¿ESTADO O MERCADO? El principio de subsidiaridad en la Constitución peruana Baldo Kresalja R. ¿ESTADO O MERCADO? El principio de subsidiaridad en la Constitución peruana ¿Estado o mercado? El principio de subsidiaridad en la Constitución peruana Baldo Kresalja R. © Baldo Kresalja R., 2015 © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: (51 1) 626-2650 Fax: (51 1) 626-2913 feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Primera edición: octubre de 2015 Tiraje: 700 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2015-14847 ISBN: 978-612-317-140-7 Registro del Proyecto Editorial: 31501361500878 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú A Rosy, por todo «Prescindir del resultado de las propias acciones es un acto de irresponsabilidad histórica que equivale al asesinato. La pregunta ‘¿acaso soy yo guardián de mi hermano?’ (Gn 4,9) es la pregunta de un asesino, de alguien que, por haber borrado a su hermano del corazón, lo puede borrar también del mapa impunemente. Pues bien, este atenerse a lo propio ignorando sistemáticamente o, mejor dicho, negando cualquier lazo de responsabilidad entre mi actuación y las consecuencias para los consumidores o la competencia, es un aspecto fundamental en la lógica del mercado tal como se le entiende hoy». El mundo como mercado, Pedro Trigo «El Estado constitucional coloca al mercado a su servicio, como un sustrato material irrenunciable de sus fines ideales, orientados a favor de la dignidad del hombre y de la democracia». Incursus. Perspectiva de una doctrina constitucional del mercado: siete tesis de trabajo, Peter Häberle Índice Capítulo I. Sobre la dicotomía público-privado 13 Capítulo II. Sobre soberanía y subsidiaridad 23 Capítulo III. La subsidiaridad en la doctrina social de la Iglesia católica 41 Capítulo IV. El principio de subsidiaridad en la Unión Europea y el caso español 69 Capítulo V. El marco constitucional peruano 85 1. Introducción 85 2. La Constitución de 1979 o el tardío Estado del bienestar 86 3. La Constitución de 1993 o el pretencioso Estado subsidiario 104 4. La opinión del Tribunal Constitucional 132 5. Los intentos de reforma 137 6. La supervivencia de la Constitución de 1993 145 Capítulo VI. La aplicación del principio de subsidiaridad y su interpretación administrativa 153 1. Los Decretos Supremos 034-2001-PCM y 011-2002-PCM 153 2. Los informes de INDECOPI a FONAFE 155 3. El D. Leg. 1031 156 4. Las resoluciones 2472-2010/SC1-INDECOPI, 2550-2010/SC1- INDECOPI y 3134-2010/SC1-INDECOPI 157 5. Los fundamentos teóricos y la metodología empleada 160 6. Controversias resultantes 165 7. Apreciación crítica 177 Capítulo VII. Cuatro conexiones específicas del principio de subsidiaridad 181 1. La economía social de mercado 183 2. Los servicios públicos 189 3. La protección de consumidores y usuarios 194 4. El principio de solidaridad 200 Capítulo VIII. Notas conclusivas 221 Bibliografía 233 Capítulo I. Sobre la dicotomía público-privado 1. Norberto Bobbio nos informa que, mediante dos fragmentos muy comentados en el Corpus iuris (Instituciones, I, 1.4; Digesto, I, I, 1, 2), que definen con palabras idénticas respectivamente el derecho público y el derecho privado —el primero, quod ad status rei romanae spectat (lo que se refiere a la condición del Estado romano); el segundo, quod ad singulorum utilitatem (lo que atañe a la utilidad del individuo)—, la pareja de términos público-privado ingresó en la historia del pensa- miento político y social de Occidente, y que debido a su uso constante y continuo terminó por volverse una de las ‘grandes dicotomías’ de las que varias disciplinas —no solo la jurídica— se sirven para delimitar, representar y ordenar su campo de investigación (Bobbio, 1996, p. 11). Si bien los dos términos pueden ser definidos independientemente uno de otro, o bien uno solo de ellos es definido mientras el otro lo es de forma negativa, lo cierto es que se condicionan mutuamente y que es más fuerte el término ‘público’, lo que se aprecia, por ejemplo, cuando a menudo lo ‘privado’ es definido como lo ‘no público’. 14 ¿Estado o mercado? En el lenguaje jurídico, lo público remite de inmediato al contraste con lo privado y viceversa. Ambos términos se delimitan mutuamente, en el sentido de que la esfera pública llega hasta donde comienza la esfera privada. Así, si se aumenta la esfera pública disminuye la privada, y lo mismo sucede en el caso contario. La afirmación de la suprema- cía del derecho público sobre el privado se puede probar mediante el principio de acuerdo con el cual ius publicum privatorum pactis mutare non  potest (‘el derecho público no puede ser modificado por pactos entre privados’) (Digesto, 38, 2, 14). 2. Continúa Bobbio señalando que la relevancia conceptual y clasifica- toria —además de axiológica— de la dicotomía público-privado se muestra en el hecho de que ella comprende, o en ella convergen, otras dicotomías tradicionales. Así, se duplican en la distinción de dos tipos de relaciones sociales: entre iguales y entre desiguales. Y esto es así por- que el Estado, donde hay una esfera pública, está caracterizado por relaciones de subordinación entre gobernantes y gobernados —que son relaciones entre desiguales—, mientras que en una idealizada socie- dad de mercado las relaciones son de coordinación o entre iguales. Dice Bobbio: […] con el nacimiento de la economía política, de la que proviene la diferenciación entre relaciones económicas y relaciones políticas, entendidas las relaciones económicas como relaciones fundamen- talmente entre desiguales a causa de la división del trabajo, pero formalmente iguales en el mercado, la dicotomía público/privado aparece bajo la forma de distinción entre sociedad política (o de desiguales) y sociedad económica (o de iguales), o desde el punto de vista del sujeto característico de ambas, entre la sociedad del citoyen («ciudadano») que mira el interés público y la del bourgeois («burgués») que contempla los intereses privados en competencia o colaboración con otros individuos (Bobbio, 1996, p. 16). 15 Baldo Kresalja R. Otra distinción históricamente relevante que confluye en la gran dicotomía es la que se refiere a las fuentes del derecho público y del derecho privado: la ley y el contrato. La autoridad impone el derecho público a través de la ley, como norma obligatoria y reforzada por la coacción, mientras que los privados regulan sus relaciones mediante el contrato, independientemente de la reglamentación pública, y su fuerza vinculante reposa en el principio de reciprocidad. Así, pues, en el derecho privado sus institutos fundamentales son la propiedad y el contrato, mientras que la fuerza obligatoria del derecho público deriva de la posibilidad de que en su defensa se ejerza el poder coactivo, que pertenece exclusivamente al soberano o al Estado moderno. 3. Los términos de la dicotomía público-privado también tienen un signi- ficado evaluativo. Seguimos con Bobbio: […] como se trata de dos conceptos que en el uso descriptivo común fungen como contradictorios, en el sentido de que en el universo delimitado por ambos un ente no puede ser al mismo tiempo público y privado, y tampoco ni público ni privado, el significado evaluativo del uno tiende a ser opuesto al del otro, en cuanto que cuando es atribuido un significado evaluativo positivo al primero, el segundo adquiere un significado evaluativo negativo, y viceversa. Desde este punto de vista, derivan dos concepciones diferentes de la relación entre público y privado que pueden ser definidas así: la supremacía de lo privado sobre lo público, o la superioridad de lo público sobre lo privado (Bobbio, 1996, p. 22). Desde el punto de vista de la primacía del derecho privado, poco lo ilustra mejor que la resistencia que el derecho de propiedad opone a la injerencia del poder soberano, y al derecho de este a expropiar otorgando seguridades expresas al propietario. Como sabemos, uno de los bastiones de la concepción liberal del Estado es la inviolabilidad de la propiedad, 16 ¿Estado o mercado? lo que pone de manifiesto que la esfera del individuo es autónoma a la esfera del poder público. En este contexto, el «espíritu de comercio» que mueve las energías individuales está destinado a tener supremacía sobre el «espíritu de conquista» del que están poseídos los que ejercen el poder político. Es así que la esfera privada se amplía en detrimento de la pública, no hasta la extinción del Estado sino hasta su reducción al mínimo. Se hace entonces presente la contraposición entre socieda- des militares del pasado —donde la esfera pública prevalece sobre la privada—, y las sociedades industriales tal como fueron entendidas al poco tiempo de su surgimiento, en las cuales prevalece la esfera privada. La primacía de lo público aparece como reacción a la concepción liberal del Estado y a la derrota —aunque no definitiva— del Estado mínimo. Bobbio nos ilustra: […] la supremacía de lo público se basa en la contraposición del interés colectivo al interés individual, y en la necesaria subordina- ción, hasta la eventual supresión, del segundo al primero; además, en la irreductibilidad del bien común en la suma de los bienes indi- viduales, y por tanto en la crítica de una de las tesis más comunes del utilitarismo elemental. La primacía de lo público adopta diver- sas formas de acuerdo con las diversas maneras en que se entiende el ente colectivo —la nación, la clase, la comunidad, el pueblo— en favor del cual el individuo debe renunciar a su autonomía. No es que todas las teorías de la supremacía de lo público sean histórica y políticamente las mismas, pero es común a todas ellas el principio de que el todo es primero que las partes (Bobbio, 1996, p. 28). Se considera que la totalidad tiene fines que no pueden reducirse a la suma de los fines de los individuos que la componen, y que el bien de la totalidad, una vez alcanzado, se transforma en el bien de sus partes1. 1 Sobre este particular, Bobbio agrega lo siguiente: «Dicho de otro modo: el máximo bien de los sujetos no es efecto de la persecución, mediante el esfuerzo personal y el antagonismo, del propio bien por parte de cada cual, sino que es producto de la con- tribución que cada uno junto con todos los demás da solidariamente al bien común, 17 Baldo Kresalja R. La primacía de lo público significa el aumento de la intervención estatal en la regulación coactiva del comportamiento de los individuos y de los grupos, mientras que el Estado retoma el espacio conquistado por la sociedad civil burguesa hasta tratar de absorberlo completamente, pues son juzgadas como épocas de decadencia aquellas en que se manifiesta la supremacía del derecho privado. 4. Ahora bien, es preciso señalar que la distinción público-privado se duplica en la distinción política-economía, con la consecuencia de que la primacía de lo público es interpretada como la primacía de la polí- tica sobre la economía, del orden dirigido sobre el orden espontáneo, y de la intervención en la regulación de la economía como un proceso de «publicitación de lo privado», que es lo que las doctrinas socialistas favorecieron y que los liberales rechazaron como un producto perverso de la sociedad de masas. Sin embargo, tal proceso es acompañado por un fenómeno inverso que se denomina la «privatización de lo público», en el que las relaciones de tipo contractual reaparecen en el nivel superior de las relaciones políticas, sea en las grandes organizaciones sindicales para la formación y renovación de los contratos colectivos, sea en las relaciones entre partidos políticos para la formación de las coaliciones de gobierno. La vida en una sociedad moderna, constituida como está por gru- pos organizados, hace que la función del Estado sea en nuestros días la de mediador y la de garante, más que la de ostentador del poder de imperio, de acuerdo con la imagen clásica de la soberanía (Bobbio, 1996, p.  31). Esos procesos contemporáneos de la publicitación de lo privado y la privatización de lo público a que nos hemos referido de conformidad con las reglas que toda la comunidad o el grupo dirigente que la representa (teórica o prácticamente) se ha dado a través de sus órganos, sean éstos autocráticos o democráticos» (Bobbio, 1996, p. 28). 