Dr. Richard J. Martin Tirado 1
EL LABERINTO ESTATAL: 
HISTORIA, EVOLUCIÓN Y CONCEPTOS DE LA 
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL PERÚ.
I. INTRODUCCIÓN privado. Este asunto neurálgico ha generado un 
intenso debate en relación a la naturaleza jurídica 
En términos históricos, el Estado ha sido considerado de dichos contratos, dando pie a diversas posturas 
probablemente como el principal agente económico sobre el tema.
en el desarrollo de un país. En casos como el 
peruano, si bien el Estado no se ha avocado en forma Por un lado, algunos autores consideran que en 
primordial a una faceta de “productor” de bienes, si atención a las particularidades del caso, el Estado 
es evidente que ha asumido un conjunto de roles y celebra tanto “Contratos Administrativos” como 
parámetros que justifican dicha actuación, siendo el “Contratos Privados de la Administración”, los 
principal de ellos, el establecido en el artículo 60º2 que dependiendo del caso, se rigen por un marco 
de nuestra Constitución Política de 1993, en virtud normativo diferente, (para el caso de los contratos 
del cual, su intervención como agente económico en administrativos, es aplicable el derecho público, 
materia empresarial, se debe dar sólo cuando medie mientras que, para el caso de los contratos 
autorización legal expresa y razones de alto interés privados de la Administración sería aplicable el 
público o manifiesta conveniencia nacional que se derecho privado); por otro lado, existe una postura 
acompañen de un rol subsidiario en la actuación del mayoritaria de quienes consideran inútil dicha 
Estado. Debe quedar claro, que dichas limitaciones clasificación, puesto que éstos son, en últimas 
no enervan el rol protagónico que el Estado ostenta instancia, contratos estatales, que se rigen por 
como consumidor de bienes y/o servicios. Tal ambos marcos normativos. Esta discusión ha 
circunstancia genera la necesidad de cumplir con generado, en la actualidad, una serie de distorsiones 
un conjunto de tareas, que implican el desarrollo de en el  régimen de contratación pública.
numerosas actividades que se encuentran plasmadas 
en documentos que tienen naturaleza contractual. El presente artículo tiene por objeto exponer la 
situación actual de la contratación administrativa 
En el marco de las relaciones contractuales que en el Perú, partiendo de un análisis doctrinario sobre 
entabla el Estado, es posible advertir la existencia dicha figura, para a posteriori, contrastarla con la 
de una amplia variedad de operaciones, que pueden realidad de ésta en nuestro ordenamiento nacional 
abarcar desde la adquisición de  bienes y/o servicios, en función de algunas operaciones emblemáticas 
hasta aquellas otras operaciones cuya finalidad que se desarrollan en el país.
radique en la contratación de personal u otros 
propósitos. II. ALCANCES GENERALES SOBRE LA 
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Todas y cada una de estas relaciones, se caracterizan 
por un aspecto en particular: el hecho de que La figura del contrato administrativo ocupa un lugar 
las partes de esta relación sean, por un lado, una privilegiado en el marco del desarrollo doctrinario, 
entidad u órgano estatal y, por el otro, un agente eclipsando incluso a otras categorías.
1. Abogado. Magister en Administración Pública y en Derecho Internacional Económico. Profesor de Derecho Administrativo en la Pontificia 
Universidad Católica del Perú, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Universidad de Lima, 
Universidad San Ignacio de Loyola.
2. Artículo 60.- Pluralismo Económico. El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas 
formas de propiedad y de empresa. Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o 
indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.  La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo 
tratamiento legal.
Arbitraje PUCP  41
En tal sentido, el análisis de la contratación y lo privado son categorías históricas que van 
administrativa en el Perú conlleva, en un formando conceptos jurídicos relativos, los 
primer momento, a la ineludible necesidad de cuales no siempre pueden encapsularse en 
conceptualizar ésta figura, toda vez que, de ello formulaciones rígidas ni unitarias.
dependerán muchas de las conclusiones a las que 
se pueda arribar. Tal como se puede apreciar, las posturas sobre 
el tema varían, principalmente, en atención a la 
A continuación se abordará la naturaleza y los tipos perspectiva desde la cual se analiza el contrato. 
de contratos administrativos que constituyen una Es evidente que existen diversas posturas, 
piedra angular en lo que a dicha figura se refiere, unas que definen al contrato administrativo 
pues sólo comprendiendo las distintas posturas en clara contraposición con la contratación 
que surgen sobre los temas señalados, se podrá privada, otros que la definen en atención a los 
advertir la realidad del tratamiento de dicha figura fines públicos cuya satisfacción subyace a su 
en nuestro ordenamiento jurídico. celebración, e incluso, quienes enmarcándolo 
dentro de la categoría general de contrato, lo 
2.1. El concepto de contrato definen como una herramienta del Estado para 
administrativo.- cumplir sus fines.
El asunto de la conceptualización del contrato Por nuestra parte, consideramos que la 
administrativo es probablemente, el que mayor contratación administrativa no es más que una 
controversia ha generado en torno a dicha categoría jurídica en virtud de la cual se crean, 
figura, producto de las más variadas opiniones regulan, modifican o extinguen relaciones 
existentes sobre el tema. jurídicas patrimoniales y que presentan con 
respecto de los contratos privados, ciertas 
Para autores como MORAGA KLENNER3 , la particularidades por encontrarse sometidas a 
institución jurídica bajo análisis es, en primer normas de derecho público, que determinan 
lugar, una institución jurídica universal que ha de manera subyacente su contenido, 
servido de auxilio al Estado en el cumplimiento principalmente, por el ámbito dentro del 
de sus funciones.  En este sentido, el referido cual enmarca su actuación la administración 
autor precisa que el contrato fue en la Edad pública.
Media una institución jurídica universal, desde 
el momento en que las relaciones de fuerza se 2.2. Naturaleza jurídica del contrato 
reemplazaron por las relaciones jurídicas entre administrativo.-
los privados y la autoridad administrativa.
De manera similar a lo que sucede con la 
Por su parte, otros autores como DROMI4 temática de la conceptualización del contrato 
y SILVA CIMMA5, definen al contrato administrativo, cabe afirmar que en lo que al 
administrativo como un negocio u acto jurídico análisis de dicha figura concierne, la temática 
bilateral celebrado entre la Administración de su naturaleza jurídica, dista mucho de ser el 
Pública y un particular, que, en tanto  persiguen más pacífico de los temas.
un fin público, se encuentran sometidos a 
normas de derecho público. Ello se debe a que el análisis de éste aspecto a 
nivel doctrinario ha sido materia de un trato 
Asimismo, autores como CASAGGNE6, señalan singular, en tanto que tal como sucede con 
que si bien el fenómeno de la contratación la problemática de su conceptualización, su 
pública durante cierta etapa, fue descrito estudio casi siempre conlleva a la confrontación 
como un sistema radicalmente opuesto al de de ésta figura respecto de los contratos de 
la contratación privada, muchas veces no se ha derecho privado, principalmente, en lo que a su 
reparado en la circunstancia de que lo público configuración sustantiva se refiere.
3. MORAGA KLENNER, Claudio, “Contratación Administrativa”. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 2007. Pág. 25
4. DROMI, Roberto. “Derecho Administrativo” – Tomo II. Editorial Ciudad Argentina, 8° edición, Buenos Aires, 2000, Pág. 101.
5. SILVA CIMA, Enrique,  “Derecho Administrativo chileno y comparado. Actos, Contratos y Bienes” – Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 
1995, pág. 174.
6. CASSAGNE, Juan Carlos “Curso de Derecho Administrativo” - Tomo II. Fondo Editorial de Derecho y Economía. Buenos Aires, 2011. Pág.356
42  Arbitraje PUCP
Lo expuesto no es desconocido para los seguido de manera unánime por los autores 
especialistas en el tema, se ha señalado que franceses, así como por un buen sector de 
“[e]l problema central que sigue planteándose la doctrina  argentina, entre los que cabe 
en torno del contrato administrativo es hasta destacar a diversos autores, como  Miguel 
qué punto su construcción se independiza Ángel Bercaitz, Juan Carlos Cassagne9, 
de las normas y principios del derecho civil – Miguel S. Marienhoff10, Manuel María 
que vinieron rigiéndolo desde que el Estado Diez11, Rafael Bielsa12.
comenzó a utilizar la técnica contractual 
en forma esporádica – y en qué medida ha En el ámbito nacional, este criterio ha 
adquirido una fisonomía peculiar y típica del sido adoptado por Manuel De La Puente y 
derecho público.”7 Lavalle13, Max Arias Schreiber14, Alberto 
Ruiz-Eldredge15, Antonio Pinilla Cisneros16, 
Es precisamente la preponderancia que se le entre otros.
otorga a este problema la que, ha dado lugar 
al surgimiento de dos teorías o concepciones Para aquellos que se adhieren a la postura 
específicas, a la luz de las cuales se pretende que reconoce una concepción dualista del 
determinar la naturaleza de dicha figura; a contrato administrativo, se analiza  ésta 
decir: la concepción dualista o clásica; y, la figura con marcado énfasis en lo que a 
concepción unitaria. sus características particulares se refiere 
con respecto al contrato privado, así como 
Para mayor entendimiento del tema, las mismas en base a los criterios en función a los 
se desarrollarán a continuación: cuales se hace sumamente necesaria dicha 
diferenciación.
2.2.1. Concepción dualista o clásica.-
A continuación y por la trascendencia del 
De acuerdo con quienes siguen esta tema, se efectuara un breve repaso sobre 
postura, existirían por un lado, “contratos los principales criterios reconocidos por éste 
administrativos”; y, por el otro, “contratos sector de la doctrina.
privados de la Administración”, los que se 
diferenciarían tanto por su naturaleza  como 2.2.1.1. Características de los contratos 
por su régimen jurídico. administrativos:
Esta distinción tiene su origen en el Derecho Los seguidores de la concepción dualista 
Francés, en el que servía como un criterio de de los contratos administrativos, 
distinción a efectos de repartir competencias reconocen la existencia de características 
entre la jurisdicción contencioso- particulares en éste tipo de contratación 
administrativa y la jurisdicción ordinaria.8 que incidirían en su propia naturaleza, 
diferenciándolo del régimen de 
De acuerdo con la concepción dualista, el contratación general (privado).
contrato administrativo es catalogado como 
“la convención que el Estado, obrando como Entre las características propias de los 
sujeto de derecho público, realiza con otro contratos administrativos que reconoce 
sujeto de derecho (público o privado)”. este sector de la doctrina, se destacan las 
siguientes:
En el ámbito internacional, este criterio es 
7. CASSAGNE, Juan Carlos. op. cit. pág.360
8. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”. Volumen I. Reimpresión de la décima edición. 
Editorial Civitas. Madrid, 2001. Pág. 674.
9. CASSAGNE, Juan Carlos, “Estudios de Derecho Público”.  Ediciones Desalma. Buenos Aires, 1995. Del mismo autor, “El Contrato Administrativo”. 
Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1999.
10. MARIENHOFF, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo” - Tomo III-A. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1992.
11. DIEZ, Manuel Maria. “Derecho Administrativo” - Tomo II. Editorial Bibliográfica Omeba. Buenos Aires, 1965.
12. BIELSA, Rafael, “Derecho Administrativo”. Tomo II. 6° edición. La Ley. Buenos Aires, 1964.
13. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel, “El Contrato en General” - Tomo I. Colección “Para leer el Código Civil”. Volumen XI. Fondo Editorial de la 
Pontifica Universidad Católica del Perú. Lima, 1991.
14. ARIAS-SCHREIBER PEZET, Max, “Exégesis” - Tomo I. El Contrato en General”. Gaceta Jurídica Editores. Lima, 1996.
15. RUIZ ELDREDGE, Alberto, “Manual de derecho Administrativo. Temática esencial”.pp.152.
16. PINILLA CISNEROS, Antonio, “Los Contratos-ley en la legislación peruana”. Universidad de Lima – Fondo de Desarrollo Editorial. Lima, 1999. Pp. 56.
Arbitraje PUCP  43
a. Las limitaciones a la libertad de las Por lo tanto, somos de la opinión que, 
partes.- en el caso de los contratos estatales, al 
encontrarse involucrada la Administración 
Se afirma que una característica inherente Pública, resulta fundamental reconocer 
a los contratos de derecho privado, es que organización se encuentra “…
que la única limitación que se impone a ineludiblemente vinculad[a] a unas 
la libertad de las partes se encontraría “formas o modos funcionales de actuar” 
constituida por temas de orden público, (procedimientos administrativos) que de 
buenas costumbres, moral y disposiciones ninguna manera puede obviar si pretende 
legales de carácter imperativo. lograr la producción de decisiones válida 
en Derecho (…)”17.
En este sentido, quienes defienden la 
tesis dualista, señalan que en el caso de b. La desigualdad jurídica existente 
los contratos administrativos, en adición entre las partes del Contrato:
a las limitaciones  a la autonomía de la 
voluntad, propias del derecho privado, Dentro de esta concepción, otro argumento 
existen limitaciones adicionales tanto que sustentaría la diferenciación entre 
por el lado de la administración pública, la contratación administrativa y la 
como por el lado de los particulares contratación civil, radicaría en reconocer 
contratantes. como rasgo característico de la primera, el 
que a diferencia de lo que sucede con los 
Con respecto a la actuación de la contratos de derecho privado, éstos últimos 
Administración, se señala que ésta se tienen como nota esencial que las partes 
encuentra limitada por la sujeción al se encuentran en igualdad de condiciones. 
Principio de Legalidad,  en virtud del Se afirma en tal sentido, que el caso de la 
cual, no sólo no goza de libertad para contratación administrativa, existiría una 
elegir a sus co-contratantes, sino que, subordinación del contratante particular 
adicionalmente, tampoco puede decidir frente a la Administración Pública, en la 
la forma en que debe concertar los medida que los intereses de ésta última, 
contratos que celebra. al ser depositaria de los intereses públicos, 
tienen una preeminencia “lógica” sobre 
En lo que a limitaciones a los particulares se los intereses de los particulares.   
refiere, se afirma que éstos se encuentran 
sujetos a las condiciones que de manera En nuestra opinión, tal desigualdad es 
unilateral fija la Administración, por inexistente, en la medida en que ambas 
ejemplo, en las bases y condiciones que partes tienen intereses dignos de tutela 
rigen un proceso de contratación. por parte del ordenamiento jurídico, 
para lo cual ambas establecen vínculos 
El reconocimiento de lo antes expuesto contractuales con la finalidad de satisfacer 
como “características” propias de sus necesidades de cooperación.
los contratos administrativos, ceden 
si se estima que en realidad no nos Bajo esta lógica, correspondería afirmar 
encontramos ante un supuesto de que no existe “primacía de intereses” 
falta o inexistencia de autonomía de la alguna, sino que el ordenamiento jurídico 
voluntad, sino frente al hecho que en vigente, únicamente, establece ciertas 
lo que a los contratos administrativos facultades específicas, con el objeto que 
se refiere, el ordenamiento jurídico la Administración (supervise la correcta 
impone el sometimiento a formalidades ejecución) de las prestaciones a cargo de 
específicas para la emisión de las ésta, en las que se  involucre el uso de 
declaraciones de voluntad de las partes, fondos públicos.
por lo que se trataría de un tema única 
y exclusivamente formal, de acuerdo a lo Además, la aludida situación de 
que el ordenamiento jurídico prevea. desigualdad que caracterizaría a los 
17. RODRÍGUEZ RODRIGUEZ, Libardo. “El equilibrio económico en los contratos administrativos”. En: Derecho PUCP. N° 66. Fondo Editorial de la 
Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2011.Pp. 55-88.
44  Arbitraje PUCP
contratos administrativos también se o renegociaciones”, el mismo que se 
presenta en los contratos privados, por encuentra orientado a garantizar un 
lo que éste aspecto no podría calificarse equilibrio económico entre las partes.
como un criterio diferenciador, en tanto 
no es único y exclusivo este tipo de Por tanto, este criterio de diferenciación 
contratación. entre el “contrato privado” y “contrato 
administrativo” basado en la mutabilidad 
c. La mutabilidad de los contratos de una u y otra relación, quedaría 
administrativos.- desvirtuado, en tanto que la mutabilidad 
se aplica tanto para los contratos 
Se afirma que un aspecto distintivo de los “privados” como para los contratos 
contratos administrativos respecto de los “administrativos”.
contratos de derecho privado, es que éstos 
últimos se rigen por un principio general d. La posibilidad de afectación de 
de inmutabilidad de las obligaciones derechos de terceros.-
pactadas en aplicación del principio 
pacta sunt servanda; mientras que en los Finalmente, se señala que la diferencia 
contratos de derecho administrativo, por entre la contratación privada y la 
establecerse relaciones jurídicas en orden administrativa, radica en que mientras 
a la satisfacción de intereses públicos, los contratos privados no pueden afectar 
los mismos se rigen por un principio de derechos de terceros, en el caso de los 
mutabilidad contractual. contratos administrativos sí, en tanto que 
para éstos últimos, ello sería una regla 
Tal como lo señala CAJARVILLE18, común.
“[l]a doctrina incluye generalmente 
entre las llamadas “prerrogativas” de La figura del contrato con efectos jurídicos 
la administración contratante la de frente a terceros es perfectamente 
modificar los contratos que ha celebrado, admisible tanto en los contratos de 
razones de interés público de por medio”. derecho privado como en los de derecho 
público, por lo que en realidad, constituye 
En rigor, en los contratos administrativos una falacia afirmar que ésta sea una 
rigen tanto el principio pacta sunt diferencia sustantiva entre los contratos 
servanda (al igual que en los contratos privados y los contratos administrativos.
privados), como el rebus sic stantibus 
(o teoría de la alteración de las Queda claro entonces, que a la luz de lo 
circunstancias). expuesto en los párrafos precedentes, 
que la distinción entre contratos 
Esta afirmación, parte de la idea de privados y contratos administrativos, 
que en los contratos del Estado, se carece de sustento, no pudiéndose 
constituyen obligaciones destinadas a ser desconocer la universalidad del concepto 
efectivamente cumplidas, toda vez que jurídico del contrato (el mismo que se 
al igual que en los contratos de derecho encuentra anclado en la teoría general 
privado, son celebrados con la finalidad del derecho), la naturaleza unitaria 
de establecer relaciones de cooperación de la responsabilidad patrimonial del 
definidas entre el Estado y los particulares. Estado ante el incumplimiento de sus 
obligaciones, así como la realidad de 
Así, se advierte que no existe una que los contratos de la Administración 
“mutabilidad total” en los contratos se encuentran siempre regidos por el 
del Estado sino que simplemente, se derecho público y el derecho privado19.
establece un “régimen de modificaciones 
18. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Mutabilidad de los Contratos de la Administración en el Derecho Uruguayo”. En: Derecho PUCP. N° 66. Fondo 
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2011, pág. 447.
19. DROMI, Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”. Editorial Astrea. Buenos Aires, 1978. Págs. 363-365.
Arbitraje PUCP  45
2.2.1.2. Criterios en virtud de los b. Criterio de la Jurisdicción.-
cuales se sustentaría la distinción 
entre “contratos administrativos” De acuerdo con el denominado “criterio 
y  “contratos privados de la de la jurisdicción”, un contrato será 
administración”.- administrativo en la medida en que se 
someta a la jurisdicción administrativa.
Una vez esbozadas las características 
en función a las cuales se sustenta Esta tesis es de especial aplicación en 
la concepción dualista del contrato Francia debido a que en dicho país, las 
administrativo, en el presente apartado divergencias respecto de los contratos 
se pretende dar un vistazo a los diversos calificados como administrativos se 
criterios o teorías desarrollados por la resuelven en el ámbito de la denominada 
doctrina y la jurisprudencia extranjera “jurisdicción administrativa”, distinta de 
en función de los cuales se diferencia a la ordinaria.22 
los “contratos administrativos” de los 
“contratos privados de la Administración”. En nuestra opinión y al igual que otros 
autores, se puede afirmar que el criterio 
a. Criterio Subjetivo.- de la jurisdicción aplicable tampoco sirve 
para calificar en forma autónoma, la 
Se determina que un contrato es condición del contrato, por cuanto ella 
administrativo, en la medida en que una es consecuencia de la disímil naturaleza 
de sus partes sea una entidad integrante o y peculiaridades de los contratos que 
perteneciente a la administración pública. celebra la Administración.23
De esta manera, cuando la Administración 
sea parte y actúe como poder público, c. Criterio Formal.-
el contrato será administrativo. En caso 
contrario, el contrato será privado. Este criterio formulado por la antigua 
doctrina española24, señala que un 
Esta teoría es heredera de aquellas contrato será administrativo en la medida 
otras teorías que admitían la “doble que el mismo esté ligado a una formalidad 
personalidad del Estado”, en la medida específica para su celebración (sistemas o 
que se trate de relaciones regidas por el procedimientos de selección).
derecho público o por el derecho privado. 
Actualmente ha caído en desuso. Cabe precisar que un punto en contra del 
criterio bajo análisis, es el hecho de que 
De acuerdo con GRANILLO OCAMPO20, la ley puede señalar que en determinados 
este criterio solo traslada el problema, ya casos, los contratos no sean celebrados 
que no se señala cuándo la administración mediante una formalidad, lo que no 
actúa como poder público o como persona necesariamente implicaría abandonar el 
de derecho privado. ámbito de la contratación pública.
Cabe precisar que, éste criterio es En adición a lo ya expuesto, se debe tener 
rechazado debido a que la presencia de la en cuenta que existen supuestos en los 
Administración no basta para calificar a que la Administración Pública celebra 
un contrato como administrativo, debido un contrato parcialmente reglado por 
a que ésta puede acudir a técnicas de el derecho privado, pudiendo aplicarse 
contratación privadas cuando el interés también requisitos formales de derecho 
público que persigue no sea relevante público25.
y pueda satisfacerse en forma directa o 
inmediata21.
