlota Casalino Corrector de estilo: Eduardo Toche Desafíos Constitucionales Contemporáneos Copyright © 1996 por Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Av. Universitaria, cua­ dra 18. San Miguel. Apartado 1761. Lima 100, Perú. Telfs.: 462-6390, 462-2540, anexo 220. · Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Derechos reservados ISBN: 9972-42-007-8 Impreso en el Perú - Printed in Peru Domingo García Belaunde LA NUEVA CONSTITUCIÓN DEL PERÚ: PODER JUDICIAL Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES 1 LA NUEVA CONSTITUCION DEL PERU E 131 de octubre de 1993, el pueblo peruano acudió a las urnas para expresarse, a través de un referéndum, sobre el proyecto de Constitución elaborado por el Congreso Constituyente Democrá­ tico, instalado meses antes, y que había trabajado intensamente desde el mes de enero de 1933 hasta el 7 de setiembre del mismo año, fecha en la que terminó siendo sancionado el texto. Semanas más tarde, por un margen de 52% a favor y 48% en contra, la ciudadanía se manifestó a favor del nuevo texto, con decisión, pero sin entusiasmo. Un tercio de la población electoral no asistió al acto electoral y hubo un aproximado de 9% entre votos nulos y en blanco. Salvo el caso de la Constitución de 1826 (aprobada directa y popularmente por los colegios electorales) todas las constituciones del Perú fueron aprobadas por asambleas o congresos constituyen­ tes ad hoc reunidos normalmente para dar salida a situaciones de crisis, muchas veces de carácter coyuntural. Dejando de lado la carta gaditana de 1812, aprobada en Cádiz y puesta en vigor y jurada en el Perú cuando éste era un Virreinato 35 Domingo García Belaunde dependiente de la Corona de España, nuestra primera Constitución . fue la de 1823, a la que siguieron las de 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933 y 1979. La nueva Constitución de 1993 es así la décimo segunda Constitución de nuestra historia republicana, sin contar por cierto los numerosos estatutos o textos equivalentes, que se han dado en nuestro pasado reciente. Una periodificación histórica Nuestra pre-historia constitucional arranca en 1780, cuando en el Virreinato del Perú se sucedieron diversos conflictos de carácter militar, social e ideológico, que marcó el inicio de un largo proceso que conduciría a la independencia frente a España, lo que sólo sucede formalmente, de 1821. En la práctica, la independencia se consumó tan sólo en 1824, en el campo de las armas, con motivo de la batalla de Ayacucho, que se libró el 9 de diciembre en 1824, en pleno gobierno de Simón Bolívar. Durante todo el período, a nivel constitucional, es importante la Carta de 1812, que como ya se ha dicho fue jurada y aplicada en el Perú, y que impulsó las nuevas 'ideas liberales, y sobre todo la vida municipal y el periodismo libre . . Esta Constitución de Cádiz, en cuya redacción participaron diver- sos representantes de los países de América, y dentro de ellos, 15 por el Perú, tuvo una gran influencia en nuestro país, y en otros países hispanoamericanos recién independizados. Tentativamente, podemos distinguir los siguientes períodos: a) primer período, de formación y consolidación institucional: 1820- 1860. Todo él está signado por problemas territoriales, ambicio­ nes militares, pobreza fiscal, caos interno. En 1860 empieza un lento ordenamiento del joven Estado peruano. b) segundo período: de estabilidad, apogeo y crisis: de 1860a1920. Con él termina el Perú del siglo XIX, la llamada belle époque. c) tercer período: de 1920 a 1979. De inicio del constitucionalismo social y tendencias a la estabilidad. Encierra tan sólo dos cons­ tituciones; la de 1920, y la de 1933, que le es muy similar. 36 - La nueva Constitución del Perú d) cuarto período: de 1979 en adelante; de modernización con altibajos. En este período puede encuadrarse tanto la Constitu­ ción de 1979, como la vigente de 1993. Antecedentes de la Constitución de 1993 Cuando el Perú se acerca a la década del 80, trae consigo varios problemas. El primero de ellos, es que como consecuencia de las grandes movilizaciones sociales de la década de 1960, el país ha cambiado; se ha modernizado, ha crecido pero a costa del Estado. Todo esto se conjuga y hace crisis durante el largo período militar que va de 1968 a .1980, y que encierra varios cambios y contradic­ ciones. En una primera etapa, los militares optari por una serie de medidas en lo político, lo cultural y lo económico, de carácter socializante, con cierto estímulo para los grupos económicos nacio­ nales, no así de los extranjeros. Es decir, modernizó al país, desa-, rrolló el capitalismo a la sombra del Estado, pero al mismo tiempo hizo una política de concesiones de carácter social, que lo acercaban al populismo. Estas medidas, con cierta incoherencia, no pudieron durar, y ya hacia 1976 empieza su reversión. Esto es, se empieza a enderezar o derechizar los avances de los años anteriores. En este clima de tensiones y polarizaciones, se reúne la Asamblea Consti­ tuyente de 1978-1979, que dura un año en sus funciones. Elfruto de esa Asamblea, en la cual ninguno de los grupos políticos tenía mayoría, fue necesariamente un texto de consenso, que se caracte­ rizó, grosso modo, por lo siguiente: a) afinamiento de las instituciones políticas básicas, atendiendo a la experiencia pasada, en especial, lo concerniente a las relacio­ nes entre los poderes del Estado; b) introducción de numerosas reformas propias del constitucio­ nalismo contemporáneo, .en especial en cuanto a principios e instituciones; c) introducción de nuevos organismos (Tribunal de Garantías Cons­ titucionales, Consejo Nacional de la Magistratura); 37 ! -Domingo García Belaunde d) replanteo de diversas instituciones (Ministerio Público, papel del Senado); ~- ___ _e). intento moderno de descentralización a través de las regiones modelo que sin embargo no llegó a cuajar, a diferencia de como si lo fue con los municipios, de larga tradición republicana; f) introducción de un gran elenco de derechos humanos, tomados de los documentos internacionales sancionados por las Nacio­ nes Unidas y por el Sistema Interamericano (Pacto de San José); g) consagración de expresas figuras relacionadas con el control constitucional (acción de inconstitucionalidad) y la_ defensa de los derechos humanos (el Hábeas Corpus, que ya existía, y el Amparo); h) amplio tratamiento de lo que se denomina como "Constitución económica"; en donde se reguló al detalle toda la vida econó­ mica del país, pero con demasiada frondosidad y con fórmulas ambiguas y de compromiso, ya que ningún grupo político tenía mayoría en la Asamblea Constituyente. La Constitución de 1979, por el momento en que se aprueba y sobre todo por sus novedades formales, se convierte en una que abre un período, que hasta la fecha no ha sido cerrado. En efecto, por un lado, la normatividad económica fue flexible y respondió a · su momento; ya que permitió políticas económicas distintas; así en el gobierno de Belaunde primó una política conservadora (1980-·85) en el gobierno de Alan García (1985-90) una política populista, y final­ mente, en el gobierno de Fujimori (1990- ... )una política ultra-liberal. Sin embargo; la Constitución de 1979 no llegó a implantar un mecanismo para resolver conflictos entre los poderes del Estado; confió demasiado en la prudencia de la clase política, lo que era mucho esperar. Fue así que cuando llega al poder el presidente Fujimori, proveniente de predios desconocidos y alejado de los partidos, empezó una pugna con un Parlamento en el cual no tenía mayoría. Cabe advertir, que como consecuencia