18 ¿Estado o mercado? se  compenetran y no son necesariamente incompatibles: el primero refleja el proceso de subordinación de los intereses privados al interés de la colectividad representada por el Estado, y el segundo la reivindi- cación de los intereses privados. Así, […] el Estado puede ser correctamente representado como el lugar donde se desarrollan y componen estos conflictos, para luego des- componerse y recomponerse mediante el instrumento jurídico de un acuerdo continuamente renovado, encarnación moderna de la tradicional figura del contrato social (Bobbio, 1996, p. 32). Nos recuerda Bidart Campos que en la actualidad se dan múltiples ejemplos en que la iniciativa privada despliega actividades que suelen calificarse como públicas, pues en verdad el derecho público se interre- laciona esfumando mucho las fronteras divisorias que antes se suponían claras y precisas. Esto es fácil de apreciar en actividades económicas que atañen tanto a lo privado como a lo público, como ocurre en la activi- dad bancaria (Bidart, 1999, p. 117). 5. Dice Peter Häberle: Si  los derechos fundamentales tienen igual importancia constitu- tiva, sea para los individuos como para la comunidad; si no están garantizados solamente a favor del individuo; si cumplen una función social, y si forman el presupuesto funcional de la demo- cracia, entonces se sigue de esto que la garantía de los derechos fundamentales y el ejercicio de los mismos están caracterizados por la concurrencia entre intereses públicos e individuales. Los intere- ses públicos de la comunidad no son, sin embargo, ‘un grupo de intereses individuales’, lo que correspondería a una interpretación atomizante que coloca al individuo y la comunidad en una relación de medio y de fin, los intereses públicos no resultan de la sumatoria de los intereses individuales. [...] La tutela de la vida, de la libertad 19 Baldo Kresalja R. y de la propiedad es, en el ámbito del Estado Social de Derecho, una exigencia legítima sea del individuo como de la comunidad; vale decir que dicha tutela subsiste, ya como interés público, ya como interés privado (Häberle, 1997, p. 74). Entonces, si con referencia a los derechos fundamentales existe una concurrencia entre intereses públicos y privados, tan pronto sea ‘limitada’ una libertad constitucional, termina también siendo afectada la comu- nidad, pues la violación de un derecho fundamental afecta también al interés público y viceversa. La Constitución, dice Häberle, «puede desarrollar su fuerza coordinadora y unificante solo cuando garantice derechos no solo a favor del ‘beneficiario’, sino también a favor de la generalidad. Solo entonces la Constitución, en cuanto fundada en prin- cipios de libertad, tendrá una legitimación» (Häberle, 1997, p. 76). Hay que tener presente que a los derechos fundamentales se les impo- nen con frecuencia límites para tutelar intereses públicos y privados. Y ello es así porque todas las normas jurídicas deben garantizar simul- táneamente la tutela de intereses públicos y privados, pues el derecho no encuentra su fundamento solo en el individuo y en sus exigencias, o en entidades supraindividuales. Así, por ejemplo, las normas jurídicas que buscan frenar el abuso de una libertad no deben ser consideradas exclusivamente desde el punto de vista del interés de la comunidad, ya que sirven también para el mantenimiento y correcto uso de la libertad del individuo. Por otro lado, la concurrencia entre intereses públicos y privados, que es evidente para el caso de los derechos fundamenta- les, no existe solo en el derecho público, pues en otros sectores existen normas que de un lado van en favor del individuo y de otro no menos- caban su función de tutela. Tal es el caso, por poner dos ejemplos, del derecho del trabajo y del derecho de la competencia. Por  tanto, las restricciones o límites a los derechos fundamentales no solo exis- ten en interés de la comunidad sino también en interés de los titulares mismos de los derechos fundamentales. Por ello, Häberle señala que «si la Constitución debe ser un libro para la educación del ciudadano, 20 ¿Estado o mercado? en tal caso lo es también con referencia a las ‘restricciones’ a los dere- chos de libertad fundados en la ley moral» (Häberle, 1997, p.  83), entendida esta última como las valoraciones de la comunidad a la cual el ciudadano resulta siempre sustancialmente vinculado. 6. Dicho lo anterior, no podemos desconocer que en la actualidad la tradi- cional distinción entre lo público y lo privado se ha convertido en algo precario. Debe quedar claro que no nos enfrentamos ante la desaparición de lo público o ante el final de lo privado, sino a una profunda trans- formación de qué es lo que en nuestros días debe considerarse como público y qué como privado. Son varios los motivos que han llevado a esa transformación. La esfera pública se ha visto modificada por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, por el nacimiento de las megalópolis, lo que tiene significativa influencia, especialmente en los sistemas democráticos. No sabemos a ciencia cierta si esa evolución con- tribuirá a la adquisición de una cultura cívica común o favorecerá una creciente segmentación y polarización; frente a ello, algunos de los más distinguidos pensadores contemporáneos han venido bregando para redefinir el ideal de la democratización a partir de una esfera pública en la que tengan preeminencia los valores de la dimensión colectiva frente a los intereses particulares, de lo político sobre lo económico, de la comunicación sobre el mercado; en otras palabras, por una vida política presidida por el diálogo y la argumentación (Innerarity, 2006, p. 14). Preguntarse hoy por el significado de lo público «equivale a indagar en las posibilidades de que la política transmite realmente algo común e integrador y le confiera una forma institucional, desde los gobiernos locales hasta las articulaciones más complejas de la escena mundial» (Innerarity, 2006, p. 14). Y la dificultad reside en que el espacio público no constituye una realidad dada sino una construcción laboriosa y variable, que exige un continuo trabajo de representación y argumen- tación en una realidad en que la vida política suele estar dominada por 21 Baldo Kresalja R. lo inmediato, la inercia administrativa o la desatención hacia lo común. La política es un asunto público y lo público se caracteriza por aquello que es de interés general, el espacio en el que se actualizan críticamente las tradiciones, se ponderan las aspiraciones colectivas, se identifican los problemas y se debaten las soluciones (Innerarity, 2006, p. 15). La desaparición o el empequeñecimiento de lo público hacen que la política se reduzca a una dominación estratégica o al desarrollo de una técnica instrumental para configurar relaciones sociales, lo que dificulta la vida en común. Este empobrecimiento se manifiesta, por ejemplo, en el tipo de comunicación que forma la llamada ‘opinión pública’, que tiende a banalizar los intereses comunes y los debates, poniendo el acon- tecimiento por encima del argumento y privilegiando el espectáculo (Vargas Llosa, 2012). Cuando ello ocurre, el espacio público ya no es el proceso en el que se forman las opiniones, sino más limitadamente el lugar en que se hacen públicas (Innerarity, 2006, p. 20). 7. No cabe duda de que durante los últimos años, y por variadas razones que no es del caso aquí tratar, hay una corriente privatizadora que ha empobrecido el espacio público. Esta erosión del sentido de lo colectivo ha hecho que los individuos sientan que no deben nada a la sociedad, a pesar de exigirle constantemente cosas y servicios. El espacio público ha perdido su eficacia política como lugar de convivencia. Las privati- zaciones en el ámbito económico, así como de los servicios asistenciales, son en parte resultado de una visión que privilegia la idea de la ‘utilidad colectiva’ como ‘eficacia económica’. Frente a ello, es preciso examinar formas sustitutorias, definiciones de lo público y lo privado de con- tenido diferente del tradicional; pero lo público debe quedar siempre como el lugar de descubrimiento de intereses y no de mera negocia- ción, un espacio común de discusión y legitimación, y para lograrlo tienen responsabilidad indudable la conducta y contenidos de los medios masivos de comunicación. 22 ¿Estado o mercado? Hay otra circunstancia que es preciso anotar. El mundo de internet y de las nuevas tecnologías parece amenazar nuestra privacidad y auto- determinación, lo que nos obliga a defender lo privado de una manera diferente de como se solía hacer. En  internet no hay nada imperece- dero: nuestras huellas se registran y quedan como tales, lo que puede dar lugar a manipulación. La multitud de datos, por otro lado, nos per- mite prever muchas cosas —lo que era antes imposible—, y ello tiene un componente sin duda positivo. Pero la antigua y clara distinción entre lo público y lo privado queda difuminada, pues teníamos una idea de lo privado como aquello que no está al alcance de los demás, distinto de lo social. Sin embargo, ya no es así: esa privacidad no puede reivindicarse en el mundo digital, más aún cuando son numerosísimos los individuos que se sienten ‘compensados’ al entregar sus datos a la red, pues la consideran como una ampliación de la propia persona. Por tanto, la protección de la privacidad descansará menos en el con- sentimiento individual que en la responsabilidad del usuario. No cabe duda de que la revolución tecnológica en marcha modifica las condi- ciones o contenidos de lo que podemos considerar público o privado, que tienen por tal razón que volver a ser pensados. Dice bien Innerarity que en la sociedad de las redes es preciso hallar formas nuevas para ins- titucionalizar las relaciones entre lo que es público y lo que es privado (Innerarity, 2014). Debemos recordar las reflexiones anteriores sobre la dicotomía entre público y privado, pues nos ayudarán en el análisis del principio de subsidiaridad en materia económica que intentaremos en las páginas siguientes. Capítulo II. Sobre soberanía y subsidiaridad 1. Soberanía y subsidiaridad son dos conceptos presentes en el consti- tucionalismo moderno. Del primero se dice que es una categoría ‘crepuscular’, pero que se encuentra en la base de las constituciones europeas más sólidas, y que, si bien el segundo no se menciona en casi ninguna Constitución, se trata de una categoría emergente que aparece reiteradamente en diversos tratados internacionales, como el Tratado de la Unión Europea. Este último ha asumido, afirma Herrero de Miñon, con la más enérgica pretensión de validez, el principio de subsidiaridad. Y añade, «subsidiaridad y soberanía son categorías anta- gónicas» (Herrero de Miñon, 2003, p. 281). Ese autor nos dice que la soberanía, por una parte, se concreta en un haz de competencias que permite segregaciones y articulacio- nes de sus componentes, tornándose dúctil. Por  otro lado, es una potestad o capacidad de decisión última, aunque no necesariamente incondicionada. 24 ¿Estado o mercado? 