20. GRANILLO OCAMPO, Raúl, “La distribución de los riesgos en la contratación administrativa”. Prólogo de Juan Carlos Cassagne. Editorial Astrea. 
Buenos Aires, 1990. Pág.78.
21. CASSAGNE, Juan Carlos. op. cit. pág.369
22. Ibídem. Asimismo, cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “El Contrato Administrativo”. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1999. Pág. 16.
23. CASSAGNE, Juan Carlos, “Curso de Derecho Administrativo” - Tomo II. Fondo Editorial de Derecho y Economía. Buenos Aires, 2011. Pág.369.
24. FERNÁNDEZ DE VELASCO, Recaredo. “Los Contratos administrativos”. Ed. Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1927, pág. 12.
25. CASSAGNE, Juan Carlos, op cit.
46  Arbitraje PUCP
En este sentido, queda claro que el o quienes las conceptualizan como 
establecimiento de predeterminadas “aquellas que tiene por objeto  otorgar 
formalidades no es un tema exclusivo a las partes derechos o imponerle 
del ámbito administrativo, pues puede obligaciones extrañas por su naturaleza, 
ocurrir que, cuando los agentes privados las que resultan libremente consentidas 
lo desean, pueden hacer uso de éstas, por por cualquiera dentro del ámbito de las 
lo  que este criterio no puede constituir leyes civiles o comerciales”31.
un elemento diferenciador entre uno y 
otro tipo de contratación26. Sin perjuicio de lo expuesto, los que se 
acogen a éste criterio, conceptualizan 
d. Criterio de la “Cláusula a las cláusulas exorbitantes como 
Exorbitante”.- aquellas prerrogativas de las que goza el 
Estado para modificar unilateralmente 
Si bien éste criterio ha encontrado entre el contrato (Ius variandi), así como la 
sus principales adeptos a los juristas potestad tarifaria o de fijación unilateral 
franceses, también es seguida por otros de precios, entre otras.
autores tales como los argentinos Manuel 
María Diez27 y Miguel Marienhoff28 y en Si bien en el marco del derecho 
sede nacional, por el maestro Manuel De francés, la inserción de una cláusula 
La Puente29. exorbitante en un contrato celebrado 
por la Administración, tenía la virtud de 
En atención a éste criterio, un contrato convertirlo en administrativo, debido 
será administrativo si contiene cláusulas a que tal circunstancia hacía presumir 
exorbitantes del derecho común, que la intención de acudir al régimen  del 
no son permisibles en una relación de contrato público, exigiendo en tales 
igualdad y que evidencian el ejercicio de casos, que el contratante participe en 
prerrogativas públicas. forma directa en la gestión del servicio 
público-, quienes objetan esta posición, 
La definición de qué es o qué implica afirman que un contrato no puede ser 
una clausula exorbitante, es un tema administrativo, partiendo del simple 
altamente controvertible en el marco hecho de existir cláusulas precisas, dado 
del análisis doctrinario, no pudiéndose que de cualquier modo la administración 
encontrar una definición uniforme de conserva sus derechos inherentes.
dicho término.
La principal objeción que se plantea en 
Al respecto, tenemos que, mientras un contra de este criterio de clasificación, es 
sector de la doctrina las define como aquel que al verificar la ausencia de un 
“aquellas que resultan inusuales  en el acuerdo entre las partes, ello determina 
Derecho Privado”, otro las define como que un contrato no sea administrativo.32
“aquellas  que de incorporarse a un 
contrato de Derecho  Privado, serían Otro aspecto a tener en cuenta, es que la 
ilícitas”. Además, no faltan quienes vigencia de las cláusulas “exorbitantes” 
ampliando los límites de dicho concepto no depende de su inclusión expresa en el 
las definen como “aquellas  cláusulas que contrato,  pues son implícitas, es decir, su 
resultan ilícitas o inusuales en el ámbito vigencia es independiente de si han sido 
de la contratación civil o comercial”30, expresamente pactadas o no33.
26. CASSAGNE, Juan Carlos. “El Contrato….” Op. Cit. Pág. 16.
27. DIEZ, Manuel María. Op. Cit.
28. MARIENHOFF, Miguel S. Op. cit. Pág. 78.
29. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. “Las cláusulas exorbitantes”. En: Themis 39. Págs. 7-11.
30. MARIENHOFF, Miguel S, “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo III-A. Contratos Administrativos. Teoría general”. Cuarta edición actualizada. 
Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1992. Pág. 74.
31. CASSAGNE, Juan Carlos. “El contrato…”. Editorial Op. Cit. Págs. 19.
32. CASSAGNE, Juan Carlos. “El Contrato…”. Op. Cit. Pág.19.
33. GRANILLO OCAMPO, Raúl. Op. Cit. Pág. 80.
Arbitraje PUCP  47
e. Criterio del “Servicio Público”.- principalmente, en el hecho de que los 
alcances de la “función administrativa” 
Siguiendo lo señalado por la no tienen un contenido específico, y 
jurisprudencia francesa emitida por tampoco son determinados doctrinaria o 
el Consejo de Estado y del Tribunal de jurisprudencialmente.
Conflictos, en una época se determinó que 
la característica principal de los contratos En tal sentido, tampoco podría emplearse 
administrativos era el que tuvieran por como un criterio válido la distinción entre 
objeto la organización o funcionamiento contratos administrativos y contratos 
de un servicio público, otorgando a la privados de la Administración en base al 
Administración una posición privilegiada. criterio de la “función administrativa”.
Con respecto a nuestra realidad, se ha Tal como se puede apreciar, los criterios 
demostrado que esta teoría es insuficiente reseñados, constituyen intentos por 
e inaplicable, debido a que no solo no sostener la existencia de una dualidad 
existe una noción precisa de lo que es un conceptual entre los “contratos 
servicio público, sino que, además existen administrativos” y los “contratos privados 
numerosos contratos administrativos que de la Administración”.
no versan sobre servicio público alguno 
y numerosos servicios públicos que se En la misma línea de lo señalado por 
brindan sin la necesidad de la existencia BACA ONETO37, somos de la opinión 
de un contrato administrativo34. que la búsqueda de la “sustantividad” del 
contrato administrativo, no debe implicar, 
A la inexistencia de conceptualización perderse en el excesivo análisis de las 
del término servicio público, se diferencias existentes entre éstos y los 
agrega el hecho de la aparición de los Contratos Privados de la Administración, 
llamados servicios públicos industriales toda vez que, como señala SANTAMARÍA 
o comerciales que en principio, se PASTOR38, esta polémica carece de 
encuentran  sometidos a las reglas del interés, debido a que “en términos más 
derecho privado35. estrictos, se trata de una más de tantas 
logomaquias estériles que tanto abundan 
f. Criterio de la “Función en la ciencia del Derecho, y que no admite 
Administrativa”.- una solución concluyente: la distinción 
entre “diferencia de naturaleza” y “meras 
Los que siguen este criterio afirman que modulaciones” es tan relativa como 
un contrato será administrativo siempre discutir si un vaso que contiene sólo la 
que el Estado lo celebre con el objeto de mitad de agua está medio lleno o medio 
satisfacer una finalidad propia del mismo vacío. Una discrepancia, pues, de mera 
(finalidad pública), y en general, para perspectiva que, además, carece de 
ejercer función administrativa. consecuencias prácticas: lo que importa, 
exclusivamente, es saber a qué normas 
Este criterio, sostenido principalmente se sujetan uno y otro tipo de contratos, 
por autores como CASSAGNE36, cuestión que sólo puede resolver el 
señala que los contratos resultan Derecho positivo”.
administrativos en razón de su objeto y 
fin, cuando su contenido pertenezca a 2.2.2. Concepción Unitaria.-
la función administrativa materialmente 
considerada. La concepción unitaria del contrato 
administrativo se ubica en contraposición 
No obstante, ésta teoría tampoco se ha con la concepción dualista del mismo, 
librado de objeciones, las que se basan postulando que los contratos suscritos por el
34. Op. Cit. Pág. 79.
35. CASSAGNE, Juan Carlos “Curso de Derecho Administrativo” - Tomo II. Fondo Editorial de Derecho y Economía. Buenos Aires, 2011. Pág.369
36. CASSAGNE, Juan Carlos, “El Contrato…”. Op. Cit. Págs. 22-23
37. BACA ONETO, Víctor Sebastián, “La Invalidez de los Contratos Públicos”. Editorial Aranzadi S.A., Navarra, 2006. Pág. 97
38. SANTAMARÍA PASTOR, J. A., “Principios de Derecho Administrativo General” – Tomo I, Iustel, Madrid, 2004, pág. 179
48  Arbitraje PUCP
Estado son de categoría única, diferenciados Este criterio de tipificación permite deslindar 
entre sí por la modulación o regulación de dos tipos de contratos administrativos: 
derecho público que poseen39. (i) los contratos de colaboración; y, (ii) los 
contratos de atribución.
Para aquellos se adhieren a esta postura, se 
parte de la premisa que todos los contratos Los contratos administrativos de 
que celebra el Estado son “públicos” en la colaboración presentan como rasgo 
medida en que a todos ellos se les aplica fundamental el carácter de la prestación 
un régimen jurídico especifico de derecho que el particular debe al Estado, debido a 
público (en estricto, un régimen de derecho que, en éstos el privado se convierte en un 
administrativo). colaborador del Estado en el cumplimiento 
de su función administrativa.
Actualmente, esa teoría es la más aceptada 
en nuestro país, atendiendo a la escasa Un claro  ejemplo de éste tipo de contratos lo 
utilidad de los criterios que integran la vienen a constituir los casos de los Contratos 
tesis dualista (servicio público, jurisdicción de Obra Pública, de Empleo o Función 
aplicable, cláusula exorbitante, entre otros), Pública, Concesión de Servicios Públicos de 
así como a la inutilidad de la distinción en Suministro, etc.
nuestro ordenamiento. El acogimiento de 
ésta teoría, se fundamenta en el hecho que el En el caso de los contratos administrativos 
procedimiento de formación de la voluntad de atribución, lo esencial es la prestación 
estatal en orden a celebrar cualquier tipo de del Estado puesto que, la prestación del 
contratos (salvo excepciones)40 se rige por contratista, se limita a aparecer como 
un marco legislativo particular. contrapartida de las ventajas que éste pueda 
obtener.
2.3. Clases de Contratos Administrativos:
Con respecto a éstos contratos, se puede 
Para CASSAGNE41, existen diferentes especies citar el ejemplo de las Concesiones de Uso 
dentro del género contrato administrativo, las de Bienes de Dominio Público, en las que la 
mismas que se marcan en función de la diversa prestación principal corre a cargo del Estado.
modulación administrativa que se establecen 
tanto en atención a su papel o a la finalidad 2.3.2. En atención a su tipicidad.-
que persiguen las partes en la relación jurídica, 
como a la tipicidad que exhiben dichas figuras En atención al hecho que el contrato se 
contractuales. encuentre regulados o no por una disciplina 
concreta y detallada en una ley, un sector 
En este sentido, podemos apreciar los siguientes de la doctrina distingue a los contratos 
criterios de clasificación de los contratos administrativos en dos clases: (i) la de los 
administrativos: contratos administrativos típicos; y, (ii) la de 
los contratos administrativos atípicos.