del populismo 38 La nueva Constitución del Perú desenfrenado del gobierno aprista (1985-1990) y la desidia en el combate al terrorismo, el país se encontraba en serios problemas económicos (con una inflación galopante) y además con una legi­ timidad cuestionada (ya que la subversión terrorista parecía actuar impunemente y sin control alguno). Si a: eso se añade que los par­ tidos políticos no habían renovado sus cuadros y habían producido un cansancio en la población -que empezó a mostrarse en las elec­ ciones municipales de 1989-, todo daba a entender que el país estaba al borde de una seria crisis institucional. En realidad, la Constitución nada tenía que ver con esta crisis; o en todo caso muy poco. Por cierto, se notaba la necesidad de una reforma en ciertos artículos, pero la bondad del texto era aceptada en términos generales. La crisis provenía, pues, de los hombres, de la clase política. Ante esta situación, y respaldado por las Fuerzas Armadas y Policiales, el presidente Fujimori dio un golpe de Estado el 5 de abril de 1992,, defenestrando al Congreso de la República, al Poder Judicial, al Ministerio Público, al Tribunal de Garantías Constitucionales y demás instituciones fundamentales. A raíz de entonces empezó una dicta­ dura franca que sólo terminó el 31 de diciembre de 1992, con la instalación, luego de una elección popular, del Congreso Constitu­ yente Democrático, así llamado con nombre cursi y redundante. ¿Reformas a la Constitución o nueva Constitución? Producido el golpe de Estado, el presidente Fujimori quiso actuar como un dictador a base de plebiscitos. La opinión pública inter­ nacional y la presión interna lo convencieron de que eso no era posible. Empezaron entonces largas negociaciones, tras las cuales se llegó a la conclusión de que había que convocar a una Asamblea o Congreso Constituyente, elegido popularmente, para que reconduciese al Perú a los marcos democrático-constitucionales y que tendría una doble función; por un lado, fiscalizar y legislar; por otro, sancionar las reformas constitucionales que el país necesitaba. En esto hubo un acuerdo tácito entre el gobierno y los grupos opositores. 39 Domingo García Belaunde Lo que no quedó claro desde el comienzo fue cuáles serían las reformas que se efectuarían. Se barajaron diversas propuestas: había consenso en agilizar el funcionamiento de los poderes políticos; en replantear la regionalización, pues no había dado resultados, en afinar lo referente al Poder Judicial, para orientar a un mejor fun­ cionamiento del sistema judicial, y replantear y precisar los derechos económico-sociales, muchos de ellos utópicos y de imposible cum­ plimiento. Por cierto todo esto estaba atravesado por aires reformistas provenientes de las corrientes liberales, que también inquietaron a los constituyentes de 1978, pero que tuvieron que coexistir con otras medidas (peaje que hubo que pagar en aquel tiempo). Pero además, saltaron dos temas que no estaban en la agenda: implantar la pena de muerte para los terroristas y permitir la reelección presidencial inmediata. Lo primero era un cambio drástico, y se vendió esta idea a la población como si ello fuera a resolver todos los problemas, descuidando el hecho que esto provocaba una colisión con el Pacto de San José; y lo segundo, es que se introducía una práctica viciosa en el constitucionalismo latinoamericano, que siempre había sido ,renuente a permitir la reelección presidencial inmediata. Desde un primer momento quedó en claro que estas reformas tenían nombre propio: la ampliación de la pena de muerte para los terroristas era un clara medida demagógica, y la propuesta reeleccionista, sólo perseguía favorecer al presidente Fujimori, para un futuro período. Salvo algunas reformas, algünas de ellas con nombre propio, no había nada nuevo bajo el sol. Por eso en algún momento se pensó que no valía la pena hacer una nueva Constitución, sino tan sólo reformar la antigua. Pero los "juristas" del régimen advirtieron desde un principio, que dejar vigente la Carta de 1979, aún con importantes reformas, sería un peligro. El Artículo 307º sancionaba drásticamente a todos los golpistas, y eso constituía una espada de Damocles que podía usarse en el futuro contra los actuales gober­ nantes. Al final, entre gallos y medianoche, el oficialismo instalado en el Congreso Constituyente los primeros días de enero de 1993, gozando de una amplia mayoría, decidió hacer una nueva Consti­ tución. Meses después, los resultados demuestran que la nueva 40 La nueva Constitución del Perú Constitución repite en un 65% a la antigua, y que le es inferior en estructuración e incluso en sintaxis. Veamos el texto y sus grandes lineamientos. La obsesión por la brevedad La Constitución de 1979 tenía 307 artículos, mas unas cuantas disposiciones finales. La de 1993 tiene 206, o sea, en cifras redondas, menos de 100 artículos que la anterior. Para llegar a esto, siguieron una técnica muy curiosa: hicieron primero un texto muy largo y. detallado, más extenso que el de 1979, y luego procedieron a efec­ tuar cortes de tijera en donde parecía conveniente hacerlo, pero sin orden ni concierto. Así, por ejemplo, desaparecieron varios artículos dedicados a la reforma agraria (que ya habían devenido obsoletos) y otros de indudable utilidad (como los dedicados a las legislaturas, el medio ambiente, la empresa, etc.). Una mal entendida economía4 ha hecho que con leyes posteriores y de desarrollo, traten de com­ plementar lo existente. Es decir, se llegó a un texto más reducido sin ningún cuidado ni sindérisis, con el mero prurito de la brevedad. Debe añadirse además, que el Congreso Constituyente, si bien solicitó la colaboración de gran cantidad de especialistas, los invitó tan sólo como expositores; no contó con ningún especialista serio como asesor y aún más, a los pocos que convocó, no los tomó en cuenta ni les hizo caso. De ahí las deficiencias, tanto de presentación como de estructura, que acusa el texto constitucional, lo que sin lugar a dudas no es grave, pero que contrasta con la elegancia arquitectónica de la derogada Carta de 1979. Los derechos humanos Se han mantenido, en términos generales los clásicos derechos humanos muchos de los respectivos artículos son glosa y calco de los enunciados en la Constitución de 1979. Sin embargo, los dere­ chos económicos-sociales han sido adelgazados o replanteados. Si por un lado la Carta de 1979 propugnaba un Estado Social de 41 Domingo García Belaunde Derecho, el actual es un modelo de Estado de Derecho a secas, con muy poca preocupación social, incluso el concepto de "interés so­ cial" se ha eliminado. Por lo demás, es grave haber dejado de lado el carácter constitucional de los tratados de derechos humanos, que antes existía, y que ahora desaparece. Todo esto está vinculado con la concepción internacional: se abandona el monismo moderado de la Carta de 1979 y se vuelve al dualismo. En la parte social se ha criticado mucho la eliminación de la estabilidad laboral (lo que en realidad no está mal, porque la verdadera estabilidad la da el sis­ tema económico y no las leyes), y además, haber eliminado, sutil­ mente, la gratuidad de la educación universitaria (importante retro­ ceso sin dudas). Al mismo tiempo, se dejan abiertas las puertas a la privatización de prácticamente todo el universo productivo; en el mismo sentido se hace una apertura indiscriminada a toda inver­ sión extranjera, sin límite ni control alguno (a lo que muchos han calificado como actitud entreguista). Felizmente, el Artículo 3º reproduce imperfectamente una cláu­ sula que existía en la Carta de 1979, en