2. Hagamos un brevísimo recorrido sobre el significado histórico y actual de la soberanía. La concepción política de la soberanía del Estado fue creada por Bodin en los Seis libros de la República, publicados en 1576, donde afirmó que el Estado es libre de todo tipo de subordinación frente a cualquier otro poder. Para este autor, la soberanía era «el poder supremo sobre ciudadanos y súbditos, no limitado por leyes». Al decla- rar que la soberanía era un atributo esencial del gobierno, Bodin buscó poner el fundamento teórico de la independencia del Estado nacional, aunque reconoció que la autoridad que emanaba de las leyes de Dios y de la naturaleza era superior al poder del rey. Poco tiempo después, Hobbes llevó esta posición hasta sus conclusiones lógicas al declarar que los postulados del derecho natural no eran para el soberano sino una guía moral (Bodenheimer, 1964, p. 85). La  concepción jurídica de soberanía consiste en admitir que el Estado tiene necesidad de disponer de un cierto número de poderes o de derechos, como los de legislar, administrar justicia, etcétera. Si bien tanto la concepción política como la jurídica tienen el mismo origen histórico, la jurídica es más explicativa y matizada y permite admitir que la soberanía sea divisible, es decir, que el haz de derechos del poder público puede ser dividido y repartido entre diversos titulares. La con- cepción jurídica de la soberanía supone una formalización mediante normas jurídicas de nivel constitucional que indican su residencia y los órganos concretos que la ejercen. A simple vista, esa formalización parece incompatible con la esencia política de la soberanía, con su carác- ter irresistible e imposición suprema. Pero Lucas Verdú ha señalado que no es así, pues ofrece ventajas tales como la clarificación de un concepto político en términos jurídicos positivos, como son la Constitución, las leyes y las instituciones fundamentales (Lucas Verdú, 1977, p. 126). Tengamos finalmente presente que la soberanía posee dos con- notaciones: una interna y otra externa. En  la primera, las relaciones de dominación tienen lugar entre los que ostentan el poder, es decir, 25 Baldo Kresalja R. entre  los que están facultados para expedir normas y hacer que las respeten los ciudadanos; en la segunda, las relaciones de dominación tienen efecto entre un Estado y los demás estados. Ahora bien, estas dos connotaciones deben apreciarse en un contexto en el cual las tareas tradicionales de los estados se desplazan a instancias interestatales y supraestatales. Entonces, la soberanía absoluta de los estados nacionales queda superada y en nuestros días la última palabra en muchos asuntos públicos —pero también privados— parece desplazarse o encontrarse en distintos lugares, ya sea dentro de un territorio o fuera de él, y en ocasiones, por encima de ellos (Brugger, 1988, p. 12). 3. Si  la Constitución es la forma jurídica de la integración política, las herramientas para el mantenimiento de su identidad no son derogables y la soberanía es el principal instrumento que le da sostén, tanto en el orden internacional como en el interno. Nuestra Constitución vigente de 1993 tiene varias referencias al respecto. Así, por ejemplo, es deber primordial del Estado defender la soberanía nacional (artículo 44). El poder del Estado emana del pueblo (artículo 45) y los ciudadanos tienen derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural, así como a elegir y remover auto- ridades (artículos 2 y 17). Estos y otros derechos no excluyen a otros que resultan de los principios de soberanía del pueblo (artículo  3). Así, pues, el pueblo es soberano. Esta atribución de la titularidad de la soberanía nacional como fuente única de los poderes del Estado en el pueblo peruano es la clave y el cimiento de todo nuestro edificio cons- titucional. En consecuencia, la realización del orden material de valores que la Constitución política reconoce debe llevarse a cabo mediante competencias y procedimientos que respeten al titular de la soberanía, el pueblo del Perú, cuyos integrantes son personas humanas con digni- dad y derechos (artículos 1, 2 y 3). 26 ¿Estado o mercado? El ejercicio por el Estado de su poder es, entonces, en defensa de la soberanía, y él deberá, por ejemplo, manifestarse en su territorio, en el dominio marítimo y en el espacio aéreo (artículo 54), en el aprovecha- miento de los recursos naturales (artículo 66) y en las obligaciones del presidente (artículos 118 y 15). Y resulta, por tanto, lógico y natural que una de las finalidades primordiales de las fuerzas armadas sea garan- tizar la soberanía de la república. 4. La historia del principio de subsidiaridad2 nos puede llevar a la Grecia clásica para descubrir en Aristóteles a uno de sus primeros formuladores, lo que más tarde será ahondado por el pensamiento cristiano —donde destaca principalmente la aportación de Santo Tomás de Aquino—, y después la de destacados pensadores liberales como Locke, Tocqueville o Stuart Mill. Pero el principio de subsidiaridad es un principio moderno que posee dos antecedentes que se remontan a la Edad Media, a saber: (i)  la  controversia entre el Sacro Imperio Romano Germánico y las ciudades del norte de Italia, pues estas últimas, reconociendo su mem- bresía al imperio, pugnaban por una mayor autonomía frente a este; de esta época data la reivindicación de la distinción entre las socieda- des menores (la ciudad) frente a las sociedades mayores (el imperio), y (ii) el segundo antecedente se encuentra en la capacidad regulatoria, directiva y supervisora de las corporaciones medievales respecto de sus miembros, en cuya virtud, para desempeñar un oficio era menester per- tenecer a un gremio o corporación. 2 El origen del vocablo es antiguo, pues se remonta al latín subsidium, que designaba el orden militar de las tropas de refuerzo; del vocablo originario se deriva el término italiano de sussidio, entendido en el sentido de ayuda económica a los necesitados (Frosini, 2002). 27 Baldo Kresalja R. Sin embargo, como señala Quintana (2014, p. 125), ninguno de estos dos antecedentes dan cuenta de aquello que hoy denomina- mos ‘principio de subsidiaridad’. En efecto, la noción moderna surge con motivo de las encíclicas sociales de la Iglesia católica a partir del año 1891, con la encíclica Rerum Novarum, y muy especialmente el año 1931, con la encíclica Quadragesimo Anno. Es importante des- tacar que esta última introduce dos grandes ajustes a los antecedentes previos: en primer lugar, sustituye la relación ‘imperio-ciudad’ por la de ‘Estado-grupos intermedios’ (o personas), y en segundo término, propicia el fortalecimiento de los grupos intermedios —perseguidos por la ideología revolucionaria burguesa y silenciados por la ideología liberal—, pero ya no en desmedro de la libertad de las personas sino frente a la intervención estatal. 5. El término subsidiaridad ha adquirido en el léxico político y jurídico de nuestros días su específico significado, caracterizado por su natu- ral ambivalencia, ya que está acompañado y definido por el adjetivo ‘vertical’, o bien por el de ‘horizontal’. En el primer sentido, el vertical, la subsidiaridad se refiere a la relación entre el ordenamiento comuni- tario o supranacional y los ordenamientos nacionales en el plano del derecho internacional, o a la relación entre el Estado y los entes a él sometidos pero dotados de autonomía, como las regiones, las provin- cias y los municipios, todo ello en el plano del derecho interno. En el sentido horizontal, la subsidiaridad alude a la relación entre el Estado y los ciudadanos, sea como individuos, sea en las formaciones sociales, con el propósito de dejar el mayor espacio posible a la autonomía pri- vada y reduciendo así a lo esencial la intervención pública. Este doble significado se ha situado en la cúspide de los estados con un sistema democrático pluralista, en cuanto principio inspirador de un proceso de socialización de los poderes públicos. Así, surge como idea fuerte del constitucionalismo contemporáneo, como una de las técnicas 28 ¿Estado o mercado? para el logro de la pacificación social o para la resolución de conflictos, y con respeto absoluto de los derechos y las libertades individuales, y además, como técnica constitucional que funciona con el fin de reins- talar el equilibrio entre lo público y lo privado, lo que sin duda acentúa la concepción liberal y democrática del ordenamiento estatal (Frosini, 2002, p. 8). Así, pues, la formulación del principio se condensa en la existen- cia de dos fases entrelazadas: la primera es la fase negativa o pasiva, la cual se traduce en un deber de abstención del Estado y que tiene su correlato en el reconocimiento de la autonomía de las personas y de los grupos intermedios para el cumplimiento de sus fines específicos. Esta abstención, para que sea jurídicamente efectiva, requiere la existencia de una norma constitucional de naturaleza prohibitiva, es decir, que le imponga fehacientemente al Estado un deber de abstención o directa- mente una prohibición de realizar una determinada actividad. Como tendremos ocasión de ver más adelante, ese es el caso del artículo 60 de la Constitución peruana. La fase positiva, activa o dinámica se traduce, al contrario, en un ‘deber de acción’, es decir, al Estado le asiste el deber de actuar o de intervenir, en forma indirecta (función de fomento o promoción) o directa mediante una transferencia de bienes, en la producción de bie- nes o en la prestación de servicios. También hay varias referencias sobre este deber en nuestra Carta Fundamental. Estos contenidos del principio de subsidiaridad han sido también reconocidos por otros autores. Así, dice Cassagne, cuando se trata de un contenido negativo: […] si el Estado es la entidad suprema y perfecta, que persigue el bien común y si este tiende en definitiva al bien de cada una de las personas que componen la comunidad, no es justo que se haga cargo de los asuntos o tareas que puedan realizar, por sí mis- mos, los particulares y las asociaciones intermedias sin perjuicio de su potestad para controlar el ejercicio de dichas actividades a fin 29 Baldo Kresalja R. de ajustarlas al bien común. En tal sentido, el llamado contenido negativo del principio de subsidiaridad constituye el principal límite a la intervención estatal en aquellos campos donde, por la naturaleza de las tareas a realizarse, corresponde que las respectivas actividades sean asumidas por los particulares. Pero el principio de subsidiaridad —continúa diciendo— entraña también un contenido positivo que vincula al Estado y le impone el deber de intervenir, en caso de insuficiencia de la iniciativa privada, en la medida que su injerencia sea socialmente necesaria y no suprima ni impida la actividad de los particulares. Al mismo tiempo, ese princi- pio no constituye una traba para que el Estado conserve la titularidad y el ejercicio de aquellos cometidos que le son indelegables por la natura- leza de la función que en esos ámbitos desarrolla, como el de la defensa nacional (Cassagne, 1994, pp. 22-23). 6. Hay que tener presente que: […] la organización política de la sociedad, fundamentada en el reconocimiento del principio de subsidiaridad, implica por una parte un límite o una prohibición a la intervención del nivel supe- rior siempre y cuando el nivel inferior, el más próximo al individuo, pueda actuar satisfactoriamente; por otra parte, implica una obli- gación o un deber de intervención por parte del nivel superior respecto de los niveles inferiores cuando estos se muestren incapaces o desbordados por la tarea a realizar (Rojo Salgado, 2000, p. 61). Todo esto guarda relación con la llamada ‘doctrina de los cuerpos intermedios’, elaborada y defendida por la Iglesia católica, que sostiene que el ciudadano podrá superar su incapacidad solo si en cada campo se desarrollan organismos intermedios dotados de poder, y en un nivel donde les sea posible participar. El principio que venimos comentando no está referido exclusivamente a los poderes públicos sino que implica 30 ¿Estado o mercado? un deber y una responsabilidad para el individuo y los grupos de los que forma parte. En consecuencia, no hay subsidiaridad si no se respeta en el grupo inmediatamente inferior tanto la facultad como la respon- sabilidad de resolver, en la medida de sus posibilidades, sus propios problemas. Entonces, la subsidiaridad establece con carácter general que las colectividades superiores asumirán el poder y las competencias únicamente en los casos en los que las entidades inferiores muestren su incapacidad —o irresponsabilidad— para ello. El principio de subsidiaridad persigue delimitar y definir las dife- rentes esferas de competencias entre los componentes de un cuerpo social en atención a criterios de necesidad, eficacia y equilibrio, de tal manera que partiendo del individuo se vaya remontando gradual- mente hacia la colectividad superior, con el fin de determinar el nivel justo en que ha de tomarse una decisión (Rojo Salgado, 2000, p. 66). Los defensores de este principio consideran que facilita la aparición de un contexto favorable a la libertad, a la creatividad y a la participación, y que constituye una condición indispensable para la plena realización cívica, tanto en su dimensión individual como colectiva. Puede quedar resumido en la siguiente fórmula: «“Tanta libertad como sea posible, tanto Estado como sea necesario” lo que equivale en definitiva al prin- cipio de inspiración liberal de “Tan poco Estado como sea posible”» (Rojo Salgado, 2000, p. 66). Sería un error considerar que el principio que venimos tratando pone en discusión el papel y la importancia del Estado; más bien, se preocupa de valorarlo al máximo, procediendo a una redefinición y a una racionalización de los roles en la dinámica de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, entre lo público y lo particular. Más que una defensa ‘contra’ el poder estatal, resulta un instrumento para la conciliación de conflictos, una visión integradora del cuerpo social. Más aún, del principio de subsidiaridad horizontal se puede recabar una exigencia de laicidad del modo de pensar y de ‘vivir’ del Estado (Frosini, 2002, p. 14). 