2.3.1. En atención a las funciones que 
cumples las partes.- En este sentido, serán contratos 
administrativos típicos, todos aquellos que 
Esta clasificación de los contratos tenga una regulación legal basada en una ley 
administrativos parte de diferenciar las y en las que las partes sólo pueden introducir 
funciones que cumplen las partes en orden a aquellas cláusulas que no modifiquen 
sus prestaciones esenciales. sustancialmente dicha regulación.
39. LINARES JARA, Mario, “Contratación Pública”, Grijley, Lima, 2008, pág. 182.
40. Tal como la constituye el régimen de los contratos de concesión de servicios públicos y obras públicas de infraestructura, regidos por el D.S. N° 
059-96-PCM y el D.S. N° 060-96-PCM, así como el régimen de los procedimientos relativos a la propiedad estatal, regulados por el D.S N° 154-
2001-EF – Reglamento de los Procedimientos Administrativos de la Propiedad Estatal.
41. CASSAGNE, Juan Carlos, “La supervivencia de la figura del Contrato Administrativo y su categorización jurídica” en La Contratación Pública, Tomo I, 
1° edición, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, pág. 73.
Arbitraje PUCP  49
Por su parte, serán contratos administrativos años 1950 y se extiende hasta poco antes de 1980, 
atípicos, todos aquellos que carezcan de época en la que nuestro ordenamiento jurídico se 
una disciplina normativa que los regule, caracterizaba por la existencia de una dispersión 
independientemente de si tienen asignada absoluta respecto a las normas que regulaban 
una nominación jurídica por disposición las  diversas modalidades de contrataciones 
legal, doctrinaria o jurisprudencial42. celebradas por el Estado. No existía en este 
período, una disposición legal específica que 
2.3.3. En atención a su denominación regulara la contratación administrativa con 
jurídica.- carácter general y que sea aplicable a todos los 
organismos del sector público o al régimen de los 
Esta clasificación parte del nomen juris del contratos de adquisiciones de bienes y servicios 
contrato, prescindiendo para tales fines del o de obra pública por parte de las entidades 
hecho de si el mismo está sometido o no a estatales en general.
una legislación específica.
Por aquel entonces, en nuestro ordenamiento 
Partiendo de ello, se puede encontrar  dos existían escasas reglas en materia de contratación 
clases de contratos administrativos: (i) pública, referidas casi exclusivamente, 
contratos administrativos nominados; y, (ii) a los procedimientos administrativos de 
contratos administrativos Innominados. selección (licitaciones y concursos públicos) y, 
principalmente, de carácter presupuestario y 
III. LA EVOLUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN asistemático. En la práctica, la mayoría de las 
ADMINISTRATIVA EN EL PERÚ.- entidades del sector público tenían sus propios 
reglamentos de adquisiciones.
En el ordenamiento jurídico peruano, son escasos los 
estudios integrales con respecto a la evolución de Los primeros intentos fragmentarios 
la contratación administrativa. Uno de los estudios correspondieron a los formulados por el 
más destacados es el elaborado por DANÓS43, en Ministerios de Hacienda y Comercio (D.S. de 
ocasión del II Congreso de Derecho Administrativo 03.FEB.1950) y, posteriormente, por el Ministerio 
celebrado en la ciudad de Lima a finales del mes de de Fomento y Obras Públicas (D.S. de 23.2.1950), 
abril del año 2006. normas que sirvieron de “sustento legal” para dar 
inicio al festín de las grandes obras públicas y 
Sobre la base del análisis realizado por aquel compras del “gobierno de facto” del Presidente 
entonces, a continuación se efectuará un breve Manuel A. Odría.
repaso sobre el proceso evolutivo de la contratación 
administrativa en nuestro país. Es importante señalar, que  el Presidente Odría 
gobernó el país entre los años 1948 y 1956, período 
En su oportunidad, DANOS identifico y delimitó durante el cual se ejecutaron obras vinculadas, en 
tres etapas que marcaron el progreso del régimen su mayoría, con el sector educación, dando paso 
jurídico de la contratación estatal en nuestro país, a la construcción de “grandes unidades escolares” 
las mismas que por obvias razones se extienden en las principales ciudades del país.
hasta el año 2006. Con la finalidad de completar 
el panorama, y en atención a las circunstancias Asimismo, durante dicho período se construyó 
recientes, nos permitiremos estructurar un período una serie de hospitales, así como unidades 
adicional, el cual nos facilita presentar un panorama vecinales e, incluso, el estadio nacional. Todo 
completo de la evolución de la contratación este “boom” de obras continúo hasta el mes de 
administrativa hasta nuestros días. diciembre del año 1977, cuando se expidió el 
Decreto Ley Nº 22056, norma que instituyó para 
3.1. Primer Período.- la Administración Pública el sometimiento de 
dichos mecanismos de selección y contratación 
El primer período de este proceso se inicia por los al Sistema Administrativo de Abastecimiento.
42. MONTORO PUERTO, “Contratos administrativos atípicos”, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1969, pág. 26 y siguientes, cit. por 
CASSAGNE, Juan Carlos, “La supervivencia de la figura del Contrato Administrativo y su categorización jurídica” en “La Contratación Pública”, Tomo 
I, 1° edición, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, pág. 75.
43. DANÓS ORDÓNEZ, Jorge, “El régimen de los contratos estatales en el Perú”, en “Derecho Administrativo Contemporáneo. Ponencias del II Congreso 
de Derecho Administrativo”, Lima, Palestra Editores, 2007, pág. 64-69
50  Arbitraje PUCP
Este sistema fue creado con la finalidad dar mediante Decreto Supremo Nº 034-50-VC para 
unidad, racionalidad y eficiencia a los procesos la contratación de obras públicas; el Reglamento 
técnicos de abastecimiento de bienes y servicios Único de Adquisiciones, conocido como RUA, 
no personales, a la luz de una serie de principios que fue aprobado mediante Decreto Supremo 
como el de moralidad y austeridad. Nº 065-85-VC para la adquisición de bienes, 
servicios y suministros, y la Ley Nº 23554 para la 
Con el referido maco legal se pretendía que contratación de actividades de consultoría y su 
las adquisiciones de las entidades públicas, Reglamento general, conocido como REGAC—, 
que ocasionaban hasta ese momento compras cuya finalidad principal se encontraba orientada 
indiscriminadas, stocks innecesarios y gastos a simplificar los procedimientos de adquisición 
indebidos, mejoraran, implementando para ello de bienes y servicios u obras públicas.
un orden en el proceso de adquisición de bienes y 
de servicios en las entidades públicas. El conjunto de normas antes señaladas, no 
estableció una diferenciación objetiva entre los 
No obstante ello, el régimen legal que se contratos administrativos y contratos estatales 
estableció en materia de contrataciones y en el sujetos al derecho privado, limitándose a 
caso de sectores específicos de la economía  como regular los procedimientos administrativos de 
fue el caso de las concesiones (especialmente las adjudicación o selección de contratistas y crear 
referidas a la explotación de recursos naturales, así, por primera vez en este ámbito, instancias 
como es el caso de la minería), las medidas administrativas encargadas de resolver las 
adoptadas solo se limitaron a la dación de controversias que se generaban durante la fase 
algunas leyes sectoriales, careciendo de un precontractual o de selección.
mínimo denominador común sobre la materia.
Este fue el caso de los Consejos de Adquisiciones 
3.2. Segundo Período.- Departamentales para los procedimientos 
administrativos regulados por el (Reglamento 
El segundo período de este régimen surge con la Único de Adquisiciones – RUA-) RUA y del 
entrada en vigencia de la Constitución Política de Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de 
1979 y con la dación de un conjunto de normas Obras Públicas, conocido como CONSULCOP para 
dirigidas a simplificar (cada una en su ámbito obras públicas; este último, además, se configuró 
específico) la regulación de los procedimientos como un verdadero Tribunal Administrativo 
de contratación para las adquisiciones de bienes facultado para resolver en sede administrativa 
y servicios y la contratación de obras públicas por las controversias que se generasen durante 
parte de las entidades estatales. la ejecución del contrato entre la entidad 
administrativa contratante y la contratista 
Tal como se puede advertir, este período privada, sin perjuicio de que cualquiera de 
comienza poco después de la entrada en vigencia las partes en caso de disconformidad con el 
de la Constitución Política de 1979 a través de fallo (resolución) pueda cuestionarlo en aquel 
la cual se consagró a nivel constitucional la entonces, ante el Poder Judicial a través de la vía 
obligación del Estado de contratar servicios, del proceso contencioso administrativo.
obras y suministros mediante procedimientos 
administrativos de licitación y concurso público, No obstante el progreso advertido durante esta 
con el propósito de garantizar la eficiencia y el etapa en materia de contratación de servicios, 
manejo transparente de los recursos públicos44. obras y bienes, el régimen legal de concesiones, 
no experimentó modificaciones importantes; 
El referido precepto constitucional sirvió sino que, por el contrario, su regulación se 
como base para la adopción de un conjunto mantuvo concentrada exclusivamente en materia 
de normas —como el Reglamento Único de de concesiones para la explotación de recursos 
Licitaciones y Contratos de Obras Públicas, naturales, los cuales fueron regulados por leyes 
conocido como RULCOP, el cual fue aprobado sectoriales.
44. Constitución Política del Perú 1979 
Artículo 143.-
La contratación con fondos públicos de obras y suministros así como la adquisición o enajenación de bienes se efectúan obligatoriamente por 
licitación pública. Hay concurso público para la contratación de servicios y proyectos cuya importancia y monto señala la ley de presupuesto. La ley 
establece el procedimiento, las excepciones y responsabilidades.
Arbitraje PUCP  51
3.3. Tercer Período.- dos de los mecanismos más importantes para 
promover la inversión privada.