donde se reconoce los 'derechos implícitos o derechos no enumerados, de tanta importan­ cia en la actualidad. Participación ciudadana Aspecto novedoso y trascendente, es la incorporación de diver­ sas figuras de participación popular, como el referéndum, el plebis­ cito, la revocatoria de autoridades municipales, la elección popular de determinados jueces, etc., que son sin lugar a dudas, importantes. Lo único de que hay que lamentar es que todos ellos han quedado a nivel de meros enunciados y deberán ser desarrollados por las leyes que se dicten en el futuro. Nacionalidad, Iglesia Católica y Tratados A diferencia de constituciones anteriores, la presente no tiene un tratamiento especial para la nacionalidad. Su enunciado es muy 42 La nueva Constitución del Perú breve, y elimina referencias a los diversos problemas de nacionali­ dad que se presentan en el derecho internacional privado. En lo referente a la adquisición de la nacionalidad peruana por parte de extranjeros, se indica como uno de los requisitos, la residencia en el país, pero no indica plazo (lo cual facilita la concesión de la nacionalidad peruana a extranjeros que vengan tan sólo por unas cuantas horas). La referencia a la Iglesia Católica se mantiene igual que en la anterior Carta de 1979. Como se sabe, el Perú en idéntica forma que el resto de los países de Latinoamérica, tenía un régimen concor­ datario con la Iglesia, que se heredaba de los tiempos virreinales. Eso ha ido desapareciendo paulatinamente, y en el Perú en 1979, se inauguró un trato de separación amistosa con la Iglesia Católica, reconociéndosele un status especial en vista de su significación en la formación de la nacionalidad peruana a través de los siglos. Pero , al mismo tiempo, se reitera que las demás confesiones tienen igual­ dad de derechos y pueden ejercer libremente su culto, siempre y cuando no afecten el orden público ni las buenas costumbres. En lo referente a los tratados, encontramos dos novedades; la primera es importante, pues distingue a los tratados que pueden ser negociados y firmados por el Ejecutivo (executive agreements) de los que necesitan sanción parlamentaria; y por otro lado, se establece la primacía de la ley sobre el tratado, con lo cual el Perú vuelve a adoptar la posición dualista. En este aspecto, se nota un retroceso, ya que la Constitución de 1979 tenía un tratamiento muy rico sobre los tratados, daba categoría constitucional a los tratados sobre derechos humanos y en términos generales se afiliaba a lo que uno de los autores nacionales calificó como "monismo moderado". Régimen económico La Constitución de 1979 contenía un apartado económico muy amplio, extenso y ambiguo, que permitía diversas lecturas, desde las más conservadoras hasta las más populistas. Esto hacía que el 43 Domingo García Belaunde texto fuese, sin lugar a dudas, algo utópico, pero en términos ge­ nerales era más manejable. Era el tributo que se pagaba a la época y al momento en que se elaboró la norma constitucional. Pero la nueva Constitución, cuando el liberalismo ha avanzado grande­ mente y se ha producido el colapso de las democracias populares del Este y la caída del muro de Berlín, se afilia a un liberalismo a ultranza, que prácticamente olvida el ingrediente social. La palabra "social" es reemplazada por la de "bien común", de raíces escolás­ ticas y el Estado prácticamente desaparece del mundo económico, para jugar un modesto papel subsidiario. Toda clase de facilidades se da al capital y a la inversión extranjera. En el mismo sentido sucede con la propiedad. Pero en el ámbito de los derechos econó­ micos, sociales y culturales, la Constitución los reduce y se limita a hacer un enunciado muy general, que lo deja a la buena voluntad del Estado. Adquiere por un lado una mayor dosis de realismo, pero otro, permite que el Estado se 9-esentienda de las grandes mayorías necesitadas, abandonándolas a las implacables leyes del mercado. En lo concerniente al régimen tributario, presupuesta! y de banca ' y finanzas, no se encuentra novedades. Se ratifica la presencia de la Contraloría General, del Banco Central de Reserva y de la Super­ intendencia de Banca y Seguros. Los poderes del Estado: Ejecutivo y Legislativo Desde el siglo pasado, el presidente la República ha gozado de grandes poderes. La América latina adoptó el sistema presidencial inventado por los padres de la república norteamericana, pero exacerbaron el modelo. Por ello es que desde el siglo pasado se han dado mayores atribuciones al Congreso, y sobre todo controles sobre el presidente, como son el refrendo ministerial, y la creación del Consejo de ministros; que en realidad han sido límites muy relati­ vos. Lo cierto es que nuestro_ constitucionalismo histórico ha dise­ ñado un régimen de colaboración de poderes, antes que de sepa­ ración de poderes. En la actual Constitución de 1993, se acentúan los poderes del presidente, aún más, se ha posibilitado, por vez 44 La nueva Constitución del Perú primera la reelección presidencial inmediata, lo cual está reñido con nuestra tradición republicana. En el lado del Poder Legislativo, lo más novedoso y radical, tanto como la reelección presidencial inmediata, es sin lugar a dudas haber consagrado la cámara única de 120 miembros, en un país 'que tiene una población electoral de más de 10 millones de electores. Al mismo tiempo, se introduce la disolución de dicha Cámara por parte del Ejecutivo, si es que ella niega confianza a dos gabinetes o con­ sejos de ministros. Esta medida .típicamente parlamentaria de diso­ lución tiene un aspecto interesante, cual es que se ha introducido (aun cuando existía ya en la Carta de 1933) la "investidura parla­ mentaria", lo cual significa que cada nuevo gabinete debe presen­ tarse a las Cámaras antes del inicio de sus gestiones para obtener el apoyo parlamentario. En este supuesto, la Cámara puede no dar confianza al nuevo gabinete, lo que hay que medir, pues sin querer , alimenta al Ejecutivo para que en una segunda oportunidad pueda disolverla. Este es un juego político interesante, que no se sabe a dónde puede conducir; aunque es muy improbable que conlleve ninguna preeminencia parlamentaria. Tenemos la impresión de que no modificará nuestra tradicional preponderancia presidencial. Al presidente del Consejo de Ministros, por vez priinera, se le reconoce un papel de coordinación entre sus colegas, mas no existe preeminencia, si bien se consagra su situación como vocero oficial del · gobierno, luego del presidente de la República. En cuanto a fuentes normativas, se mantienen las existentes, como es el decreto legislativo, que es la manifestación expresa de la legislación dele­ gada, pero se agrega el "Decreto de Urgencia", que es el nombre que adoptan los decretos del Ejecutivo que tienen fuerza de ley y que se adoptan tan sólo en determinadas situaciones. Poder Judicial La estructura del Poder Judicial se mantiene tal como había estado funcionando antes, pero se agregan tres aspectos novedosos: 45 Domingo García Belaunde a) en primer lugar la Academia de la Magistratura, que es el camino a través del cual se forman los futuros magistrados, salvo las ins­ tancias inferiores, que pueden en ciertos casos, ser elegidos por el voto popular; b) ratificaciones de los magistrados cada siete años, medida de carácter administrativo, inmotivada, que puede sacar de fa carrera a cualquier magistrado y que ha sido introducida con el ánimo de poder hacer algunas depuraciones de personal, mientras no se cuenta con una totalidad de magistrados egresados de la Academia; y, c) creación de un órgano, el Consejo Nacionall