31 Baldo Kresalja R. 7. No  puede olvidarse, por otra parte, que la expresión ‘subsidiaridad’ tiene un carácter polisémico. El  núcleo del principio, dice Frosini, puede precisarse así: que en las relaciones entre entidades institucionales y sociales de diversa dimensión la preferencia debe darse a las meno- res y que las intervenciones de las unidades mayores se justifican en cuanto se dirijan a suplir los eventuales inconvenientes de las primeras. Esta definición comprende la doble esencia dinámica de la concepción de la subsidiaridad a la que ya nos hemos antes referido: la vertical y la horizontal. Para ese autor, aplicado a la sociedad el principio de subsidiaridad, se pone de manifiesto la intervención indemnizatoria y asistencial de los organismos sociales más grandes —como el Estado— en favor de los individuos y grupos intermedios (Frosini, 2002, p. 13). Por su parte, Argimiro Rojo señala que puede considerarse a la sub- sidiaridad como un principio poliédrico (filosófico, político y jurídico a la vez) de gran importancia y actualidad, que ejerce, por su plasticidad, versatilidad, o quizá ambigüedad, una enorme atracción; un princi- pio que parece contentar a todos, siendo susceptible en consecuencia de ser utilizado por entidades o instancias con pretensiones opuestas. Su progresiva positivación contribuirá —cree este autor— a una mayor concreción y claridad, y en su aplicación ha de ir acompañado y comple- mentado por los principios de autonomía, participación y cooperación, pues de lo contrario se producirán deformaciones e incluso perversio- nes a la propia subsidiaridad (Rojo Salgado, 2000, p. 68). 8. Herrero de Miñon afirma que, antes de ser un principio jurídico, la sub- sidiaridad fue primero una categoría doctrinal y después política. Señala que es el correlato del pluralismo social. Y dice: «Para el pensamiento tra- dicional, a la pluralidad compleja de entes sociales cuya articulación en totalidades cada vez más amplias constituye el orden social, corresponde 32 ¿Estado o mercado? la función subsidiaria de tales entes como uno de los principios regu- ladores de este orden» (Herrero de Miñon, 2003, p. 288). Las actuales corrientes de opinión coinciden en subrayar a la subsidiaridad como criterio ideal para limitar y orientar el poder considerado en abstracto. Para Bidart Campos, salvo los estatistas a ultranza, nadie abdica hoy del llamado principio de subsidiaridad, aunque sus enunciados puedan ser variables. Se trata de una relación cohesionada entre la sociedad y el Estado, en virtud de lo cual de este último solo se recibe lo necesario, pues hay muchas conductas y actividades que requieren un espacio de libertad suficiente en el que el Estado no debe interferir. Agrega que, cuando se hace referencia a la libertad de la iniciativa privada, ello no debe hacernos olvidar que está jurídicamente limitada para que se con- cilie con el bienestar general. No cabe duda, afirma, de que el proceso económico incumbe a la sociedad. Para Bidart Campos: […] el principio de subsidiaridad no se identifica con el laissez faire, porque no deriva al mercado irrestricto ni a la concurrencia ilimi- tada el funcionamiento de la actividad económica. Lo que consagra es algo diferente, quizás porque encara un problema de medida en la intervención del Estado, hasta dónde, cuándo, por qué, con qué fin (Bidart, 1999, p. 115). Nos advierte, sin embargo, que hay que ser cauteloso cuando se enuncia y se acepta el principio de subsidiaridad, porque si se inter- preta crudamente puede caerse en el neoliberalismo abstencionista. Señala que al escuchar que el Estado no debe intervenir cuando en una determinada cuestión es suficiente la iniciativa de los particulares y que la sociedad tiene que resguardar la libertad personal y social frente a las intromisiones estatales, no debemos concluir que el Estado debe retraerse del cumplimiento de políticas socioeconómicas adecuadas al valor justicia y a su fin de bien común público (Bidart, 1999, p. 120). En efecto, nos dice Bidart Campos, librar a las fuerzas de los particulares el juego total de las relaciones económicas sin presencia del Estado no condice con el significado del principio de subsidiaridad. 33 Baldo Kresalja R. Si en su aspecto negativo este principio postula que el Estado no debe intervenir cuando la iniciativa privada actúa con igual o mayor eficacia, en su aspecto positivo reivindica la intervención del Estado en orden a la satisfacción del bienestar general (o bien común público); de esta forma, el mismo principio de subsidiaridad, en cuanto distri- buye competencias (públicas al Estado, privadas a los particulares y a la sociedad), no implica abdicar de lo que etimológicamente quiere decir la palabra ‘subsidio’ como prestación de ayuda, pero no como ‘accesorio’. Es  así porque el fin intransferible del Estado, en cuanto público que es, no es accesorio de otros fines que pueden incumbir a la sociedad, sino adscrito al mismo Estado en un sentido formal y mate- rial, y la política social y económica no es pertenencia de la sociedad sino del Estado en su gestión de bien común. Propugnar ‘tanta liber- tad como sea posible, tanta reglamentación (o intervención) como sea necesaria’, exhibe una buena flexibilidad que está muy lejos de equivaler a la renuncia a toda planificación estatal o de adherir a las leyes natu- rales de la economía como automáticamente ordenadoras del bienestar general (Bidart, 1999, p. 121). Ariño considera que el fundamento último de la subsidiaridad se encuentra en que las estructuras políticas o económicas están al servicio del hombre y no este al servicio de aquellas, y que, por tanto, las leyes y las normas que regulan y ordenan las conductas individuales de la socie- dad no pueden tener como único objetivo el ‘desarrollo’ o la ‘eficiencia económica’ sino que cada persona tiene un valor singular a cuyo ser- vicio están el Estado y la economía (Ariño, 1993, pp.  65-66). Para ese autor, el principio de subsidiaridad requiere el cumplimiento de unas condiciones previas para que pueda informar la ordenación social: derecho a la propiedad privada, libre mercado y libre empresa, todo ello asentado en un sólido marco legal y una eficiente administración de justicia. Un sistema así concebido, sin embargo, debe ir acompañado por unas intervenciones del Estado que garanticen a los ciudadanos un mínimo vital y eviten el falseamiento de los intercambios, así como por la prestación de servicios esenciales. 34 ¿Estado o mercado? Por  otro lado, el neoconservadurismo, de tanta influencia en los Estados Unidos (Mardones, 1991, p. 156), considera que el ejercicio político libre es la única opción política deseable y en ella el desarro- llo de cauces independientes para ejercer derechos individuales es una aspiración humana universal, por lo que propugna una vía participa- cionista moderada. Es así que para construir una ética cívica adecuada a una sociedad democrático-capitalista —que consideran indispensable para combatir el hedonismo y la ‘crisis espiritual’ que, según afirman, es parte del espíritu modernista y post moderno del ‘establishment’ liberal y de la utopía socialista— es preciso reconocer a los miembros respon- sables de la sociedad que ejercitan su ciudadanía a través de estructuras intermedias en régimen de subsidiaridad y con representación adecuada en otros niveles institucionales superiores. 9. El principio de subsidiaridad, como vemos, postula que el Estado debe ocupar un puesto de reserva no solo en materia económica sino en general en lo referente a las relaciones sociales. Tal como he señalado en otra oportunidad: […] ese principio tiene un contenido negativo y positivo. El posi- tivo impone al Estado el deber de intervenir en caso de insuficiencia de la iniciativa privada y en la medida que tal intervención sea socialmente necesaria y no suprima ni impida la actividad de los particulares. En virtud del contenido negativo, se limita la citada intervención en todos aquellos campos o áreas que por su propia naturaleza deben ser asumidas por los particulares. La subsidiari- dad no representa, hay que aclararlo, un impedimento para que el Estado conserve la titularidad y el ejercicio de aquellos cometidos que le son esenciales e indelegables, como por ejemplo la defensa, que en nuestro tiempo no se concibe a cargo de particulares (Kresalja, 1999, p. 60). 35 Baldo Kresalja R. Cuando se promueve el intervencionismo estatal en la economía, al igual que el centralismo y el dirigismo, entendiéndose todo ello como sustitución de la iniciativa privada y de la competencia en el mercado, nos encontramos sin duda con una posición contraria al principio de subsidiaridad. Ocurre igual cuando se busca la abstención total del Estado en materia económica y cuando se le limita de tal manera que no puede encauzar y corregir las distorsiones del mercado, enfrentar sus fallos y castigar los actos contrarios a la libre y leal competencia, porque ello sería privarlo de una de sus funciones más importantes: sancionar el abuso de una empresa o de un conjunto de estas contra los consumidores y el propio orden público económico reconocido en la Constitución. No puede, pues, aceptarse la invocación al principio de subsidiaridad para impedir que el Estado o el poder político se abs- tengan de llevar adelante el proyecto socioeconómico que contiene la Constitución. Por su parte, el ejercicio por los privados de su derecho a la iniciativa y a la libertad de empresa debe ser acorde con el orden público económico. 10. Como sabemos, a partir de la década de 1990 se produjeron cambios radicales en lo político y económico en Latinoamérica y en el Perú, como consecuencia de la que fue una muy fuerte presencia estatal en lo productivo y normativo y con efectos negativos en el desarro- llo económico y en los ingresos. Esto llevó a una reforma del Estado que recurrió a derogaciones en bloque y a innovaciones normativas frente a la quiebra del modelo del Estado de bienestar. En ese sentido, «el pretexto de la soberanía, la defensa nacional, la justicia social o la independencia económica, no sirven más como títulos que legitiman la injerencia estatal en las actividades industriales o comerciales y aún en los servicios públicos que pueden ser prestados por particulares» (Cassagne, 1994, p. 109). 