Antes de la década de 1990, el Perú se encontraba Si bien en materia de contrataciones de bienes, 
enfrentando una de las peores épocas de su servicios y obras, la Constitución de 199347, 
historia reciente, caracterizada por un proceso al igual que su predecesora, la Constitución de 
hiperinflacionario y recesivo, que legitimó 1979, estableció el marco de referencia para las 
aquellos argumentos referidos a la ineficiencia adquisiciones de bienes, servicios y suministros 
de la actividad empresarial del Estado. y la contratación de obras por parte de las 
entidades administrativas —disponiendo que las 
El consenso generalizado en torno a la idea que entidades estatales se encontraban obligadas a 
la privatización de empresas públicas acabaría sujetarse a los procedimientos administrativos de 
con la inflación, con la crisis del sector externo, el licitación o concurso público que establezcan las 
exceso de burocracia y la falta de productividad, leyes respectivas, con la finalidad de garantizar 
dio lugar a que dicho proceso se implementara la correcta utilización de los recursos públicos 
sin mayor resistencia45. y permitir la libre concurrencia de postores—, el 
cambio real se dio con la unificación normativa o 
En función a ello, el proceso de privatizaciones46 legal sobre esta materia, pues hasta dicha fecha, 
constituyó un componente esencial en el tal como se ha indicado en las líneas precedentes, 
programa de reformas estructurales del Estado y la normativa existente se encontraba dispersa 
la modernización de la economía en el país, en (RULCOP, el RUA y el REGAC).
base al modelo económico mundial que defendía 
la apertura de los mercados a la competencia, En el contexto descrito, el 27 de julio de 
la eliminación de restricciones a la inversión 1997 se promulga la Ley de Contrataciones y 
al sector privado, la reducción del aparato del Adquisiciones del Estado -Ley N° 26850, la cual 
Estado y la reorientación de sus competencias, integro en un solo cuerpo legal, el régimen 
para concentrarlo únicamente en las funciones aplicable a los procesos de contrataciones de 
básicas o esenciales. todas las entidades administrativas incluidas 
las empresas del Estado, para la adquisición de 
Los resultados de estas reformas estructurales bienes y servicios y para la contratación de obras.
fueron, entre otros, la transferencia al sector 
privado, mediante procesos de privatización Esta ley se enfocó, principalmente, en la fase 
(venta de activos y acciones), de la propiedad de precontractual, es decir, en la regulación de los 
empresas públicas que, hasta ese momento, se procedimientos administrativos de selección 
encargaban, exclusivamente, de la gestión de la de contratistas (concursos, licitaciones y 
producción de bienes y la prestación de servicios; otros especificados en la misma) y estableció, 
y, el otorgamiento de concesiones a empresas cuantitativamente, pocas normas aplicables a la 
privadas para la prestación de actividades fase de ejecución de los contratos.
calificadas jurídicamente como servicios públicos 
y para la explotación de obras públicas de Uno de los aportes que se puede identificar 
infraestructura. con la promulgación de la Ley N° 26850, 
fue la creación del Consejo Superior de 
Sin perjuicio de lo expuesto, los resultados Contrataciones y Adquisiciones - CONSUCODE 
expuestos, no solo constituyeron componentes (actualmente denominado Organismo 
fundamentales del programa de reformas y Supervisor de las Contrataciones del Estado 
modernización económica del país, sino también, – OSCE) como organismo rector del nuevo 
45. RUIZ CARO, Ariela. “El proceso de privatizaciones en el Perú durante el periodo 1991-2002”. En: Gestión Pública. Serie 22. Instituto Latinoamericano 
y del Caribe de Planificación Económica y Social-ILPES. Santiago de Chile, julio de 2002.
46. “La privatización fue concebida como una herramienta a través del cual el Estado trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresarial 
con el fin de fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas áreas en la que había perdido presencia en las últimas décadas: educación, salud, seguridad 
y administración de justicia. Correspondía al sector privado, por lo tanto encargarse directamente de toda la actividad productiva, y constituirse en el 
motor del desarrollo del país.” En: RUIZ CARO, Ariela. “El proceso de privatizaciones en el Perú durante el periodo 1991-2002”. Gestión Pública. Serie 
22. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social-ILPES. Santiago de Chile, julio de 2002.
47. Constitución Política del Perú de 1993: 
Artículo 76º.- 
Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, 
sí como también la adquisición o la enajenación de bienes. La Contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de 
Presupuesto se hace por concurso público. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades.
52  Arbitraje PUCP
Sistema de Adquisiciones del Estado, así La segunda gran modificación se introdujo con 
como la configuración de un nuevo Tribunal la dación de la Ley N° 28267, publicada el 03 de 
Administrativo encargado de resolver en última julio de 2004, la misma que reformó treinta y 
instancia administrativa, las controversias que ocho artículos e incorporó cuatro artículos más 
se generen entre los postores y las entidades a la Ley N° 26850. Estos cambios motivaron, 
administrativas convocantes durante los finalmente, la promulgación de un nuevo Texto 
procedimientos administrativos de selección de Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del 
contratistas, sin perjuicio que sus resoluciones Estado y un nuevo Reglamento, los mismo que 
puedan ser cuestionadas ante el Poder Judicial a fueron aprobados por los Decretos Supremos 
través del proceso contencioso-administrativo. N° 083-2004-PCM y N° 084-2004-PCM, 
respectivamente, los que entraron en vigencia 
Sin lugar a dudas, el aporte fundamental de la a partir del 29 de diciembre de 2004.
referida Ley N° 26850, fue la implementación 
del Arbitraje en materia de contrataciones Siguiendo lo señalado por LUNA MILLA49, 
públicas, como un mecanismo obligatoria de debemos afirmar que el objetivo de éstas 
solución de las controversias que pudieran surgir modificaciones eran similares a las introducidas 
a posteriori de la adjudicación y celebración del en el año 2001, sólo que en este caso se 
contrato, etapa básicamente conocida como la enfatizaron tres grandes líneas de acción: 
“Fase de Ejecución”. la introducción de nuevas tecnologías de 
información  transacción de los procesos de 
No obstante lo expuesto, durante éste periodo, selección, el establecimiento de un sistema de 
la propia Ley N° 26850 fue sometida a diversas acreditación de proveedores y la modernización 
modificaciones, siendo las más relevantes: (i) la de mecanismos de compras públicas.
del año 2000 introducida por la Ley N° 27330; 
y, (ii) la del año 2004, introducida con la Ley Sin restarle mérito al progreso alcanzado a 
N° 28267. dicha fecha, se debe reconocer que, de existir 
alguna apreciación que deba hacerse respecto 
Si bien las Leyes N° 27070 y N° 27148, de esta Ley, es que al igual que las normas en 
introdujeron una serie de modificaciones a la materia de contrataciones decretadas durante 
Ley N° 26850, la primera gran modificación las etapas anteriores, tampoco recogió un 
surge como resultado de la dación de la Ley N° concepto sustantivo de contrato administrativo.
27730, publicada el 26 de julio del año 2000, 
la misma que modificó cuarenta y un artículos Este aspecto nos permite afirmar que la 
de la Ley original, consolidando así, la reforma norma bajo análisis no siguió la tendencia de 
inicialmente establecida por ésta. ordenamientos jurídicos de otros países, los 
Esta norma, además, encomendó al Poder que sí establecían diferencias entre contratos 
Ejecutivo la labor de consolidar todos los cambios del Estado, denominados “administrativos” y 
introducidos a la Ley N° 26850 en un Texto contratos, también estatales, sujetos al derecho 
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones privado, denominados “contratos privados de la 
y Adquisiciones, así como elaborar un nuevo Administración”.
Reglamento, disposición que se materializó en 
los Decretos Supremos N° 012-2001-PCM y N° Así, dejando de lado este aspecto, la citada ley se 
013-2001-PCM, respectivamente, que entraron centra en regular aquellos aspectos vinculados 
en vigencia el 15 de marzo del año 2001. a los procesos de contratación estatal 
exclusivamente destinados a la adquisición de 
A nivel formal, estas modificaciones implicaron bienes, servicios, suministros y contratación 
cambios sustanciales respecto a temas como los de obras, enfatizando el tratamiento de 
vinculados con el Plan Anual de Contrataciones, los aspectos jurídico-administrativos de los 
las Garantías Contractuales, el contenido procedimientos de selección y adjudicación, 
conceptual de los Principios rectores de la sin importarle distinguir entre contratos 
Contratación Pública, etc.48 administrativos o contratos privados de la
48. Sobre el particular, LUNA MILLA, desarrolla los cambios más importantes introducidos por ésta modificación. LUNA MILLA, Oscar M. “Modernización 
y Reforma del Sistema Peruano de Contratación Pública” en Revista Peruana de Derecho Administrativo, N° 1, Año 2006. Pág. 214– 218.
49. Ídem.
Arbitraje PUCP  53
administración, acogiéndose a la doctrina contrato, el Estado se obliga contractualmente 
que reconoce la existencia de un único tipo con los inversionistas privados, que constituyen 
de contrato que, usualmente, es denominado la contraparte de un contrato, a garantizarles 
como contrato de estado o contrato estatal. la estabilidad de las reglas jurídicas vigentes 
al momento de la suscripción del respectivo 
Por otro lado, en lo que respecta al régimen contrato.
legal de concesiones, la Constitución de 1993, 
al recoger a nivel constitucional el Principio de 3.4. Cuarto Período.-
Subsidiariedad de la actividad empresarial del 
Estado50, propició que se efectuaran numeras Durante los últimos años, el gobierno peruano ha 
modificaciones a los diversos regímenes legales venido impulsando su participación en procesos 
que regulaban las concesiones de recursos de integración económica y comercial, lo que 
naturales y las de servicios públicos, con la se ha traducido en una activa participación 
finalidad que dichas actividades económicas en organismos internacionales, tales como la 
que estaban en manos del Estado, a través de sus Organización Mundial del Comercio (OMC), 
empresas estatales, pasaran a ser desarrolladas el Área de Libre Comercio de las Américas 
por sociedades concesionarias. (ALCA), el Foro de Cooperación Económica del 
Asia-Pacífico (ASPEC), la Comunidad Andina 
En concordancia con los objetivos de la (CAN) y la Asociación Latino Americana de 
reforma económica iniciada desde los primeros Integración (ALADI) -en cuyo contexto nuestro 
años de la década de los 90, se dispuso un país ha suscrito Acuerdos de Complementación 
nuevo régimen legal para la promoción del Económica con diversos países de la región, 
otorgamiento de concesiones principalmente así como con el Mercado Común del Sur 
en materia de servicios públicos y de obras de (MERCOSUR), entre otros-.
infraestructura pública, diseñando al mismo 
tiempo un nuevo modelo de  supervisión de la Durante el gobierno del presidente Alan 
actuación del Estado a través de los organismos García Pérez y, de acuerdo con la Hoja de Ruta 
reguladores de la inversión privada para las 2004-2006, se consideró que la suscripción de 
distintas actividades concesionadas. Dichos acuerdos de integración bilaterales eran de 
Organismos se encontraban encargados de suma importancia para el país, puesto que con 
supervisar el cumplimiento de los respectivos la suscripción de Tratados de Libre Comercio—
contratos de concesión y de ejercer las entre los que podemos señalar los suscritos 
potestades regulatorias fijando las tarifas en los con Estados Unidos, Tailandia y Singapur—
mercados en que no existía competencia o este se permitía liberalizar los mercados de las 
era insuficiente. contrataciones públicas, creando así espacios 
para los proveedores de todos los países y 
Sin embargo, y tal como se ha señalado, en esos generando una creciente inclusión en materia 
momentos no nos encontrábamos en la mejor de contrataciones gubernamentales a través de 
situación económica en el país, por lo que para estos instrumentos de integración económica y 
generar un espacio de estabilidad y seguridad comercial.
jurídica, el Estado se encontró en la necesidad 
de implementar un marco regulatorio adecuado Esta liberalización deriva, precisamente, del 
que le otorgase a los inversionistas privados reconocimiento de la importancia estratégica 
las garantías de estabilidad y seguridad a sus que las contrataciones estatales tienen para 
inversiones. el desarrollo económico y social de los países, 
y del papel clave de éstas en sectores de la 
En razón de ello, es que se perfeccionó un economía como los referidos a construcción, 
régimen, actualmente, denominado contrato- obras públicas, energía, transportes, 
ley al amparo del artículo 62º de la Constitución telecomunicaciones e industria.