de la Magistratura, que tiene a su cargo la supervisión, evaluación y nombramiento de los magistrados (y que está compuesto por siete miembros elegidos por diversas entidades representativas, sin vin­ culación alguna con el poder político). La única limitación seria que tiene el modelo judicial, es que permite el libre juego del fuero privativo militar para juzgar a los civiles, en caso de traición a la patria y terrorismo. Además, las sentencias del fuero militar, salvo las de muerte, no son revisables por el Poder Judicial, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una 'sensible limitación y un punto desfavorable al aparato jurisdiccio­ nal del país. Ministerio Público y Defensoría del Pueblo La Constitución de 1979 constituyó un ente autónomo que llamó Ministerio Público, cuyo titular era el Fiscal de la Nación; tenía entre sus funciones, representar en juicio a la sociedad (sobre todo en la parte penal) y actuar como defensor del pueblo. Pero durante estos años, sus funciones han sido rebasadas; ahora el Ministerio Público, integrado en tres instancias por fiscales, tiene una misión especifica, que es representar los intereses de la sociedad y del Esta.do de preferencia en el ámbito Penal, y por otro lado, ahora se crea la Defensoría del Pueblo, como .órgano constitucional autónomo. Las labores que desarrolla son las propias del Ombudsman, tan exten­ dido hoy en día. 46 La nueva Constitución del Perú La distribución territorial Tradicionalmente el país se dividió internamente en departa­ mentos, y éstos a su vez en provincias de acuerdo al modelo francés que adoptamos en los inicios de la República. Pero la Constitución de 1979 creó las regiones como entes autárquicos, planeadas para que no fueran más de doce (aún cuando sólo se llegaron a instalar once y el proceso quedó sin concluir). Lo cierto del caso es que la descentralización programada en regiones que tenían asambleas regionales, con facultades administrativas, económicas y en parte legislativas, devinieron en un gran desorden cercano a la anarquía. Frente a esto lo más sensato hubiera sido replantear las regiones y no en anularlas. Pero la Constitución de 1993 ha anulado las regio­ nes, vuelve a los departamentos, crea un centralismo férreo y rígido, dejando a los departamentos sin ninguna función y restando pode­ res a los municipios. Garantías constitucionales Se consagran diversas garantías o procesos constitucionales algunos ya existentes, que son: Hábeas Corpus (para proteger la libertad individual y derechos conexos a ella) el Amparo (para la protección de los demás derechos); el Hábeas Data (para la protec­ ción de la intimidad frente a la informática, si bien se ha desnatu­ ralizado en sus alcances alcanzando al derecho de rectificación a los medios de comunicación social) la Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra normas con rango de ley; la Acción Popular (para accionar contra la facultad del Ejecutivo y demás organismos que tienen el poder reglamentario); la Acción de Cumplimiento (contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo). Tribunal constitucional La Constitución de 1979, siguiendo la nomenclatura española de la Segunda República, creó el Tribunal de Garantías Constitucio- 47 Domingo García Belaunde nales. La vigente Constitución de 1993 ha profundizado la idea, dándole el nombre moderno, o sea, Tribunal Constitucional, y además ha ampliado sus competencias, que ahora son: a) conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad; b) conocer en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y Ac­ ción de Cumplimiento; y, c) conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asigna­ das por la Constitución. De ellas, la verdaderamente importante es la última; la ley determinará cuáles son los conflictos que el futuro Tribunal resol­ verá. Sus miembros, siete en total, son nombrados por el Congreso, por una mayoría calificada de los dos tercios del número legal de sus miembros. Comentarios finales Sin lugar a dudas la Constitución trata más temas de_Jos que han sido señalados en este resumen necesariamente sucinto. Como quiera que se trata de un texto sin aplicación y muy nuevo, hemos hecho más incidencia en la primera parte (antecedentes, historia, características) que en el texto . en sí, pues una visión ajustada sólo puede obtenerse luego de verla en funcionamiento real. En los momentos actuales, con un Congreso en funciones que es sumiso al Ejecutivo, y un Presidente autoritario respaldado en las Fuerzas Armadas, es difícil decir que pasará. La prueba de fuego de la actual Constitución, r~p 1 etitiva de la anterior y con muy escasos méritos, será recién en 1995, cuando se den las elecciones generales y cuando no exista el actual ambiente autoritario. 48 La nueva Constitución del Perú 11 PODER JUDICIAL Desde 1821, año en el cual el Perú declara su independencia con respecto de España, se propugnó un Poder Judicial como uno de los tres poderes del Estado, en la mejor tradición de la Europa conti­ nental que se difunde en la obra de Montesquieu. Desde entonces, el Poder Judicial conformado por tres niveles o instancias, el último de los cuales es la Corte Suprema, ha funcionado en forma ininte­ rrumpida, con la única excepción del período 1881-1883, en el cual el Poder Judicial se recesó, ya que la ciudad capital y gran parte del país, se hallaba ocupado o en conflicto con tropas extranjeras, a raíz de la Guerra del Pacífico. Pero desde entonces, existen algunas características recurrentes, que podríamos enumerar de la siguiente manera: a) presencia del Poder Judicial, concebido como poder del Estado,' en forma independiente y autónoma; b) sus miembros son funcionarios de carrera, o mejor dicho, se pretende que lo sean, en el sentido que son personas que ingre­ san al Poder Judicial en los más bajos niveles, y con el correr de los años van ascendiendo dentro de él hasta llegar a la edad de la jubilación (que es normalmente los 70 años); c) el nombramiento de los magistrados depende de los otros poderes del Estado: del Poder Ejecutivo generalmente, y , en la máxima instancia, se da la intervención del Parlamento. Es decir, interviene un poder del Estado o dos en forma conju:nta; d) no obstante su continuidad, por razones políticas, el Poder Judicial ha sido intervenido por el Poder Ejecutivo y alterado en su composición, hasta en seis oportunidades; casi siempre con motivo de cambios políticos violentos o revolucionarios vinculados con regímenes de facto. La última intervención ha sid.o el 5 de abril de 1992, que ha iniciado un proceso de recomposición que todavía no ha concluido. 