36 ¿Estado o mercado? Esos cambios dieron lugar a la formulación de un llamado ‘Estado subsidiario’, tipificado como: […] una organización binaria que se integra con una unidad de superior jerarquía que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores, legislación) pertenecientes al Estado como comunidad perfecta y soberana, unidad que se completa al propio tiempo con otra, mediante funciones desarro- lladas por un conjunto de organizaciones menores que cumplen una misión supletoria de la actividad privada (educación, salud, servicios públicos). En ese contexto, se canaliza la realización del bien común, con predominio del derecho público en las estructuras y procedimientos de las funciones indelegables y con recurrencia a formas privadas o mixtas para la actividad supletoria, conforme al objetivo perseguido en cada caso (si la actividad es industrial o comercial la actuación de la empresa aparece regulada por el dere- cho privado) (Cassagne, 1994, p. 110). Ese ‘Estado subsidiario’ no implicó una ruptura total con los mode- los anteriores sino un abandono del Estado en forma gradual o acelerada, según las circunstancias nacionales, de aquellos ámbitos reservados a la iniciativa privada. El principio rector en ese proceso, tanto en el plano económico como social, fue el de la subsidiaridad. Ahora bien, para sus defensores, el ‘Estado subsidiario’ es esencial- mente un ‘Estado de justicia’, concepción que supera tanto el ‘Estado de derecho’ como el modelo que le sucedió, el ‘Estado social de derecho’. Esta superación se explica porque, si bien se mantienen determinados postulados fundamentales del ‘Estado de derecho’ (independencia del Poder Judicial, sometimiento de la administración a la ley y régimen que garantiza las libertades y demás derechos personales), se equilibra el abstencionismo estricto que propició su versión más liberal —impe- rante en el siglo XIX— con un limitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del derecho natural a través del imperio del principio de subsidiaridad, que en algunas partes alcanza rango positivo. 37 Baldo Kresalja R. De este modo, el Estado —más que sometido al derecho (en el sen- tido de sometimiento a la ley)— se encuentra vinculado a la justicia en sus diferentes especies, sin poner exclusivamente el acento en la justicia distributiva —como aconteció durante la etapa del llamado ‘Estado de bienestar’ o ‘Estado social’— y asignándole una mayor potenciali- dad y trascendencia al cumplimiento efectivo de las funciones estatales básicas. En síntesis, si el bien común —que constituye el fin o causa final del Estado— posee naturaleza subsidiaria y se encuentra subordi- nado al mantenimiento y al desarrollo de la dignidad de las personas que forman parte de la sociedad civil, el Estado no puede absorber y acaparar todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de aquella. En otros términos, la subsidiaridad es una obligada consecuencia de la propia naturaleza de la finalidad que el Estado persi- gue y el presupuesto indispensable para el ejercicio de las libertades del hombre (Cassagne, 1994, p. 113). 11. Resumiendo las características esenciales del llamado por algunos ‘Estado subsidiario’, inspirado en el principio de tal nombre, es que se mantienen los principios rectores del tradicional Estado de derecho, basado en la división de poderes y garantía de las libertades y derechos individuales, y en el que opera una progresiva ampliación del papel del Poder Ejecutivo como productor de normas jurídicas. En  el terreno político, la democracia pluralista y delegativa es también una nota esencial que propicia una amplia descentralización en la toma de deci- siones. En el plano económico y social, el principio básico que legitima la intervención del Estado es el de la suplencia. Se afirma la economía social de mercado como el sistema preponderante, apoyado en la libre iniciativa y la libre concurrencia, donde los consumidores y usuarios están protegidos y pueden elegir con información adecuada. Es también una característica destacable que la previsión social no sea  ilimitada. 38 ¿Estado o mercado? Mediante la regulación económica se comprime el ámbito de la liber- tad, estableciendo límites a su ejercicio, y se promueve una gestión competitiva privada en los servicios públicos dados en concesión. 12. No cabe duda de que la subsidiaridad es un concepto ambiguo y su formulación de mayor aceptación consiste en que la unidad mayor no debe hacer lo que la unidad menor hace mejor. Se diferencia, por tanto, de la regulación, en que una cosa es establecer las condiciones para actuar de terceros y otra sustituir a los terceros en su actuación (Herrero de Miñon, 2003, p. 286). El principio de subsidiaridad pre- tende, entonces, que el ejercicio de las competencias sea el más cercano posible al ciudadano. El principio de subsidiaridad alberga un reparto de competencias que no significa dar facultades intervencionistas desde un centralismo absorbente, porque ello riñe con el principio de libertad, pero tam- poco significa que el Estado sea un espectador pasivo que solo entra en acción muy eventualmente. Desde esta perspectiva, el Estado no es nunca neutral en lo económico, porque ello no se compadece con la obligación de lograr el bien común, fin que le incumbe y lo responsa- biliza sea en su realización o en su incumplimiento. Como bien señaló el ex primer ministro alemán y reputado economista Ludwig Erhard en su libro Bienestar para todos, el Estado no puede permitir que se le relegue al papel de vigilante nocturno3. 3 El párrafo completo dice así: «Yo no estoy dispuesto a aceptar sin reservas y para toda fase evolutiva esas reglas ortodoxas de la economía de mercado según las cuales solo la oferta y la demanda determinan el precio, por lo que el político economista habría de guardarse mucho de toda intervención en el terreno de los precios. Yo en principio defiendo una opinión incluso totalmente distinta. Un  Estado moderno y responsable no puede permitirse sencillamente que se le relegue otra vez al papel de vigilante nocturno. Esa mal entendida libertad es precisamente la que ha enterrado la libertad auténtica y el orden liberal bienhechor. Una actitud tan remisa sería hoy menos 39 Baldo Kresalja R. En síntesis, el principio de subsidiaridad o de la función subsidiaria del Estado tiene como fundamento que una organización, cualquiera que ella sea, debe impulsar el desarrollo de sus miembros, nunca absor- berlos. La  libertad como prerrogativa esencial de la persona humana solo queda garantizada si el Estado permite y facilita a cada ciudadano el ejercicio de su iniciativa y de su responsabilidad. La exigencia de la libertad es condición sine qua non para el pleno desarrollo de la persona- lidad y para el ejercicio de la creatividad humana. Este es el fundamento del principio de subsidiaridad, que no se refiere solo al ámbito econó- mico sino también al educativo, cultural e intelectual, convirtiendo a lo económico en un instrumento al servicio de los fines del espíritu. La subsidiaridad, sin embargo, demanda ciertas condiciones, pues si no hay individuos dispuestos a asumir sus tareas y responsabilidades, será difícil hacer real la subsidiaridad del Estado en cualquier área. justificable que nunca, dado que por falta de un mercado mundial verdaderamente libre y de tipos de moneda libremente convertibles no funciona por entero un nivel internacional de precios ni tiene efecto la saludable norma reguladora de una compe- tencia universal» (Erhard, 1996, p. 178). Capítulo III. La subsidiaridad en la doctrina social de la Iglesia católica 1. Como señala la profesora Ursula Nothelle-Wildfeuer de la Universidad de Friburgo: […] en el contexto de la tradición de la doctrina social y la ética social cristiana, se han cristalizado tres principios sociales funda- mentales: el principio del bien común, el principio de solidaridad y el principio de subsidiaridad. El aspecto específicamente socio-ético de estos principios es su referencia a lo social en términos propios, es decir, al ámbito de lo institucional, a la interacción social, con- solidada en estructuras, órdenes y relaciones sociales, resultando —desde el punto de vista ético— en la referencia preferencial a la justicia (social), que se aspira a implementar (Nothelle-Wildfeuer, 2008). Nos referiremos más adelante específicamente a estos principios, que encuadran el análisis de lo que se considera la doctrina social de la Iglesia católica y que constituyen una referencia insoslayable sobre ella. 42 ¿Estado o mercado? 2. Si bien siempre han existido problemas sociales que han preocupado a la Iglesia católica y que han dado lugar a diversos pronunciamientos papales, lo que llamamos en nuestros días doctrina social nace propia- mente frente a los problemas generados por la Revolución Industrial de los siglos XVIII y XIX que, entre otros varios aspectos, cambia el modo de producción, creando nuevas relaciones entre propietarios y trabaja- dores, en un ambiente que transforma definitivamente el mundo feudal e introduce una relación impersonal y deshumanizada en la vida coti- diana de las nacientes ciudades industriales. Es la época del ‘capitalismo salvaje’. Frente a contrapuestas ideologías —liberalismo, conservadu- rismo, socialismo, comunismo— que se presentan como teorías de salvación, en el sentido de que no solo hacen un diagnóstico de lo que creen que está mal sino que proponen un remedio general y definitivo, la Iglesia católica decide opinar sobre esas terrenales cuestiones desde la perspectiva que le da sentido y realidad: el Evangelio y las enseñanzas de Jesucristo y de los padres de la Iglesia. Pero hay que tener presente que la doctrina social no es una ideolo- gía sino la «cuidadosa formulación del resultado de una atenta reflexión sobre las complejas realidades de la vida del hombre en la sociedad y en el contexto internacional, a la luz de la fe y de la tradición eclesial» (Sollicitudo rei socialis, 41); por tanto, para el papa Juan Pablo II, «no pertenece al ámbito de la ideología, sino al de la teología y especial- mente de la teología moral» (SRS, 41). 3. La doctrina social se ha manifestado a través de encíclicas pontificias que, si bien han evolucionado con los problemas que se presentan en la sociedad en cada momento, reformulando su lenguaje y cambiando sus acentos, han mantenido fidelidad a determinados principios, como el de subsidiaridad. Las encíclicas papales orientan la problemática 43 Baldo Kresalja R. inmediata del hombre sobre la tierra, pero no tienen competencia para dar soluciones técnicas. Es  evidente que el debate sobre la función del Estado en la eco- nomía ha sufrido variaciones importantes desde el siglo XIX hasta la fecha. Si seguimos, por ejemplo, lo señalado en las instrucciones y en las encíclicas pontificias sobre esa materia, podremos apreciar esa evo- lución. La razón por la cual la Iglesia católica habla de la economía y de la cuestión social, materias en las cuales no reclama para sí ninguna competencia privilegiada, se encuentra en el carácter ético de muchas de las opciones con las que deben enfrentarse los hombres en el seno de la vida económica y en sus relaciones con otras personas, motivo por el cual —considera— no puede renunciar a imponer su autoridad en esta última materia. Sin perjuicio de ello, para sus pronunciamientos utiliza recursos del saber y de las ciencias humanas. Aunque la misión propia de la Iglesia no es de orden político, económico o social sino religioso, ha concretado en su doctrina social los principios de justicia y equidad exigidos por la recta razón, tal como señala la Constitución pastoral del Concilio Vaticano II Gaudium et spes, 63. Esa doctrina, según la encíclica Laborem exercens (1981), señala que: […] la doctrina social de la Iglesia tiene su fuente en la Santa Escri- tura, comenzando por el libro del Génesis, y especialmente en el Evangelio y en los escritos apostólicos. Esta doctrina perteneció desde el principio a la enseñanza de la Iglesia misma, a su con- cepción del hombre y de la vida social y, especialmente, a la moral social elaborada según las necesidades de las distintas épocas. Este patrimonio espiritual ha sido después heredado y desarrollado por las enseñanzas de los pontífices sobre la moderna ‘cuestión social’, empezando por la encíclica Rerum novarum (LE, 3). La  doctrina social, una de cuyas características es su historicidad y temporalidad, se presenta específicamente como una respuesta his- tórica y concreta que evoluciona en el tiempo y que busca encarnar 44 ¿Estado o mercado? los principios evangélicos en todos los condicionamientos históricos, pero cabe recordar que no ha estado ausente de críticas. Algunos la con- sideran como una simple reafirmación de vagos principios, por lo que resulta inoperante, pues dejaría en libertad casi total a las decisiones particulares de personas y empresas, y también como cómplice de un injusto statu quo. Desde una perspectiva contraria, otros la ven como una ideología propuesta por la Iglesia para buscar o lograr un sistema político distinto entre el capitalismo y el marxismo. Sus