Política del Perú de 1993. Mediante este tipo de 
50. Constitución Política del Perú de 1993
Artículo 60.- Pluralismo Económico
El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público 
o de manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.
54  Arbitraje PUCP
Es así que con fecha 07 de agosto de 2007, el régimen aplicable a las adquisiciones de 
mediante Oficio Nº 157-2007-PR, el Ejecutivo bienes, suministros, consultoría y ejecución 
remitió al Congreso de la República un proyecto de obras que realiza toda entidad del Estado 
de Ley que, el Régimen Legal establecido por de cualquiera de los tres niveles de Gobierno 
el Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, Texto (Nacional, Regional y Local), así como aquellas 
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones realizadas por empresas estatales.
del Estado, y el Decreto Supremo N° 084-2004-
PCM, Reglamento del referido TUO. Cabe precisar que la referida norma establecía 
una serie de principios que debían ser observados 
La referida propuesta contenía una serie de por cada entidad al momento de contratar y, a 
disposiciones cuyo objeto era regular los su vez, promovía una contratación oportuna, 
procesos a través de los cuales el Estado elegía eficiente, transparente y libre de corrupción.
a sus co-contratantes, así como la consecuente 
ejecución de los contratos que se derivan de Asimismo, en aras de reglamentar la Ley de 
dicha selección. Contrataciones con el Estado, se aprobó el 
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento 
Inicialmente, la intención principal de quienes de la Ley de Contrataciones del Estado.
desarrollaron dicho proyecto, radicaba única y 
exclusivamente en la necesaria “renovación” Si bien esta normativa marca la pauta de la 
y/o “actualización” del régimen instaurado por contratación pública para abastecimiento 
la Ley N° 26850. de bienes y servicios del Estado, hasta la 
actualidad, es de indicarse que ésta norma no 
Sin perjuicio de lo expuesto, algunos meses ha estado exenta de modificaciones, siendo 
después, concretamente, el 20 de diciembre la más importante, la que se suscitase hace 
del año 2007, se publicó en el Diario Oficial apenas un año atrás, el 01 de junio de 2012, a 
“El Peruano” la Ley N° 29157, “Ley que delega través de Ley Nº 29873.
en el Poder Ejecutivo la Facultad de Legislar 
sobre diversas materias relacionadas con la Igual suerte corrió el Reglamento de la Ley 
implementación del acuerdo de Promoción de Contrataciones con el Estado, que fuera 
Comercial Perú-Estados Unidos y con el modificado mediante Decreto Supremo Nº138-
apoyo a la competitividad económica para su 2012-EF el 07 de agosto de 2012.
aprovechamiento”.
Entre las principales modificaciones 
Como se puede advertir, en virtud de la referida incorporadas por dicha norma, tenemos que 
Ley el Poder Legislativo delega en el Ejecutivo ésta dispuso expresamente que dicho régimen 
facultades para que éste, en un plazo de ciento no era aplicable a los Contratos Administrativos 
ochenta (180) días calendario, legisle sobre de Servicios o al régimen que haga sus veces, 
las materias referidas en dicha norma, entre así como tampoco a los Contratos de Locación 
las que se encontraban: la mejora del marco de Servicios celebrados con los presidentes 
regulatorio, el fortalecimiento institucional, la de directorios, que desempeñen funciones a 
simplificación administrativa y la modernización tiempo completo en las Entidades o empresas 
del Estado. del Estado; entre otras modificaciones e 
incorporaciones.
No obstante ello, debe tenerse en cuenta que 
la referida Ley había sido emitida en atención 
a las necesidades advertidas por el Poder IV. LOS TIPOS DE CONTRATOS 
Legislativo de establecer un marco legal que ADMINISTRATIVOS EXISTENTES EN EL PERÚ 
permitiese facilitar la implementación del EN LA ACTUALIDAD.-
Acuerdo de Promoción Comercial Perú-EE.
UU y su protocolo de enmienda, así como Es pertinente señalar que para el análisis de esta 
apoyar a la competitividad económica. Como parte, se debe advertir que en el caso peruano, tal 
consecuencia de ello, el 4 de junio de 2008 se como se aprecia en el acápite anterior, no existe 
publicó el Decreto Legislativo N° 1017, Ley de un régimen legal que abarque o cuya vocación 
Contrataciones del Estado (en adelante LCE), hubiese sido abarcar todo lo concerniente a la 
disposición que establece, exclusivamente, contratación administrativa.
Arbitraje PUCP  55
El actual ordenamiento jurídico en materia de de cualquiera de los tres niveles de Gobierno 
contrataciones administrativas,  se caracteriza por (Nacional, Regional y Local), así como aquellas 
la existencia de múltiples tipos de contratos que realizadas por empresas estatales.
suscribe el Estado Peruano, los cuales son regulados 
mediante marcos legales especiales, pudiendo Con respecto al marco normativo establecido 
apreciarse en muchos casos la coexistencia de por la LCE y el RLCE, cabe señalar que en 
un régimen general y de diversos regímenes éste no se consagra un concepto de contrato 
especiales, en función a la prestación, actividad a administrativo que se identifique como 
desarrollar o de acuerdo al nivel de gobierno que sinónimo de un régimen de exorbitancia en el 
realice la contratación. que la Administración Pública, necesariamente 
goce de una posición de superioridad con 
A continuación, se efectuará un repaso sobre los poderes y prerrogativas unilaterales para 
tipos más frecuentes de contratos que suscribe el imponerse en el contenido de la relación 
Estado Peruano y que han dado lugar, a un mayor contractual, justificado en el rol que le compete 
desarrollo a nivel normativo: de tutela de los intereses generales.
4.1. Contratos para la adquisición de bienes, Asimismo, sus disposiciones no son aplicables 
servicios, suministro, consultoría y ejecución a otros procesos de contratación que realiza 
de obras.- el Estado, como por el ejemplo el caso de los 
contratos de concesión, de disposición de bienes 
El marco legal que rige éste régimen de del Estado, los contratos-ley, etc., los cuales 
contrataciones se encuentra dispuesto en la cuentan con sus propios marcos normativos.
Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por 
Decreto Legislativo N° 1017 (en adelante, LCE), y Es importante señalar, que cabe la posibilidad 
su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo que algunas normas del régimen de la 
N° 184-2008-EF (en adelante, RLCE), con las Contrataciones del Estado puedan ser 
sucesivas modificaciones efectuadas al mes de aplicables a otros ámbitos de la contratación 
mayo de 2013. La LCE regula exclusivamente administrativa, tal como sucede con los 
el régimen aplicable a las adquisiciones de principios consagrados en el artículo 4º51 de LCE, 
bienes, suministros, consultoría y ejecución que en el caso planteado, constituyen principios 
de obras que realiza toda entidad del Estado comunes en todos los ámbitos de la contratación 
51. Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones 
Los procesos de contratación regulados por esta norma y su Reglamento se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la aplicación de otros 
principios generales del derecho público: 
a) Principio de Promoción del Desarrollo Humano: La contratación pública debe coadyuvar al desarrollo humano en el ámbito nacional, de 
conformidad con los estándares universalmente aceptados sobre la materia.
b) Principio de Moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de contratación de las Entidades estarán sujetos a las reglas de honradez, 
veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
c) Principio de Libre Concurrencia y Competencia: En los procesos de contrataciones se incluirán regulaciones o tratamientos que fomenten la más 
amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación de postores.
d) Principio de Imparcialidad: Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones de la Entidad, se 
adoptarán en estricta aplicación de la presente norma y su Reglamento; así como en atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el 
tratamiento a los postores y contratistas.
e) Principio de Razonabilidad: En todos los procesos de selección el objeto de los contratos debe ser razonable, en términos cuantitativos y 
cualitativos, para satisfacer el interés público y el resultado esperado.
f) Principio de Eficiencia: Las contrataciones que realicen las Entidades deberán efectuarse bajo las mejores condiciones de calidad, precio y plazos 
de ejecución y entrega y con el mejor uso de los recursos materiales y humanos disponibles. Las contrataciones deben observar criterios de celeridad, 
economía y eficacia.
g) Principio de Publicidad: Las convocatorias de los procesos de selección y los actos que se dicten como consecuencia deberán ser objeto de 
publicidad y difusión adecuada y suficiente a fin de garantizar la libre concurrencia de los potenciales postores.
h) Principio de Transparencia: Toda contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los 
postores. Los postores tendrán acceso durante el proceso de selección a la documentación correspondiente, salvo las excepciones previstas en la 
presente norma y su Reglamento. La convocatoria, el otorgamiento de la Buena Pro y los resultados deben ser de público conocimiento.
i) Principio de Economía: En toda contratación se aplicarán los criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, 
en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar exigencias y formalidades costosas 
e innecesarias en las Bases y en los contratos.
j) Principio de Vigencia Tecnológica: Los bienes, servicios o la ejecución de obras deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnológicas 
necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son contratados, y por un determinado 
y previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse si fuera el caso, con los avances científicos y tecnológicos.
k) Principio de Trato Justo e Igualitario: Todo postor de bienes, servicios o de obras debe tener participación y acceso para contratar con las Entidades 
en condiciones semejantes, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas.
l) Principio de Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes deberán guardar una razonable relación de equivalencia y proporcionalidad, sin 
perjuicio de las facultades que corresponden al Estado en la gestión del interés general.
m) Principio de Sostenibilidad Ambiental: En toda contratación se aplicarán criterios para garantizar la sostenibilidad ambiental, procurando evitar 
impactos ambientales negativos en concordancia con las normas de la materia. 
Estos principios servirán también de criterio interpretativo e integrador para la aplicación de la presente norma y su Reglamento y como parámetros 
para la actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones.
56  Arbitraje PUCP
administrativa (principio de eficiencia, Toda adquisición debe realizarse sobre la base de 
transparencia, etc.), independientemente de la criterios y calificaciones objetivas, sustentadas 
naturaleza y régimen del vínculo contractual. y accesibles a los postores, garantizándoles a 
estos durante todo el proceso de selección el 
Los principios esenciales que rigen los acceso a la documentación de las adquisiciones 
procedimientos de selección, sin perjuicio de y las contrataciones, debiendo ser públicos la 
la vigencia de otros principios generales del convocatoria, el otorgamiento de la buena pro 
derecho administrativo y del derecho común y los resultados.
que se encuentran regulados en la Ley de 
Contrataciones del Estado y se extienden al e) Principio de Trato Justo e Igualitario.-
universo de las contrataciones en las que 
participa el Estado, son los siguientes: Todo postor debe tener participación y acceso 
para contratar con las entidades en condiciones 
a) Principio de Libre Concurrencia y semejantes de los demás, prohibiéndose la 
Competencia.- existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas.