49 Domingo García Belaunde Ahora bien, el problema judicial ha sido objeto de preocupación y de estudio, fundamentalmente a partir del siglo XX y en relación con la forma como eran elegidos sus miembros. Si bien es impor­ tante la formación jurídica de los magistrados, siempre se consideró como algo fundamental el nombramiento de los jueces. Y esto está vinculado con la excesiva politización de la magistratura, que ha dado un Poder Judicial que históricamente ha sido deficiente y dependiente del poder político. Dicho en otras palabras, el gran problema del Poder Judicial desde que se fundó la R.epública, es el del nombramiento de los magistrados, y por tanto, el de ?u falta de independencia. Si bien en teoría el nombramiento no tenía por qué aparejar la dependencia de los magistrados con quien los nombraba, en la práctica, al nombrarlos el poder político, se convertían en dependientes de este poder y en sus obsecuentes servidores. De tal suerte, el problema frontal de la magistratura peruana ha sido y es, hasta ahora, el problema de su independencia y fundamentalmente de su independencia frente al poder político, que es la garantía principal que tienen los ciudadanos frente a los excesos del poder. Por cierto que existen otros problemas que sólo en fecha relativa- , mente reciente han aflorado, como es el caso de su formación pro­ fesional, pero ese es un tema más complejo, y cuya resolución sólo puede alcanzarse a largo plazo, porque en cierto sentido está. unida ~l desarrollo del país. Analizando con detenimiento el problema del nombramiento de los magistrados, ya adelantamos que ellos han sido nombrados en forma sistemática por el poder político: por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo o por ambos. Esto dio malos resultados; por esto es que desde principios de siglo se pensó en crear un órgano autónomo, independiente de los demás, que tuviese a su cargo el nombramiento de los magistrados, lejos de todo poder político y atendiendo tan sólo a sus méritos y capacidades. Así en 1915, Bemardino León y León propuso la creación de un Jurado de la Magistratura; más tarde en 1927, Enrique Echecopar plartteó la creación de una Corporación Electoral Judicial, y posteriormente, en 50 La nueva Constitución del Perú 1931, la Comisión redactora del Anteproyecto de Constitución, presidida por Manuel V. Villarán, propuso la creación de un Consejo de Justicia. Con posterioridad menudearon los proyectos que bus­ caban crear un órgano independiente, integrado por gente capaz e inobjetable, que tuviese a su cargo la elección de los futuros magis­ trados. Curiosamente, esto sucedió tan sólo en 1969, cuando el gobierno militar de entonces (de facto) creó el Consejo Nacional de Justicia, integrado por representantes de los otros poderes del Estado, cole­ gios de abogados y universidades del país, que tenía a su cargo todo lo relativo al nombramiento y supervisión de los magistrados, lo que incluía capacidad de sanción y destitución. Se daba así la culminación de iniciativas y proyectos que se plantearon desde principios de siglo. Lamentablemente, y como quiera que el Consejo Nacional de Justicia funcionó bajo una die- ' tadura, sus logros fueron escasos y no dio buenos resultados. No obstante ello, la Asamblea Constituyente de 1978, al dictar la Cons­ titución que se pondría en vigor en 1980, con el advenimiento de la democracia, creó un Consejo Nacional de la Magistratura, el cual estaba compuesto de miembros designados por poderes del Estado, . colegios de abogados y universidades, con lo cual en cierto sentido se repetía la composición anterior, pero con afinamientos. Sin em­ bargo, si bien la creación del Consejo en 1969 y su nueva fórmula de 1979 eran interesantes, dejaron mucho que desear, porque en dichos órganos autónomos se filtraban los representantes del poder político (en el de 1969) o se disminuía sus facultades (como en 1979) y además el poder político al final siempre se hacía presente, con lo cual se avanzó muy poco en los objetivos buscados (ya que incluso se establecía con los magistrados nombrados una relación de clientelaje, que les hacía perder autonomía). La nueva Constitución del Perú sancionada en 1993 y actual­ mente en vigencia, continúa esa tendencia y la trata de perfeccionar, a fin de que el poder político esté lo más lejano posible de los 51 Domingo García Belaunde nombramientos judiciales, entendiéndose que esta es la mejor mane­ ra de lograr su independencia (si bien es sólo el primer paso). De esta suerte, el Consejo Nacional de la Magistratura diseñado en la Constitución vigente de 1993, tiene una composición de siete miembros . integrados de la siguiente manera: a) uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta, en Sala Plena; b) uno elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales Supre­ mos; c) . uno elegido por los miembros de los colegios de abogados del país, en votación secreta; d) dos elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás colegios profesionales del país, conforme a ley; e) uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las univer­ sidades nacionales; y f) uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las univer­ sidades particulares. A este número (siete) la norma (Artículo 155º) agrega que puede ser ampliado a 9 (nueve) a solicitud del mismo Consejo. En este caso, son elegidos estos dos nuevos miembros, en votació!l secreta, por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las institucio­ nes respectivas del sector laboral y empresarial. Lo importante de este Consejo es que continúa y perfecciona la institución creada constitucionalmente en 1979 (aún cuando con. diversos antecedentes), y le otorga la plenitud de poderes en rela­ ción con el nombramiento de los jueces y la supervisión y control de su conducta funcional, a los cuales puede investigar y sancionar. Igualmente importante es que sea ampliamente representativo de los diversos sectores de la sociedad. Como inconveniente señalemos dos puntos: 52 La nueva Constitución del Perú a) los miembros del Consejo ente rector de la Magistratura, no . necesitan ni títulos ni capacidad alguna, tan sólo la edad de 45 años y ser peruano de nacimientó con lo cual, queda abierta la puerta a cualquiera, sin tomar en cuenta requisito algurio; y, b) se ha elegido un sistema de nombramiento de los miembros del Consejo enredado y complejo, que hará muy difícil su confor­ mación, e incluso su instalación. Estas dos observaciones últimas se mantienen hasta ahora, pues el Consejo Nacional de la Magistratura no sólo no funciona, sino que incluso no se ha instalado (y es dudoso que se instale antes de un año). Mientras tanto, el Congreso Constituyente, durante el período anterior a la promulgación de la Constitución vigente, ha creado un "Jurado de Honor de la Magistratura" (integrado por cinco aboga­ dos de prestigio y reconocida trayectoria), para que en forma tran­ sitoria tengan a su cargo todo lo relativo a la judicatura, incluyendo, nombramientos, tarea en la que actualmente continúa, hasta en tanto se instale el previsto Consejo Nacional de la Magistratura. Si bien es prematuro opinar sobre instituciones que aún no funcionan, podemos aventurar la hipótesis de que en lo relativo al nombramiento judicial hay síntomas de que el nuevo Consejo Nacional de la Magistratura creará una judicatura independiente. El segundo paso será tener una judicatura eficiente y con formación humanista y jurídica, lo que tomará mucho más tiempo. III GARANTIAS CONSTITUCIONALES El nombre de "garantías constitucionales" es ampliamente co­ nocido en la literatura constitucional latinoamericana, aunque si bien es cierto que tienden a ser sustituidas por otras. La tradición y el uso la han hecho familiar a amplias capas de la población. Pero el nombre de "garantías constitucionales" tiene hoy en el Perú, y en gran parte de la América Latina un doble significado; el primero es el referente clásico y hoy anticuado, que lo hace equivalente a normas 53 Domingo García Belaunde generales, principios o derechos de las personas, provenientes de la tradición francesa, filtradas por el constitucionalismo español. Así, · los textos del siglo XIX se refirieron a las "garantías constitucionales" como aquellas normas fundamentales de la vida en relación y, muy en especial, los derechos de la persona. Con el tiempo, este róhilo tan genérico pasó a una triple división que iniciada en el siglo pasado, se consagró por vez primera en la Constitución peruana de 1920, que distinguió tres tipos de garantías constitucionales; garan­ tías nacionales (atinentes a la marcha y obligaciones del Estado); garantías individuales (clásicos derechos del liberalismo) y garan­ tías sociales (nuevos derechos económicos y sociales, surgidos des­ pués de la Gran Guerra). El segundo significado es ·el moderno, el cual entiende como garantía algo accesorio, de carácter instrumental, y en consecuencia relacionado con la parte procesal del derecho, en este caso, del derecho constitucional. Se distingue así, por un lado, los derechos que son la parte sustantiva, de lo que son la parte accesoria procesal. De esta manera, los derechos fundamentales o derechos de la persona (llamados libertades publicas en la tradición jurídica francesa y derechos civiles en la tradición jurídica sajona), son considerados como derechos fundamentales básicos, constitu­ cionales o simplemente derechos humanos. En la tradición jurídica peruana, lo que se utilizó en todo mo­ mento fue el rubro de "garantías constitucionales". Esto se modifica tan sólo en 1979, con la Constitución aprobada ese año que, por vez primera, acorde con los nuevos vientos de doctrina, distingue los instrumentos procesales, a los que llama "garantías constituciona­ les", de los derechos humanos, a los que califica como derechos fundamentales de la persona. A partir de ese momento, queda definido en toda su extensión que en la Constitución hay dos partes bien definidas; una, la parte fundamental, declaratoria de los derechos intangibles, y otra, los aspectos procesales para su defensa. Sin embargo, esta clara con­ quista terminológica que se adquiere en la Constitución de 1979, queda en algo oscurecida cuando al tratarse sobre el régimen de 54 La nueva Constitución del Perú excepción, se introduce una confusión entre derechos y garantías. En el nuevo y vigente texto de 1993 .tenemos lo siguiente: por un lado se consagra y perfecciona el concepto de garantías constitucio­ nales, y por otro, se eliminaron algunas vaguedades en lo referente al régimen de excepción, pero se introdujeron otras imprecisiones. Pero en lo que ahora nos interesa, la de 1993 continua y perfecciona lo que incorpora por vez primera el texto constitucional de 1979, que es pionera en esta materia. * * * Hemos titulado este texto con el rótulo de "garantías constitu­ cionales", porque así lo recoge buena parte de la doctrina (garantías como algo accesorio; al igual que se habla de garantías en el Código Civil), pero otros autores, aun cuando en menor grado, hablan de, procesos constitucionales. Ahora bien, ¿cuál es la postura correcta? Indudablemente que la clásica palabra "garantía" utilizada en todo nuestro siglo XIX como equivalente a derechos de la persona, era algo incorrecto. Transformar su uso en materia constitucional para designar a las instituciones protectoras de la persona humana (como es el Hábeas Corpus) constituye indudablemente un adelanto y un acierto. Y esto se difundió, a tal extremo que las experiencias de la II República Española (1931), y las constituciones de Cuba (1940), Ecuador (1978) y Perú (1979) ubicaron a los jueces que re­ solvían estos problemas, en un Tribunal de Garantías Constitucio­ nales (si bien el caso de Cuba era singular, pues a diferencia de los demás casos citados, dicho Tribunal no era independiente sino integrante del Poder Judicial). Sin embargo desde el período de entre guerras, y mas en con­ creto después de la Segunda Guerra Mundial se empieza a hablar en el continente europeo del aspecto procesal de la Constitución, que algunos como Kelsen y Eisenmann califican como "justicia cons­ titucional" y otros como Guetzevicth y con posterioridad Cappelletti, como "jurisdicción constitucional". Esto implicó un determinado 55 Domingo García Belaunde modelo de control constitucional en una vertiente europea, distinta a la revisión judicial del ámbito norteamericano que funcionaba con pulcritud desde hacía más de cien años. Como quiera que en Europa este tópico estuvo desarrollado sobre todo por procesalistas (así, por ejemplo, Calamandrei en Italia), es que con mayor rigor se ha em­ pezado a hablar, con insistencia desde hace unos veinte años, de que así como existe un derecho procesal civil, un derecho procesal penal y un derecho procesal laboral, debe existir una rama del derecho que se llame algo así como /1 derecho procesal constitucional", sobre la cual en la Europa continental y gran cantidad de países latinoame­ ricanos, existe en la actualidad una frondosa literatura e incluso revistas especializadas. Desde el punto de vista del proceso, es evidente que este de­ recho procesal constitucional esta todavía en ciernes, es decir, en embrión, y por tanto, hay que tomarlo con reserva si bien es cierto que en el futuro, esta rama jurídica florecerá. Ahora bien, aceptada la existencia de esta rama procesal de carácter constitucional, y como quiera que esta se integra o desarrolla a través de juicios o procesos, 1es indudable que tal~s procesos son de naturaleza constitucional, y dado que así como hablamos de procesos civiles, debemos hablar también de procesos constitucionales, con más propiedad que ha­ blar de garantías constitucionales. Con todo, si bien lo anterior es lo correcto, y como quiera que aún no se ha generalizado su uso, es que nos referiremos en el presente desarrollo a las /1 gairantías constitucionales", que por lo demás, son muy antiguas en América Latina, y en cierto sentido, también lo son en el Perú. La nueva Constitución de 1993 recoge y completa el cuadro de dichas garan­ tías, como lo veremos a continuación. i) Acción de Hábeas Corpus * * * El Artículo 200º de la Constitución de 1993; indica que son garantías constitucionales las que ahí menciona; el inciso a) señala 56 La nueva Constitución del Perú entre estas a la acción de Hábeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnere o amenaza la libertad individual o los derechos cons­ titucionales conexos. Este artículo no hace más que recoger, en sustancia, lo estable­ cido en el Artículo 295º de la Constitución de 1979, en lo referente a la amplitud del enunciado general y a lo que realmente protege, con los afinamientos que con posterioridad dio su ley reglamentaria, la Nº 23506 (desde 1982) y con el importante aspecto de que el Hábeas Corpus puede emplearse incluso contra particulares, lo cual fue aceptado por la jurisprudencia de la Corte Suprema en la década de 1940, pero sólo plenamente admitida en 1979 con la Carta fun­ damental de ese año. En cuanto a antecedentes se refiere, valga la pena señalar que la primera propuesta legislativa sobre el Hábeas Corpus fue presen- , tada en la Cámara de Diputados en 1892, pero la primera ley formal sólo fue sancionada años después, en 1897, época en la cual esta primera ley de Hábeas Corpus entra en vigor y se convierte no sólo en la primera ley de Hábeas Corpus, sino en la primera ley de carácter procesal peruana para la defensa de principios o derechos constitucionales. También es importante destacar que, tal como consta en los debates, y contrariamente a cierta idea muy difundida, se tomó como inspiración la idea o concepto inglés del Hábeas Corpus (y no del norteamericano), pero sin lugar a dudas se adaptó la institución en forma limitada y no con la amplitud de su modelo original. Este instituto fue perfilándose con diversas normas poste­ riores, entre las cuales señalemos las leyes de 1916, y finalmente la Constitución de 1920, que elevó el Hábeas Corpus a nivel constitu­ cional por vez primera; para proteger tan sólo la libertad individual o física de los ciudadanos. Posteriormente, la Constitución de 1933 deformó el Hábeas Corpus, al ampliarlo para la