propulsores y defensores niegan ambas posiciones, pues si bien admiten que contiene un elemento de unidad y de permanencia, por otro lado reconocen un elemento de cambio y de progreso que se desarrolla adaptándose a cada región y comunidad concretas; entienden que más que una colec- ción de recetas es una ‘planilla de tareas’ que enuncia un cierto número de orientaciones que deben ser respetadas, pero que pueden serlo de diversas maneras. De ahí su carácter histórico, lo cual explica que cada instrucción o encíclica pertenezcan a un momento en el tiempo y que perpetuar cada letra significaría traicionar su espíritu. Desde esta pers- pectiva es una obra en construcción, siempre abierta (CELAM, 1987, pp. 18 y ss.; Alzamora, 1991, p. 22). Las últimas encíclicas tratan temas diversos, tales como los pro- blemas económicos y financieros contemporáneos, la globalización, la técnica y la cultura, la protección del medio ambiente, el mercado y los consumidores, la solidaridad y el bien común, el racismo y el nacionalismo, el problema de la justicia y de la paz. En palabras de monseñor Óscar Alzamora, «el aporte fundamental de la Iglesia ante la problemática social es ante todo un modo de mirar», como resul- tado del mensaje evangélico (Alzamora, 1991, p. 22). La Iglesia católica se considera plenamente competente para intervenir en la dimensión ética de los problemas humanos, escrutando los ‘signos de los tiempos’: este es el fundamento de la aparición de la doctrina social, manifestada principalmente —como hemos dicho— en encíclicas papales, pero también en magisterios regionales —como las Conferencias Generales 45 Baldo Kresalja R. del Episcopado Latinoamericano en Medellín (1968), Puebla (1979) y Santo Domingo (1992)— y las pastorales colectivas e individuales de los obispos de diversos países4. No cabe duda de que la doctrina social ha tenido y tiene muy grande influencia en el pensamiento político y económico de los políticos y pueblos latinoamericanos, más allá de las coincidencias o divergencias que pueda haber sobre su contenido, influenciado en importante medida por los problemas y soluciones sur- gidos en Europa y en otros países desarrollados. 4. Las encíclicas buscan que los bienes proporcionados por los recursos de la naturaleza y de la industria, así como por la organización social de la vida económica, cubran no solo las necesidades y el bienestar de los hombres sino que también favorezcan su vida espiritual. En palabras de la encíclica Populorum progressio (1967): […] verse libres de la miseria, hallar con más seguridad la propia subsistencia, la salud, una ocupación estable; participar todavía más en las responsabilidades, fuera de toda opresión y al abrigo de situaciones que ofenden su dignidad de hombres; ser más instrui- dos; en una palabra, hacer, conocer y tener más para ser más: tal es la aspiración de los hombres de hoy, mientras que un gran número de ellos se ven condenados a vivir en condiciones que hacen iluso- rio este legítimo deseo (PP, 6). Ahora bien, algunas de esas necesidades en las sociedades contem- poráneas son derechos, y así también lo reconoce la encíclica de Juan XXIII, Pacem in terris: «Todo ser humano tiene el derecho a la subsis- tencia, a la integridad física, a los medios indispensables y suficientes 4 Un cuadro sintético comparativo entre el contexto histórico y los documentos que son parte de la doctrina social de la Iglesia católica puede verse en AA.VV., 1996, pp. 31-32. 46 ¿Estado o mercado? para un nivel de vida digno, especialmente en cuanto se refiere a la alimentación, al vestido, a la habitación, al descanso, a la atención médica, a los servicios sociales necesarios» (PT, p. 11). Como se ve, esta enumeración de derechos es correlativa de necesidades y tiene una evidente proximidad con la Declaración Universal de los derechos humanos, emitida por las Naciones Unidas en 1948. 5. No  es totalmente cierto que la encíclica Rerum novarum deba ser considerada como la primera encíclica social, pues papas anteriores a León XIII se preocuparon por mantener la unidad entre lo secular y lo sagrado y por valores morales objetivados; entre ellos Gregorio XVI en su encíclica Mirari vos (1836) y Pío IX en Nostis et nobiscum (1849) y Quanta  cura (1864). En  esa época se designaba como ‘caridad’ y ‘obras de misericordia’ a lo que después se denominará ‘cuestión social’. Muchos años antes de publicarse el Manifiesto comunista en 1848, erróneamente considerado como la primera llamada moderna a la transformación social, muchos católicos se habían preocupado y pro- nunciado, adoptando ciertamente muy diversas posturas, sobre las consecuencias sociales de la revolución industrial, y se había divulgado gran cantidad de cartas pastorales, de mensajes cuaresmales y de ser- mones que dan prueba de un mensaje de la jerarquía católica como testimonio de su preocupación social. Sin perjuicio de todo ello, debe reconocerse que se considera a la encíclica Rerum Novarum como la ‘Carta Magna’ del catolicismo social moderno (AA.VV., 1996, p. 9). Al inicio se produjo una exigencia para que el Estado interviniese en la economía (Rerum Novarum, 23), porque lo que se buscaba era, según el papa León XIII, «defender por igual a todas las clases sociales, observando inviolablemente la justicia llamada distributiva» (RN, 24). En esa época (1891) se buscaba insistir en la responsabilidad del Estado, en afirmar enérgicamente la necesidad de su intervención. 47 Baldo Kresalja R. Más adelante, en 1931, Pío XI, en la encíclica Quadragesimo anno, consideró que era indispensable limitar la intervención estatal, porque el verdadero peligro era la invasión del Estado en la esfera de los dere- chos fundamentales de los individuos. Por ello afirmaba que no debía esperarse de él la solución de todos los problemas (QA, 78). Y  más adelante, en la misma encíclica: Pues aun siendo verdad, y la historia lo demuestra claramente, que por el cambio operado en las condiciones sociales, muchas cosas que en otros tiempos podían realizar incluso las asociacio- nes pequeñas, hoy son posibles solo a las grandes corporaciones, sigue, no obstante, en pie y firme en la filosofía social aquel graví- simo principio inamovible e inmutable: como no se puede quitar a los individuos y darlo a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo, constitu- yendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos (QA, 79). En el pensamiento de Pío XI, el principio de subsidiaridad no pos- tula un Estado mínimo, como tampoco un principio de suplencia, sino más bien una limitación que tiene como correlato lo que se expresa positivamente del Estado, esto es, «prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absolverlos». Por tal motivo, afirma que el Estado debe permitir a «las asociaciones inferiores» resolver aquellos asuntos de menor importancia y dedicarse a los que son de su exclusiva competencia, «en cuanto que solo él puede realizar, diri- giendo, vigilando, urgiendo y castigando, según el caso requiera y la necesidad exija» (QA, 80). Este ‘principio de subsidiaridad’ será rati- ficado, exigiendo su respeto, en la encíclica Centesimus annus en 1991 por Juan Pablo II. 48 ¿Estado o mercado? Juan XXIII, en su encíclica Mater et magistra (1961), expresa un punto de vista más equilibrado que sus antecesores y busca no ser unilateral en sus recomendaciones. Afirma, como tesis inicial, que la economía debe ser obra de la iniciativa privada de los individuos, solos o asociados, pero que es necesaria —por las razones que adujeran sus predecesores— la acción del Estado, que fomenta, estimula, ordena y completa la acción de los individuos, acción que encuentra su funda- mento «en el principio de la función subsidiaria, formulado por Pío XI en la encíclica Quadragesimo anno» (MM, 52). Así, después de haber señalado la necesidad de dejar un vasto campo al libre ejercicio de las actividades económicas, recuerda el peligro de una insuficiente inter- vención del Estado allí donde tiene el deber de actuar: Por  todo lo cual, a los gobernantes, cuya misión es garantizar el bien común, se les pide con insistencia que ejerzan en el campo económico una acción multiforme mucho más amplia y más orde- nada que antes y ajusten de modo adecuado a este propósito las instituciones, los cargos públicos, los medios y los métodos de actuación (MM, 54). Más adelante señala que toda intervención de las autoridades en el campo económico no debe jamás coartar la libre iniciativa de los par- ticulares sino más bien garantizar su expansión, salvaguardando, claro está, los derechos esenciales de la persona humana; que es imprescin- dible una colaboración entre los particulares y los poderes públicos; y que cuando falta la iniciativa particular surge la tiranía política. Pero advierte: […] cuando en la economía falta totalmente, o es defectuosa la debida intervención del Estado, los pueblos caen inmediatamente en desórdenes irreparables y surgen al punto los abusos del débil por parte del fuerte moralmente despreocupado. Raza ésta de hom- bres que, por desgracia, arraiga en todas las tierras y en todos los tiempos, como la cizaña entre el trigo (MM, 58). 49 Baldo Kresalja R. El  Concilio Vaticano II, en la encíclica Gaudium et spes (1966), ofrece una síntesis de las enseñanzas de la Iglesia católica sobre la fun- ción del Estado en la economía: El desarrollo debe permanecer bajo el control del hombre. No debe quedar en manos de unos pocos o de grupos económicamente poderosos en exceso, ni tampoco en manos de una sola comunidad política o de ciertas naciones más poderosas […] Es necesario que las iniciativas espontáneas de los individuos y de sus asociaciones libres colaboren con los esfuerzos de las autoridades públicas y se coordinen con estos de forma eficaz y coherente (GS, 65). Y añade esa encíclica: No se puede confiar el desarrollo ni al solo proceso mecánico de la acción económica de los individuos ni a la sola decisión de la auto- ridad pública. Por este motivo hay que calificar de falsas tanto las doctrinas que se oponen a las reformas indispensables en nombre de una falsa libertad como las que sacrifican los derechos funda- mentales de la persona y de los grupos en aras de la organización colectiva de la producción (GS, 65). Paulo VI, en su encíclica Populorum progressio (1967), que culmina el tratamiento que iniciara Juan XXIII sobre la mundialización de la cues- tión social, y sobre la cual recientemente Benedicto XVI ha expresado su convicción de que merece ser considerada como «la Rerum novarum de la época contemporánea», pues ilumina el camino de la humanidad en vías de unificación (CV, 8), hace una llamada a la acción solidaria y a la necesidad de atender y no aplazar la postración socioeconómica de los pueblos pobres. Así, pues, desde los tiempos de León XIII, en todas las encíclicas pos- teriores se ha reafirmado, con matices, la regla de un necesario equilibrio entre la iniciativa privada y la intervención pública. Expresado en dis- tintas formas, en todas ellas está presente el principio de subsidiaridad. 50 ¿Estado o mercado? El mensaje es claro: el Estado puede intervenir como empresario solo cuando lo exijan motivos de manifiesta y verdadera necesidad de bien común, y no con el fin de reducir la propiedad privada y menos aún de eliminarla (MM, 117). Más aún, en la más reciente encíclica, Caritas in veritate, del 29 de junio de 2009, Benedicto XVI ha señalado que «la subsidiaridad es ante todo una ayuda a la persona, a través de la autonomía de los cuerpos intermedios», y que ella se ofrece cuando las personas no son capaces de valerse por sí mismas, «implicando siempre una finalidad emancipa- dora, porque favorece la libertad y la participación a la hora de asumir responsabilidades». Considera a la subsidiaridad como antídoto contra el asistencialismo paternalista, particularmente adecuado para gober- nar la globalización y orientarla hacia un verdadero desarrollo humano. Afirma en forma categórica: Para no abrir la puerta a un peligroso poder universal de tipo monocrático, el gobierno de la globalización debe ser de tipo subsidiario, articulado en múltiples niveles y planos diversos, que colaboren recíprocamente. La  globalización necesita ciertamente una autoridad, en cuanto plantea el problema de la consecución de un bien común global; sin embargo, dicha autoridad deberá estar organizada de modo subsidiario y con división de poderes, tanto para no herir la libertad como para resultar concretamente eficaz (CV, 57). Estas afirmaciones constituyen, sin duda, una firme ratificación por la autoridad máxima de la Iglesia católica de la necesaria vigencia del principio de subsidiaridad en nuestra actual realidad. 