Este principio constituye uno de los Los principios antes señalados, sirven de criterio 
principios centrales del régimen económico interpretativo para resolver las cuestiones 
consagrado por la Constitución peruana que puedan suscitarse en la aplicación del 
y genera la obligación para las entidades respectivo régimen de contrataciones, así 
administrativas de considerar regulaciones o como también de parámetros para la actuación 
tratamientos que fomenten la más amplia y de los funcionarios, y finalmente para suplir los 
objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad posibles vacíos de la misma normatividad.
y participación de postores potenciales.
La LCE y el RLCE regulan tanto la fase anterior 
b) Principio de Imparcialidad.- al proceso de selección, como las fases 
correspondiente al proceso de selección y a 
Las decisiones de los funcionarios la post selección o también conocida como 
responsables de las adquisiciones y la fase de la ejecución contractual.
contrataciones de la Entidad, se adoptarán 
en estricta sujeción al principio de legalidad, En la fase pre-proceso de selección, se 
así como en atención a criterios técnicos configura una sub-fase de programación y 
que permitan garantizar la objetividad en el formulación del Presupuesto Institucional, 
tratamiento a los postores y contratistas. en donde cada una de las dependencias 
de una Entidad del Estado, determina 
c) Principio de Eficiencia.- cada uno de sus requerimientos de bienes, 
servicios y obras, en función de sus metas 
Las contrataciones que realicen las Entidades presupuestarias establecidas, señalando la 
deberán efectuarse bajo las mejores programación de acuerdo a sus prioridades.
condiciones de calidad, precio y plazos de 
ejecución y entrega con el mejor uso de los Los requerimientos que realice cada una de las 
recursos materiales y humanos disponibles. dependencias de la Entidad serán incluidos en 
Para ello, deberán observarse los criterios de un cuadro de necesidades, el cual será remitido 
celeridad, economía y eficacia. al órgano encargado de las contrataciones 
para su consolidación, valorización y posterior 
d) Principio de Transparencia.- inclusión en un Plan Anual de Contrataciones52.
52. Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – D.S. N° 184-2008-EF
Artículo 7.- Contenido mínimo del plan Anual de Contrataciones
El Plan Anual de Contrataciones contendrá, por lo menos, la siguiente información:
1. El objeto de la contratación;
2. La descripción de los bienes, servicios u obras a contratar y el correspondiente código asignado en el Catálogo;
3. El valor estimado de la contratación;
4. El tipo de proceso que corresponde al objeto y su valor estimado, así como la modalidad de selección;
5. La fuente de financiamiento;
6. El tipo de moneda;
7. Los niveles de centralización o desconcentración de la facultad de contratar; y
8. La fecha prevista de la convocatoria.
El Plan Anual de Contrataciones considerará todas las contrataciones, con independencia del tipo del proceso de selección y/o el régimen legal que 
las regule. No será obligatorio incluir en el Plan Anual de Contrataciones las Adjudicaciones de Menor Cuantía no programables.
Arbitraje PUCP  57
En consecuencia, una vez aprobado el adquisición de bienes y suministros 
Presupuesto Institucional, el órgano dentro de los márgenes que establece la 
encargado de las contrataciones revisará, Ley de Presupuesto aplicable al Año Fiscal 
evaluará y actualizara el proyecto de Plan correspondiente.
Anual de Contrataciones sujetándolo a los 
montos de los créditos presupuestarios Cabe indicar que este proceso selectivo 
establecidos en el citado Presupuesto se caracteriza por la amplitud de su 
Institucional. convocatoria, la que se justifica en 
atención a lo ordinario del contrato que 
El Expediente de Contratación se inicia con permite la participación de todas las 
el requerimiento del área usuaria, el cual empresas del rubro a contratar54.
llega a contener la información referida a 
las características técnicas de aquello que En el caso de Licitaciones Públicas para la 
es materia de contratación, el estudio de las ejecución de obras se pueden presentar dos 
posibilidades que ofrece el mercado, el valor modalidades: licitación pública nacional 
referencial, la disponibilidad presupuestal, el o licitación pública internacional, siendo 
tipo de proceso de selección, la modalidad éste último supuesto aquel en el que 
de selección, el sistema de contratación, las características técnicas de las obras 
la modalidad de contratación a utilizarse requieran de postores internacionales.
y la formula de reajuste de ser el caso. Por 
tanto, una vez aprobado el Expediente 2. El Concurso Público.-
de Contratación, se incorporarán todas 
las actuaciones que se realicen desde la Esta modalidad es convocada para 
designación de un Comité Especial53 hasta la la contratación de servicios de toda 
culminación del contrato. naturaleza incluyendo consultorías y 
arriendos.
Por otro lado, en la fase del proceso 
de selección o también conocida como Este tipo de procedimiento junto con las 
fase precontractual, los procedimientos Licitaciones Públicas, se caracterizan por 
administrativos de selección regulados por la la existencia de mayores formalidades en 
Ley de Contrataciones y Adquisiciones son: comparación con los demás.
1. La Licitación Pública.- 3. La Adjudicación Directa.-
Esta modalidad es convocada para Esta modalidad es utilizada para las 
la contratación de obras y para la adquisiciones y contrataciones de bienes,
53. Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – D.S. N° 184-2008-EF
Artículo 27.- Designación del Comité Especial
El Titular de la Entidad o el funcionario a quien se hubiera delegado esta atribución, designará por escrito a los integrantes titulares y suplentes del 
Comité Especial, indicando los nombres completos y quién actuará como presidente y cuidando que exista correspondencia entre cada miembro 
titular y su suplente. 
(…)
Conjuntamente con la notificación de designación, se entregará al presidente del Comité Especial el Expediente de Contratación aprobado y toda la 
información técnica y económica necesaria que pudiera servir para cumplir el encargo.
(…)
El Comité Especial elaborará las Bases y las elevará para la aprobación de la autoridad competente. Luego de aprobadas, el Comité Especial dispondrá 
la convocatoria del proceso.
Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – D.S. N° 184-2008-EF
Artículo 31.- Competencias del Comité Especial
El Comité Especial conducirá el proceso encargándose de su organización, conducción y ejecución, desde la preparación de las Bases hasta la 
culminación del proceso. El Comité Especial es competente para:
1. Consultar los alcances de la información proporcionada en el Expediente de Contratación y sugerir, de ser el caso, las modificaciones que 
considere pertinentes. Cualquier modificación requerirá contar previamente con la conformidad del área usuaria y/o del órgano encargado de las 
contrataciones, según corresponda. La modificación requerirá una nueva aprobación del Expediente de Contratación.
2. Elaborar las Bases.
3. Convocar el proceso.
4. Absolver las consultas y observaciones.
5. Integrar las Bases.
6. Evaluar las propuestas.
7. Adjudicar la Buena Pro.
8. Declarar desierto.
9. Todo acto necesario para el desarrollo del proceso de selección hasta 
el consentimiento de la Buena Pro.
54. LINARES JARA, Mario. op. cit. pág. 106
58  Arbitraje PUCP
contratación de servicios y ejecución de la que puede realizarse de manera 
obras que realice la entidad, conforme a presencial (en acto público por medio de 
los márgenes establecidos por las normas propuestas escritas o lances verbales) o de 
presupuestarias. manera electrónica o virtual.
Este procedimiento admite dos Para autores como LINARES JARA55, 
modalidades: i) Adjudicación Directa en líneas generales, éste procedimiento 
Pública, o ii) Adjudicación Directa implica que la concurrencia de parte de los 
Selectiva. postores se centre, predominantemente, 
en una competencia hacia la baja respecto 
La primera modalidad, denominada del precio.
Adjudicación Directa Pública, es 
convocada cuando el monto de la Si bien existe un consenso respecto 
contratación es mayor al cincuenta a que éste tipo de procedimiento es 
por ciento (50%) del límite máximo aplicable sólo a bienes y servicios cuya 
establecido para la Adjudicación Directa características sean sencillas, en el Perú se 
en las normas presupuestarias; en establece que a través de éste mecanismo 
caso contrario, se recurrirá  la segunda se pueden adquirir tanto bienes y 
modalidad, denominada,  Adjudicación servicios comunes, como aquellos que 
Directa Selectiva. la Administración “homogenice” o 
estandarice, proceso que consiste en 
4. La Adjudicación de Menor Cuantía.- ajustar a un determinado tipo o modelo los 
bienes o servicios a contratar, en atención 
Esta modalidad es utilizada para la a los equipamientos preexistentes.
adquisición o contratación de bienes, 
servicios y obras cuyos montos sean 6. Los Convenios Marco.-
inferiores a la décima parte del límite 
mínimo establecido por la Ley de Mediante esta modalidad el OSCE 
Presupuesto del Sector Público para los selecciona vía licitación o concurso 
casos de licitación pública y concurso público a los proveedores con los que las 
público. entidades administrativas están obligadas 
a adquirir o contratar de manera directa 
Esta modalidad también es aplicable, los bienes y servicios que requieran y que 
para la contratación de expertos son ofertados a través de un Catálogo 
independientes para que integren los en la forma, precios, plazos y demás 
Comités Especiales y para aquellos condiciones establecidas en las fichas 
procesos declarados desiertos. del convenio marco suscrito entre el 
proveedor y el OSCE.
A los citados procedimientos administrativos 
de selección se suman las denominadas 7. Las Compras Corporativas.-
modalidades especiales de selección, tal 
como es el caso de: Este mecanismo de contratación permite 
a las Entidades del Estado que, en forma 
5. La Subasta Inversa.- conjunta puedan adquirir bienes o 
contratar servicios, en las mejores y más 
Mediante esta modalidad se realiza la ventajosas condiciones para el Estado, 
adquisición de bienes y servicios comunes aprovechando las economías de calidad.
o estandarizados (conforme a una relación 
aprobada por CONSUCODE- hoy OSCE, a Con el RLCE, por primera vez en nuestro 
través de una oferta pública y en la cual país se organizó un régimen legal 
el postor ganador será aquel que ofrezca específico para una estrategia innovadora 
el menor precio o costo en igualdad de de las compras públicas nacionales: las 
circunstancias comerciales y de servicio, compras corporativas.