protección de todos los derechos indi­ viduales y sociales (que en la terminología de la época llamó garan­ tías individuales y sociales) creando de esta manera un instrumento 57 Domingo García Belaunde inmenso y multiforme hecho para defender las leyes, lo que originó una gran cantidad de normas procesales que se dieron sobre todo en 1968, para ordenar su tramitación ante los jueces. Finalmente, y como una verdadera conquista e inflexión teórica, en 1979, la Constitución de ese año distinguió muy claramente el Hábeas Corpus, dirigido únicamente a la protección de la libertad individual, del Amparo, que cautela los demás derechos constitu­ cionales distintos de la libertad individual. Esta diferencia, introducida por vez primera en 1979, se man­ tiene en la Constitución de 1993. ii) Acción de Amparo Como hemos visto, la Constitución de 1979 introduce por vez primera el Amparo a nivel constitucional y como garantía consti­ tucional específica, distinta del Hábeas Corpus. En la Constitución de 1993 el Artículo 220º, en su inciso 2) repite la institución al reconocer como garantía constitucional a la Acción de Amparo, la -que procede contra el hecho o la omisión por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, distintos a la libertad individual. Si bien, como decimos, la Constitución de 1993 no hace en este punto más que repetir la Constitución de 1979, que es la que intro­ duce por primera vez a nivel constitucional la Acción de Amparo, ésta no deja de tener antecedentes. El más lejano lo constituye el Artículo 7º de la Ley Nº 2223 de 1916 que estableció lo siguiente: 58 "Todas las garantías (o sea, derechos) contenidos en el Título IV de la Constitución del Estado, darán lugar a recursos destinados a amparar (yo subrayo) a los habitan­ tes de la República que fueran amenazados en el goce de sus libertades o hacer cesar las restricciones indebidas im­ puestas por cualquier autoridad. Son aplicables a estos recursos las disposiciones de la ley de Hábeas Corpus .. . " .. La nueva Constitución del Perú Sin embargo, esta norma que estaba destinada a hacer nacer un "amparo" dentro del derecho positivo peruano, no fue objeto de ningún desarrollo jurisprudencia! ni legislativo, y más bien fue dejada de lado, sobre todo a partir de 1920, con la nueva Consti­ tución de ese año. Posteriormente en 1933, la Constitución de ese año creó un Hábeas Corpus multiforme, parecido al Amparo mexicano, y más tarde en 1968, por Ley Nº 17803, se distinguió el Hábeas Corpus en materia civil y penal, esto es, un Hábeas Corpus penal o Hábeas Corpus stricto sensu, y un Hábeas Corpus civil, que en realidad era un amparo, aún cuando no llevase este nombre. Finalmente en 1974, se creó, dentro del fuero privativo agrario, el "recurso de amparo", para proteger a los propietarios de tierras indebidamente expropiadas para fines de reforma agraria, el cual era revisado en instancia única por el Tribunal Agrario. De esta' suerte, este amparo agrario servía para defender el derecho de propiedad de los afectados por indebidas medidas de reforma agra­ ria, recurso que efectivamente operó, pero que fue finalmente desactivado en 1980, al entrar en vigencia la ConstituCión de 1979, que creó un Amparo constitucional con otros alcances, y por otro lado, dispuso la reunificación de los fueros privativos dentro del Poder Judicial, lo que hasta ahora se mantiene. Por tanto, el amparo constitucional de la Constitución de 1993 repite a la Constitución de 1979, en donde tiene su punto de partida, pero que tiene antecedentes que se remontan a 1916 (y esto sin explayamos sobre el Amparo colonial peruano, que dejamos para otra ocasión). Como una novedad, aún cuando ya existente en la legislación de 1991, la Constitución de 1993 agrega que el Amparo no procede contra norma ni contra resoluciones judiciales demandada de un proceso regular. Con lo primero se da a entender que el Amparo no acciona directamente contra leyes, sino únicamente contra actos u omisiones, pero ello no impide que cese acciones contra actos ar- 59 Domingo García Belaunde bitrarios, y adicionalmente se pida la inaplicación de una ley con efectos ínter partes (Art. 138º de la Constitución). Por otra parte, la prohibición de enderezar amparos contra resoluciones judiciales emanadas de un proceso regular, persigue acertadamente no inter­ ferir con los resultados emanados de un proceso llevado en forma normal, pero la jurisprudencia ha interpretado que en ciertos casos, cuando en un proceso no se dan las mínimas condiciones del debido proceso legal (due process of law) cabe un amparo, pero sólo en situaciones excepcionales. Por tanto, puede decirse que en términos generales, la normatividad sobre el Amparo se mantiene. iii) Acción de Hábeas Data Procede contra el hecho u om1s1on, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnere o amenace los dere­ chos a que se refiere el Artículo 2º, incisos "5) solicitar información de cualquier entidad pública, 6) impedir que los servicios informá­ ticos no afecten la intimidad y 7) honor y buena reputación, derecho a la intimidad y derecho de rectificación". Mucho se ha discutido la conveniencia de la introducción de esta medida, toda vez que se estima que para ello era suficiente una adecuada reglamentación del Amparo, como se da en otras partes. Su introducción se debe al congresista Carlos Torres y Torres Lara, quien la tomó de la Constitución brasileña de 1998, que la incorpora por vez primera en un texto constitucional, si bien en la literatura y la legislación europeas existía desde la década del 70. Sin embar- . go, al introducirse este instituto, se le ha desnaturalizado, ya que si bien se le da como campo de aplicación todo lo referente a la protección del ciudadano frente al abuso de la informática (vincu­ lado en cierto sentido con el derecho a la privacidad, y a lo que se conoce como libertad informática o autotutela informativa), tiene como inconveniente: a) Haber incluido dentro de su campo de acción el derecho al honor, a la buena reputación, a la intimidad personal y familiar así como a la voz y a la imagen propia, agregando que; 60 La nueva Constitución del Perú b) Toda persona tiene derecho a través del Hábeas Data, a la rectificación en cualquier medio de comunicación social por informaciones inexactas que la afecten. Con lo primero, puede atisbarse un peligroso conflicto con lo que entendemos por libertad de prensa y podría dar lugar a la censura previa; con lo segundo, se utiliza como arma para el derecho de rectificación, que nada tiene que ver con la etimología ni con el contenido teórico de la acción de Hábeas Data. El periodismo y diversos voceros de opinión (gremios profesio­ nales, partidos políticos, etc.), han hecho severas críticas a la manera como se ha planteado el Hábeas Data, y en el mismo sentido se pronunció el prestigioso constitucionalista argentino Néstor P. Sa­ güés, en el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, cele­ brado en la ciudad de ka del 18 al 20 de noviembre de 1993. Todo esto motivó que el autor de la propuesta planteara al pleno del' Congreso Constituyente una ley modificatoria, que no tuvo trami­ tación alguna por su inoportunidad e imprecisión. Es de esperar que con independencia a una modificatoria del texto constitucional, tan defectuoso, la ley de la materia salve estas contradicciones y disipen eventuales amenazas a la libertad de expresión. iv) Acción de Inconstitucionalidad El Artículo 200º, inciso 4) señala que esta Acción procede contra las normas que tienen rango de ley (ley, decreto legislativo, decretos de urgencia, tratados, reglamento del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales, que contravengan la Constitución en la forma y en el fondo. Esta Acción, abstracta y directa para efectuar el control de la constitucionalidad de las leyes y de normas de dicho rango, fue introducida por vez primera en la Constitución de 1979, siguiendo los modelos europeos sobre la materia (en cuanto atribuciones de los tribunales constitucionales). 