6. Para un examen más profundo regresemos a los tres principios sociales fundamentales expuestos al inicio. Empecemos con qué es lo que se considera bien común. Tal como señala Ursula Nothelle-Wildfeuer: 51 Baldo Kresalja R. Como consecuencia de la ilustración y del liberalismo, durante casi dos siglos y medio se hizo universal la idea, formulada por Adam Smith en el contexto de la actividad del mercado, de que el ser humano solo tendría que perseguir su bien individual y que ello conduciría automáticamente —como guiado por una ‘mano invisi- ble’— al bien común. Sin embargo, con el tiempo se evidenció que este camino lleva a la desintegración de la sociedad; los ciudadanos saben y notan que, a pesar de todas las diferencias en sus intereses individuales, se requiere cierto inventario valórico fundamental y un actuar común que trascienda lo legalmente establecido. Es nece- sario llegar a un acuerdo fundamental acerca de qué es a lo que aspira la sociedad en su conjunto para el futuro, cuáles son los obje- tivos que persigue y cuáles son las razones más profundas para su cohesión5. 5 El concepto de bien común con sus variaciones (beneficio común y utilidad pública, entre otras) tiene una historia de dos milenios y medio. Las raíces históricas se encuen- tran en Aristóteles y sobre todo en Tomás de Aquino. Un  factor decisivo para su doctrina es el summum bonum (que se refiere a un orden trascendental) como fun- damento del bonum commune secular y político, así como la influencia del derecho natural. Desde la Edad Media hasta los inicios de la Edad Moderna, esta interpreta- ción se transformó debido a la exigencia de un poder absolutista por el gobernante (por ejemplo, la ‘razón de Estado’ lleva a la idea de un bien impartido por un mono- polio del soberano para definir el bien común). El surgimiento del liberalismo en el siglo XVIII tuvo un efecto contrario con el creciente énfasis en los derechos individua- les y la libertad del individuo durante la Ilustración; así, el concepto de bien común perdió su calidad de dogma, mientras que la idea de bien individual cobró mayor importancia. Los críticos más importantes fueron Adam Smith en lo económico y Kant en lo político. Como consecuencia de los Estados totalitarios del siglo XX se rehuyó durante largo tiempo el concepto de bien común y solo se sostenía en el contexto de la doctrina social católica. Sin embargo, la ética social actual, con sus distintos enfo- ques, atribuye una importancia menor a dicho concepto y es frecuente que no se le nombre como principio autónomo sino que se tienda a subsumirlo en el principio de solidaridad. Como consecuencia del debate entre liberales y comunitaristas, a inicios de la década de 1980, el concepto  se  incorporó nuevamente al discurso académico (Nothelle-Wildfeuer, 2008, p. 1). 52 ¿Estado o mercado? Ahora bien, nos recuerda la autora que venimos citando que: […] en su definición clásica, el bien común frecuentemente se entiende como el conjunto de los recursos y oportunidades que en cooperación con la sociedad se debe colocar a disposición, con el fin de que los hombres, la familia y los diversos grupos que constituyen la comunidad civil puedan lograr con mayor plenitud y facilidad sus propios valores y objetivos (Nothele-Wildfeuer, 2008, p. 3). El bien común se entiende en este contexto como valor de servicio, al servicio de la persona humana. Por consiguiente, el derecho, el poder y el bienestar social son los elementos fundamentales del bien común que el Estado debe brindar para lograrlo, pero hay que advertir que en nuestro tiempo deja paulatinamente de ser el responsable único, ya que en creciente medida la responsabilidad es compartida por organizacio- nes no estatales de la sociedad. 7. En la actualidad, el discurso del bien común se articula con la visión de que la convivencia humana solo se puede lograr si se llega a un consenso mínimo sobre ciertos fundamentos imprescindibles, como la protección de los derechos humanos. Así, los derechos y obligaciones de las personas —con su vinculación estrecha con el valor meta de la dignidad humana— representan elementos fundamentales e impres- cindibles del bien común. Las instituciones como la familia, el Estado y la propiedad privada son elementos constituyentes del bien común. Es cada vez más necesario que esa idea se manifieste en un concepto universal aplicable a toda la humanidad, que se ajuste a esta demanda contemporánea. Esta ha sido una exigencia de la doctrina social desde la aparición de la encíclica Mater et magistra del papa Juan XXIII en 1961, ya que no es posible lograr el bien común para la huma- nidad contradiciendo o prescindiendo del bien común de los estados individuales. 53 Baldo Kresalja R. La ética social cristiana también integra en su definición del con- cepto de bien común la actitud cívica como elemento constituyente, y la interpreta como actitud que se orienta hacia el bien común y que consiste fundamentalmente en afirmar y conservar aquellos valores y bienes que conciernen a aquellas instituciones necesarias para asegu- rarlo. En semejante actitud cívica las personas brindan un compromiso voluntario en el cual no preguntan lo que el Estado hará por ellos sino lo que ellos pueden hacer por la sociedad, y esta labor la desempeñan tanto las familias como los colegios, las iglesias, los partidos, etcétera. En un sentido muy general, se refiere al orgullo cívico, a la tolerancia, a las virtudes ciudadanas. Desde la primera gran encíclica social se afirma que es imposible promover la dignidad de la persona si no se cuida de la familia, los grupos y las realidades territoriales locales; es decir, aquellas manifes- taciones y conductas expresadas en actividades de tipo económico, social, cultural, deportivo, recreativo, político, etcétera, a las que las personas dan vida espontáneamente. Ese es el ámbito de la sociedad civil, entendida como el conjunto de las relaciones entre los individuos y entre sociedades intermedias, que se realizan en forma originaria y gracias a la subjetividad creativa del ciudadano. La  red de estas rela- ciones forma el tejido social y constituye la base de una verdadera comunidad de personas, haciendo posible el reconocimiento de formas más elevadas de sociabilidad. Conforme al principio de subsidiaridad, todas las sociedades de orden superior deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium) respecto de las menores. De este modo, los cuerpos sociales  intermedios pueden desarrollar adecuadamente las funciones que les competen6. 6 Es pertinente aquí citar la reflexión de Pablo Pérez Sánchez: «El ideal de situación social que con frecuencia se plantea —fue el sueño comunista y quizá también de muchos liberales— consiste en la existencia de un Estado que posibilite que todo el mundo se pueda dedicar al trabajo que desee, ganando lo necesario y sin más preocupación que ser feliz. Este sueño sería posible gracias a la rica producción lograda por  la técnica. 54 ¿Estado o mercado? 8. El  principio de subsidiaridad7 es un auténtico principio de filosofía social, que la encíclica Quadragessimo anno de Pío XI define como ‘inamovible’ e ‘inmutable’ y cuya violación representa una injusticia. La  encíclica Mater et magistra ha reafirmado ese principio. El modo en que el Estado interviene no puede considerarse en ningún caso solo como ‘supletorio’, porque este es uno de los modos de acción, entre otros, que la encíclica enumera: fomenta, estimula, coordina, suple y completa o integra. Esa encíclica aplica este principio a la relación entre el poder público y la iniciativa particular en el ámbito económico. Como ya hemos tenido ocasión de ver, a la subsidiaridad entendida en sentido positivo, como ayuda económica o legislativa corresponde una serie de implicaciones en negativo, que imponen al Estado abs- tenerse de cuanto restringiría el espacio vital de las células menores y esenciales de la sociedad, cuya iniciativa, libertad y responsabilidad no deben ser suplantadas. La experiencia constata que la negación de la subsidiaridad, o su limitación en nombre de una pretendida democrati- zación o igualdad de todos en la sociedad, limita y a veces también anula el espíritu de libertad y de iniciativa. Con el principio de subsidiaridad contrastan las formas de burocratización, de asistencialismo, de pre- sencia excesiva del Estado y del aparato público. Por tanto, la ausencia El cuidado de las personas desde su nacimiento hasta la muerte, a través de los servicios de manutención, educación, salud, trabajo, jubilación, diversiones… sería asunto del Estado, que facilitaría una vida de placer ausente de obligaciones. Estamos ante un mundo imaginado al margen de la naturaleza humana y a espaldas del principio de subsidiaridad. Una sociedad donde la suplantación constituye el ideal buscado y la res- ponsabilidad es una carga que impide la libertad, entendida esta como disponibilidad personal sin compromisos, coacciones o exigencias. Se trata de un ideal antiguo, de un paraíso terrenal nacido de la concepción negativa del esfuerzo como medio para mante- nerse y lograr los fines. Una vida cuyo ideal es encontrar todo hecho, en contradicción frontal con su propia esencia, que es acción» (Pérez Sánchez, 2013, p. 130). 7 Al parecer el primero en usarla no como virtud moral sino como un principio fue el papa Pío XII en su radiomensaje Levate Capita del 24 de diciembre de 1952. 55 Baldo Kresalja R. o el inadecuado reconocimiento de la iniciativa privada, incluso eco- nómica, y de su función pública, así como también los monopolios, contribuyen a dañar gravemente el principio de subsidiaridad. El  conjunto de las posibilidades que son creadas a través de la acción de la sociedad para poner a sus miembros en situación de reali- zar un pleno desenvolvimiento de su personalidad es lo que llamamos ‘bien común’, que viene así a proyectarse como eje del principio de sub- sidiaridad, aunque también puede servir como límite y defensa de  la competencia propia de las formaciones sociales cuando las funciones del Estado crecen desorbitadamente (Sánchez Agesta, 1961, p. 16). 9. Tal como ha señalado Sánchez Agesta, estas son las características que definen el principio de subsidiaridad, tal como es entendido por la doc- trina social: (i) Es un verdadero ‘principio’, que ordena todo un ámbito de la filosofía y la teoría política. Es un intento de superar el indivi- dualismo y el estatismo, reconociendo entre el individuo y el Estado un cuadro de grupos sociales con función propia. (ii) El principio de función subsidiaria viene a darnos una respuesta sencilla, flexible y natural al problema de cómo debe concebirse la relación entre el Estado y los grupos que comprende. Así, lo que puede hacer y procurar una comunidad menor no debe encomendarse a una sociedad mayor y más elevada. De no hacerse así, ello es injusto y representa una grave per- turbación del orden social. Nos hallamos ante un principio jurídico fundado en la justicia, no ante una norma técnica de división de fun- ciones. Se  trata de un principio de filosofía política, fundado según la doctrina social en el derecho natural, que concibe el orden político como un medio complejo de grupos naturales, con una competencia propia que deriva de su propia naturaleza. (iii) Su esencia estriba en ser un principio político de división de competencias, pues implica una discriminación de esferas de poder. Es, por tanto, también un prin- cipio de división funcional del poder que asigna a cada comunidad 56 ¿Estado o mercado? el poder necesario para cumplir su misión. Desde esta perspectiva, tiene un triple significado: en primer lugar, como un límite al Estado, que no debe absorber ni destruir los grupos menores, pero también como un límite de la acción de los grupos frente a la competencia genuina del poder del Estado. Esa definición de competencias no significa que el Estado y los grupos comprendidos en él queden desconectados, ni mucho menos que se enfrenten entre sí. El Estado comprende los fines y misiones de las comunidades menores, pero los comprende en el modo que corresponde a su realización del bien común; su misión no es realizarlos de una manera inmediata, sino hacer posible, dirigir, fomentar y garantizar la acción de las comunidades menores y, en su caso, suplirlas. (iv) Es un principio flexible que no traza fronteras inmu- tables entre las órbitas de competencia del Estado y de los grupos que se integran en su orden. Exige atender en primer lugar al significado de la idea del bien común, como un orden justo para la felicidad natural de una comunidad de personas. 10. Carlos Scheickendantz, profesor de la Universidad de Córdoba, Argen- tina, nos advierte, citando a J. Komonchak, que cuando las explicaciones sobre su contenido no concuerdan totalmente, pueden incluirse en el principio de subsidiaridad los siguientes elementos: a) prioridad de la persona como origen y fin de la sociedad; b)  al  mismo tiempo, la persona humana es naturalmente social, solo puede conseguir su realización en y mediante relaciones sociales; c)  las relaciones sociales y las comunidades existen para proveer ayuda (subsidium) a los individuos en su libre y obligato- ria asunción de la responsabilidad en su propia autorrealización. Esta función subsidiaria, salvo en circunstancias excepcionales, no consiste en la sustitución o suplencia de la responsabilidad indi- vidual, sino en el proveer al conjunto de condiciones necesarias para la autorrealización personal; d) comunidades mayores existen 57 Baldo Kresalja R. para desempeñar roles semejantes en relación a comunidades más pequeñas; e) el principio de subsidiaridad requiere positivamente que todas las comunidades no sólo permitan sino que, más aún, posibiliten y  animen el ejercicio de la propia responsabilidad de individuos y comunidades menores; f ) negativamente el principio exige que las sociedades no priven a los individuos y a las comu- nidades menores de su derecho a ejercer su autorresponsabilidad. La intervención sólo es apropiada como ayuda en orden a la auto- rrealización; g) la subsidiaridad sirve como un principio en virtud del cual se regulan las competencias entre individuos y comunida- des, entre comunidades más pequeñas y más grandes; h) se trata de un principio formal, necesitado de determinación en razón de la naturaleza de las sociedades y de las circunstancias particulares; i) porque está fundado en la metafísica de la persona, se aplica a la vida de toda sociedad (Scheickendantz, 2001). 11. Ahora bien, en Latinoamérica, la Conferencia del Episcopado Lati- noamericano - CELAM ha tenido tres reuniones de gran importancia e influencia: Medellín en 1968 (CELAM, 1977), Puebla en 1979 (CELAM, 1997) y Santo Domingo en 1992 (CELAM, 1992). En estas conferencias se trataron muchos asuntos derivados del Concilio Vati- cano II, poniéndose especial énfasis en los temas de la evangelización y la pobreza, y con planteamientos concretos en el ámbito socioeconó- mico y político. En esos documentos se denuncia la carencia injusta de bienes, se afirma que la liberación es el desarrollo integral del hombre, se señala que el subdesarrollo es una consecuencia de la injusticia y se critica fuertemente los sistemas económicos imperantes. Hacen un juicio severo de la sociedad de consumo y de las consecuencias del neo- liberalismo, que «se ciega a las exigencias de la justicia social y se coloca al servicio del imperialismo internacional del dinero» (CELAM, 1977, p. 312). Afirman que la economía de mercado libre, en su expresión 58 ¿Estado o mercado? más rígida, vigente, «ha acrecentado la distancia entre ricos y pobres por anteponer el capital al trabajo, lo económico a lo social» (CELAM, 1977, p. 47; 1992, p. 179). Se preguntan hasta dónde debe llegar la libertad de mercado (1992, p. 194). Consideran conveniente sentar las bases de una economía solidaria, real y eficiente: […] sin olvidar la correspondiente creación de modelos socioeco- nómicos que conjuguen la libre iniciativa, la creatividad de personas y grupos, la función moderadora del Estado, sin dejar de dar aten- ción especial a los sectores más necesitados. Todo esto, orientado a la realización de una economía de la solidaridad y la participa- ción, expresada en diversas formas de propiedad (CELAM, 1992, p. 201). Abogan por la integración económica en pro de una ‘patria grande’, y un nuevo orden económico, social y político, «conforme a la dignidad de todas y cada una de las personas, impulsando la justicia y la solida- ridad» (p. 296). En  los documentos de las tres conferencias antes citadas se trata, directa o indirectamente, del rol del Estado en la economía y con menor énfasis de la iniciativa económica de los ciudadanos, a diferencia de lo que ocurre en las encíclicas papales. Y resulta llamativo que un principio tan conocido y repetido como el de subsidiaridad no sea mencionado. Y es que da la impresión de que para el episcopado latinoamericano y los asistentes a dichas conferencias se trata de un principio incómodo, de difícil aceptación en el contexto de pobreza y marginalidad en el que se encuentra una buena proporción de la población latinoamericana8. Esa ausencia parece lógica y natural en el famoso libro de Gustavo Gutiérrez, Teología de la Liberación (1972), que si bien alaba a las confe- rencias episcopales de Medellín, Puebla y Santo Domingo, «surgidas de un hondo movimiento histórico», promueve abiertamente el socialismo 8 La no mención al principio de subsidiaridad también ocurre en otro documento publicado por el CELAM, La pastoral social de América Latina (1987). 59 Baldo Kresalja R. y cita en apoyo de su posición a líderes de países comunistas. Más allá de los méritos del libro, lo cierto es que da al Estado en materia eco- nómica un rol preponderante, quedando desdibujado el principio de subsidiaridad y optando o dando preferencia a «la propiedad social de los medios de producción» (Gutiérrez, 1972). Así pues, importantes y hasta decisivas opiniones de la jerarquía eclesiástica, y de sacerdotes y laicos notables al interior de la Iglesia católica latinoamericana, no parecen haber optado ni profundizado durante las últimas décadas en el significado del principio de subsi- diaridad en materia económica. Puede, sin embargo, decirse que, en contra de esas ‘opiniones ilustradas’, la realidad cotidiana y la praxis de la Iglesia aceptan sin mayor problema tal principio y, si es necesario, la jerarquía cita en su apoyo a las encíclicas papales, guías de mayor autoridad y, posiblemente, más serenas y reconocidas. 12. Conviene aquí precisar, con el objeto de conocer mejor el pensamiento de la Iglesia católica expresado en su doctrina social, qué es lo que opina en cuanto a la economía, la iniciativa individual, la competencia, la dimensión social de la persona y el mercado, aunque sea muy esque- máticamente (AA.VV., 1996). En primer término podemos encontrar, aunque de forma no ordenada ni sistemática, un amplio elenco de prin- cipios éticos aplicados a la economía9, siendo el punto de arranque la dignidad de la persona humana, ya que el hombre tiene  el derecho 9 Röpke señala: «La economía presupone una sociedad en la que deben respetarse unas determinadas cosas básicas, que dan color a todo el tejido de las relaciones sociales: el esfuerzo y la responsabilidad individuales, normas y valores intocables, independencia fundamentada en la propiedad privada, ponderar y aventurar, calcular y ahorrar, pla- nificación autorresponsable de la propia vida, adecuada inserción en la comunidad, sentido de familia, sentido de la tradición y vinculación entre las generaciones, con la mirada abierta al presente y al futuro, adecuada tensión entre individuo y comunidad, sólidos lazos morales, respeto a la inviolabilidad del valor del dinero, ánimo fuerte para afrontar la vida y sus incertidumbres con espíritu varonil y mediante el propio esfuerzo, 60 ¿Estado o mercado? y  el  deber de desarrollarse íntegramente como persona, en todas las facetas de su vida personal y social. Y de esa dignidad fluyen los derechos humanos, así como la igualdad entre todos los hombres, com- patible con su legítima variedad. Ha subrayado siempre la dignidad del trabajo, de la que brota el derecho y el deber a trabajar. Como señala Wilhelm Röpke, citado por Andreas Böhmler, el principio de subsidiaridad, si bien cuenta con el funcionalismo del mercado, entraña una intencionalidad moral positiva en todos los nive- les de acción en la vida social. Dice así: Autodisciplina, sentido de justicia, honradez, juego limpio, hidal- guía, templanza, sentido común, respeto por la dignidad humana, sólidas normas éticas, todos estos valores los debe aportar el hom- bre por anticipado cuando entra en el mercado y se mide con los demás en la competencia. Son los puntos de apoyo insustituibles que preservan al mercado y a la competencia de la degeneración. De  ellos tienen que proveer la familia, la Iglesia, las auténticas comunidades y la tradición. Los hombres tienen que criarse bajo condicionamientos que favorezcan estas convicciones morales, condicionamientos de un orden natural que fomente la colabo- ración, respete la tradición y alcance una inserción efectiva de los individuos (Böhmler, 1998, p. 417). Esto lo confirman, en su manifiesto conjunto de 1972, Ludwig Erhard y Alfred Müller-Armack, quienes señalaron, sobre la interde- pendencia entre ética social y ética individual, que las reglas de juego vigentes en un orden de economía de mercado «surten un efecto tanto más perfecto cuanto más hombres, viviendo en este orden, cultiven, al lado de sus conocimientos económicos y técnicos, propiedades sentido del orden natural de las cosas y un inconmovible orden jerárquico de los valores. Quien al escuchar estas ideas arruga la nariz y escupe las palabras ‘restauración’ y ‘reacción’, debe preguntarse seriamente con qué orden de valores y con qué princi- pios básicos pretende combatir la crisis cultural, social y política de nuestro tiempo» (citado por Böhmler, 1998, pp. 285-286). 61 Baldo Kresalja R. que exigen la vida más allá del mercado y que deben aportar desde allí a la vida económica» (Böhmler, 1998, p. 317). Para la doctrina social, los principios basados en la dimensión indi- vidual de la persona abarcan el derecho a la libre iniciativa, que implica una libertad personal en su propio destino y que se extiende a cada familia y a cada país, iniciativa que debe respetar el bien común y el derecho de los demás. Considera importante la iniciativa en el ámbito económico, porque la excesiva intervención del Estado ha mostrado ser perniciosa para el progreso, para la libertad y para el desarrollo personal. De ahí surge el principio de subsidiaridad, y también el derecho a la propiedad privada. Es preciso aquí destacar que, para los teóricos del ordoliberalismo, el Estado ‘enfermo’ se caracteriza principalmente por su pretensión de totalidad, es decir, por la asfixia de la esfera individual por lo colec- tivo y de los pequeños colectivos por los grandes, lo que da lugar a una paulatina corrupción y a un desequilibrio entre las fuerzas sociales. Para  ellos, el Estado intervencionista ha dado lugar a la victoria de las fuerzas económicas sobre las políticas, y por tal motivo la política depende de la economía y las crisis en esta área se convierten en una amenaza para la estabilidad política. Ese Estado intervencionista, consi- deran, es una reacción a la acumulación de poder político de los grupos económicos, fomentada por la tendencia monopolista de las empresas, y lleva finalmente a la intervención antiliberal del Estado. Así, pues, el intervencionismo político en lo económico suele ser contraproducente, porque debilita la libertad y la responsabilidad individuales, afectando particularmente a los grupos pequeños y desarticulando paulatina- mente la vigencia del principio de subsidiaridad,