61 Domingo García Belaunde Este nuevo control abstracto, coexiste con el control difuso, que veremos a continuación. v) Excepción de inconstitucionalidad Los constitucionalistas acostumbran hablar de excepción de inconstitucionalidad, mientras que los procesalistas optan por refe­ rirse al término "cuestión prejudicial". Sea lo que fuera, lo cierto es que en estos casos, lo central no es el control de constitucionalidad, sino un proceso cualquiera en el cual hay un conflicto o defensa de intereses privados y en donde en forma incidental se plantea la inconstitucionalidad de una ley. Este sistema de inaplicación, de alcalices ínter partes, conocido corno sistema difuso, tiene una clara inspiración norteamericana, y se introdujo por vez primera en 1936, en el Código Civil de ese año, pero sólo fue reglamentado en 1963, con la Ley Orgánica del Poder Judicial. A nivel constitucional fue ratificada en la Constitución de 1979 (Art. 236º) y ha vuelto a repe­ tirse en la Constitución de 1993 (Art. 138º in fine). 'vi) Acción Popular De claros orígenes romanistas, la Acción Popular constitucional se introdujo en 1933 en la Constitución de ese año, pero sólo fue reglamentada en 1963, en la Ley Orgánica del Poder Judicial de ese año. La Constitución de 1979 la reiteró y lo mismo ha hecho la Constitución de 1993, que señala que ésta procede contra los regla­ mentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carác­ ter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, en cuanto infringen la Constitución o la ley. Corno podrá apreciarse, y esto es una constancia desde 1934, la Acción Popular está pensada en una suerte de control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administración Pública, y más en par­ ticular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida que la administra­ ción, mediante su propia actividad, pueda vulnerar las leyes o la Constitución. 62 La nueva Constitución del Perú vii) Acción de Cumplimiento El inciso 6) del Artículo 200º establece que esta procede contra cualquier autoridad O funcionario renuente a acatar una norma legal 0 un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Se desconoce el sentido de esta propuesta. Fue incorporada por iniciativa del congresista Carlos Ferrero Costa, pero en las actas no consta nada sobre su fundamentación; tampoco hubo debate alguno al respecto ni se sabe nada de sus antecedentes. La idea que se tuvo fue únicamente crear un medio procesal rápido para obligar al cumplimiento de una norma o un acto administrativo, ante la au­ toridad o funcionario que se negase a ello. Es difícil decir como funcionará pues falta todavía la ley que reglamente . y precise su ejercicio. Tratando de rastrear antecedentes, podemos ver que el concepto de acción de cumplimiento existe en la Constitución colombiana de 1991 (Art. 87º), pero con un significado distinto al que aquí se le ha dado, pues el ordenamiento colombiano al referirse a la acción de cumplimiento hace mención a un principio de derecho que se ex­ terioriza a través de otros medios; no es ni mucho menos lo que se ha consagrado en la Constitución peruana. Un parentesco o seme­ janza en el derecho comparado, podría ser el writ of mandamus, tal como funciona en el derecho norteamericano, heredado de Inglate­ rra. viii) Proceso competencia! En 1979 se creó en el Perú, siguiendo el modelo europeo un Tribunal de Garantías Constitucionales, para el que utilizó la no­ menclatura creada por la Segunda República Española en 1931. En ese momento, por la radical innovación que significaba crear un Tribunal de esta naturaleza, como ente autónomo e independiente, separado del resto de los poderes del Estado, se le asignaron pocas 63 Domingo García Belaunde competencias, no obstante que la propuesta original las contempló en forma bastante completa. Pues bien, la Constitución de 1993 ha reproducido dicha figura, pero ahora con el nombre del Tribunal Constitucional, siguiendo de esta manera la huella trazada por la Constitución de 1979. Pero entre sus escasas competencias, han añadido una, y que es importante (Art. 202º, inciso 3) cual es conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. Esto significa que la ley reglamentará en qué casos determina­ dos conflictos sean resueltos en definitiva por el Tribunal Corl.stitu­ cional. Es evidente que los conflictos entre Poder Legislativo y Poder Ejecutivo no serán resueltos por el Triblinal, pero es probable que la futura ley de la materia precise las competencias, que tentativamenle podrían ser las siguientes: i) Conflictos entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucio­ nal ii) Conflictos entre los departamentos o regiones entre sí, cuan­ do se instalen o funcionen libremente. iii) Conflictos entre otros órganos constitucionales ix) Acusación Constitucional Existe desde el siglo pasado, tomado del juicio de residencia hispánico y del impeachment sajón y se mantiene en la actual Cons­ titución (arts. 99º y 100º). Como quiera que ahora existe una sola Cámara, corresponde la "acusación" a la Comisión Permanente, y al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspen­ der o no al alto funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función · sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad. Son pasibles de esta acusación el presidente de la ·República, los representantes al Con­ greso, los ministros de Estado, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, vocales de la Corte Suprema, los fiscales Supre- 64 La nueva Constitución del Perú mos, el Defensor del Pueblo y el Contralor General. El Artículo 100º agrega que si la resolución acusatoria tiene contenido penal, se iniciará un proceso ante el Poder Judicial, previa acusación fiscal. Este es un privilegio que alcanza hasta cinco años después que el funcionario ha cesado en sus funciones. Lo importante de la "acusación constitucional" que la doctrina denomina "juicio político" es que es una habilitación para un pro­ ceso posterior que se lleva ante los jueces comunes los cuales pueden condenar o absolver al acusado. En tal sentido, en sentido estricto, estamos ante un proceso político y no jurisdiccional, motivo por el cual su inclusión dentro de las garantías constitucionales es algo que obedece en cierto sentido a una convención. No es, por tanto un proceso jurisdiccional, pero existe un debido proceso que habilita la jurisdicción. CONCLUSION Las garantías o procesos constitucionales señalados en la Cons­ titución de 1993 en forma algo dispersa, representan una innovación con respecto a la larga tradición constitucional del Perú, pero por otro lado constituyen una continuidad y en cierto sentido una mejora de lo que plasmó pioneramente la Constitución de 1979. Por cierto, algunas de estas instituciones como el Hábeas Corpus, el Amparo y la Inconstitucionalidad (en vía de acción o de excepción), tienen arraigo y funcionamiento en nuestro entorno constitucional, pero otras son muy nuevas y la ley tendrá que diseñarlas. Parte impor­ tante en este manejo es, sin lugar a dudas, el papel que desarrollarán los jueces, que es muy importante, pero de lo que no hay que hacerse demasiadas ilusiones. Coventry, febrero de 1994 65