55. LINARES JARA, Mario. op. cit. pág. 108
Arbitraje PUCP  59
Para autores como MORÓN URBBINA56, la Corresponde precisar en este aspecto, que 
necesidad que nuestro país alcance un nivel no se debe confundir ésta figura con la 
satisfactorio de eficiencia en las compras de Procesos de Selección por Encargo, en 
estatales, ha llevado a adoptar una serie de los que la Entidad lo que hace es encargar 
medidas (plasmadas principalmente, tanto la conducción del proceso de selección  a 
en el Acuerdo Nacional57 como en el Plan otra, sin que para ello, la Entidad encargada 
Nacional de Competitividad58, en los que se agregue otras necesidades propias o ajenas.
apuesta por la implantación de un sistema 
de compras corporativas. Los procedimientos administrativos 
descritos constituyen mecanismos de 
En nuestro régimen se ha considerado formación o preparación de la voluntad 
pertinente diferenciar dos clases de de la Administración y de gestación del 
Compras Corporativas: las Obligatorias y respectivo contrato (fase precontractual), 
las Facultativas. que no se deben confundir con el contrato 
mismo.
Las Compras Corporativas Obligatorias, 
son exigibles debido a que la Presidencia Los contratos que suscriben las entidades 
del Consejo de Ministros, órgano del Poder estatales para la ejecución de obras 
Ejecutivo, decide con carácter vinculante o adquisición de bienes o servicios se 
que determinadas entidades agreguen sus perfeccionan de manera particular, en 
demandas institucionales, señalando la relación con lo dispuesto por el Código 
relación de bienes y servicios a adquirirse, Civil peruano, puesto que, conforme a 
y asignar los roles de la unidad de compras este último, la formación del contrato se 
y de entidades especializadas en definir las generaría cuando la aceptación llega a ser 
especificaciones técnicas. conocida por el oferente, mientras que en 
el caso de los contratos sujetos al régimen 
Como bien lo han señalado importantes de contrataciones y adquisiciones de bienes 
referentes de la doctrina nacional59, y de prestación de servicios del Estado, no 
evidentemente ésta regulación aplica basta la notificación de la aceptación (acto 
única y exclusivamente para aquellas que podría identificarse con la toma de 
entidades asignadas al Poder Ejecutivo, conocimiento por parte del administrado 
ya que de lo contrario, se colisionaría con –notificación- del acto administrativo de 
los demás poderes del estado; no obstante adjudicación de la buena pro. En realidad, 
éstos puedan acogerse a procesos de una vez que la Entidad determina con quién 
compras facultativas, si autónomamente lo contratará, dicha decisión es susceptible 
decidieran así. de ser impugnada por otros postores, 
trayendo como consecuencia la suspensión 
Por su parte, las Compras Corporativas del respectivo procedimiento de selección 
Facultativas, son aquellas que se originan hasta que se resuelva la controversia en 
en el acuerdo voluntario de dos o más sede administrativa60.
entidades públicas, que llegan a un 
consenso para agregar su demanda de En este sentido, se debe tener presente 
bienes y servicios plasmándolos en un que una particularidad del régimen legal 
Convenio Marco. contemplado por la LCE y el RLCE, es que 
el contrato que suscribe la administración 
En este caso, la característica de éste tipo de pública para proveerse de bienes y servicios, 
compras es que se basa en un avenimiento sólo se perfecciona con la suscripción del 
voluntario de las entidades y no de un mismo, una vez concluido el procedimiento 
mandato de una autoridad preeminente. de selección respectivo.
56. MORÓN URBINA, Juan Carlos, “Las Compras Corporativas del Estado: Análisis de una Estrategia necesaria para un Estado eficiente”, en Revista 
Peruana de Derecho Administrativo Económico, N° 1, Año 2006, pág. 231
57.  El cual establece en su vigésimo cuarta política de Estado, la necesidad de afirmar un Estado eficiente y transparente, planteándose como meta al 
año 2006, que el 80% de entidades públicas se hayan integrado al sistema de compras corporativas de servicios.
58.   El cual establece como parte de su política para la reducción de los costos de la contratación estatal en aras de mayor rapidez y eficiencia, 
implementar gradualmente un sistema de compras corporativas mediante programas piloto.
59.   MORÓN URBINA, Juan Carlos, op. cit. pág. 245
60.  DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El Régimen de los Contratos Estatales en el Perú”. En: Revista de Derecho Administrativo Nº2. Lima, 2006. Pp. 9-44.
60  Arbitraje PUCP
4.2. Concesiones, Iniciativas Privadas y TUO de sus normas reglamentarias, aprobadas 
Asociaciones Público Privadas.- por el Decreto Supremo N° 060-96-PCM. 
No es el objeto del presente artículo, exponer A dicho marco normativo y sin perjuicio de 
en forma extensa los alcances de cada una de las normas de inversión descentralizada, se 
las modalidades contractuales enunciadas. En le ha agregado desde el año 2008, el Decreto 
rigor, se busca señalar que en el  ordenamiento Legislativo N°1012, Ley Marco de Asociaciones 
jurídico peruano, este  tipo de contratos se Público - Privadas para la Generación de Empleo 
encuentran sujetos a diversos regímenes legales Productivo y para la agilización de los procesos 
los mismos que en el tiempo, han sido materia de promoción de la inversión privada, y  el 
de un permanente proceso de modificaciones. Decreto Supremo N°146-2008-EF  (Reglamento 
del Decreto Legislativo N°1012), el Decreto 
La justificación  de su incorporación normativa Supremo N° 005-2013 y una serie de normas 
en el modelo contractual peruano  tiene sucesivas sobre el tema.
muchas perspectivas de análisis. En nuestra 
opinión, la más precisa es aquella que la vincula 4.2.1. El  marco normativo aplicable 
al agotamiento del modelo clásico del Estado al régimen de concesiones.-
Intervencionista y a la propia constatación de 
los límites de la actuación estatal para afrontar A partir de la Carta Constitucional de 
las necesidades crecientes de la sociedad en 1993, la concesión es concebida como 
materia de infraestructura y de provisión de una modalidad especial de los procesos de 
servicios públicos. promoción de la inversión privada, destinada 
a dotar de infraestructura y de servicios al 
En el caso específico del Perú, se puede Estado.
identificar a partir de los años 90 en adelante, 
un proceso normativo evolutivo de bastante En una primera etapa, el objeto de los 
intensidad y complejidad en el que rol del procesos de privatización, se concentraron 
Estado ha venido mutando en el tiempo. En en cubrir el déficit fiscal heredado de los 
rigor, en el escenario inicial de los años 90, gobiernos que estuvieron a cargo de la 
se advertía que el Estado fomentaba un rol conducción del Estado Peruano hasta antes 
promotor de la inversión privada, criterio que de los años 90. En sus inicios, (años 1991-
se ha venido transformando en los últimos 1996), la concesión no fue el mecanismo más 
años, a partir de la incorporación de nuevos utilizado. En realidad, las operaciones más 
instrumentos contractuales que trascienden las frecuentes fueron la venta de los activos y la 
operaciones clásicas de venta y en su caso de transferencia de acciones de las empresas del 
concesiones y que hoy en día, se evidencian, Estado a los agentes económicos privados, 
en nuevas modalidades contractuales al razón por la cual a dicha etapa se le conoce 
amparo del régimen de las iniciativas privadas, en forma distorsionada, como un período de 
asociaciones público-privadas, y de obras por “privatización en sentido restrictivo”, pues 
impuestos. fue casi un sinónimo, aludir a privatización 
como venta de activos o de transferencia de 
El marco específico de promoción de la acciones de las empresas del Estado.
inversión privada en materia de obras púbicas 
de infraestructura y de servicios públicos, Una vez que se comienza a agotar los 
diseñado en los años 90, se sustentó  en los activos del Estado y las acciones que las 
Decretos Legislativos N° 662, N° 674, N° 757 y empresas del Estado podían transferir, y 
N° 758. Posteriormente, el año 1996, se expide dado que aún persistía la obligación de 
el Decreto Legislativo N° 839, norma que satisfacer las necesidades económicas en el 
modifica el régimen del Decreto Legislativo N° país, se empezó a utilizar con intensidad la 
758, y habilita la dación del TUO de las normas modalidad de concesión en materia de obras 
con rango de ley que regulan el régimen de ´públicas de infraestructura y de servicios 
entrega en concesión de obras públicas de públicos. En su esquema inicial, el Estado 
infraestructura y de servicios públicos, aprobado mantenía la “propiedad” (titularidad) sobre 
por el Decretos Supremo N° 059-96-PCM y del los bienes concesionados y únicamente,
Arbitraje PUCP  61
cedía el proceso constructivo u la operación concesión en materia de telecomunicaciones 
del bien o servicio público a un particular otorgada a  favor de la empresa Telefónica.
(cesión de la actividad prestacional). Por 
tanto, se empezó a comprender que al El  Decreto Legislativo N° 758, fue la primera 
ser insuficiente la inversión estatal, para norma expedida el año 1991, en el que se 
lograr el crecimiento económico en nuestro reguló en forma especial, la entrega en 
país, se debía de recurrir al concurso de la concesión de servicios públicos y obras 
iniciativa privada para superar el déficit de públicas de infraestructura. Dicha norma, 
provisión de infraestructura y de prestación fue posteriormente modificada en agosto de 
de servicios públicos. 1996, por el Decreto Legislativo N° 839.
Para alcanzar dichos objetivos, se emitió En este sentido, hasta ese momento 
un nuevo marco legal general en materia contábamos con estas normas en materia 
de concesiones, el cual se plasmó en el de concesiones, siendo la única que definía 
TUO aprobado por los Decretos Supremos a esta figura, el Decreto Supremo N°060-96-
N° 059-96-PCM y N° 060-96-PCM, el PCM, Reglamento del TUO de Concesiones, 
mismo que consolida el marco normativo en los artículos 3°61 y 13°62. 
inicialmente expedido al inicio de la reforma 
con la expedición del Decreto Legislativo Según Báez, “la palabra concesión proviene 
N° 758 y su posterior modificación a del latín Consesio, derivada de concedere 
través del Decreto Legislativo N° 839. que significa conceder. Es un término 
genérico que implica diversos actos a través 
El marco normativo diseñado desde los años de los cuales la Administración confiere a 
90 en adelante, ha tenido como finalidad personas privadas derechos o ventajas, sobre 
la promoción de la inversión privada en el dominio del Estado mediante la sujeción 
obras públicas de infraestructura, tales a determinadas cargas y obligaciones, 
como, puertos, aeropuertos, carreteras, la mayoría de las veces, tales derechos 
vías férreas, etc. También, viene siendo y ventajas complementan el ejercicio de 
utilizado para la prestación de un ciertas prerrogativas administrativas.”(EL 
conjunto de servicios públicos, tales SUBRAYADO ES NUESTRO).
como telefonía, saneamiento, entre otros.
Por su parte, RUFIAN LIZANA, citando a 
Es importante señalar, que mediante el VARGAS FRITZ, señala que la concesión es 
Decreto Legislativo N°674 y su Reglamento, un “(…) contrato administrativo celebrado 
los cuales fueron diseñados  con la entre el Estado y un particular, en virtud del 
finalidad de incentivar la privatización cual éste último asume a su cuenta y riesgo, 
de las empresas estatales, se incorporó en el marco del principio del equilibrio 
el mecanismo de privatización conocido financiero, las obligaciones derivadas 
como “concesión”, pero en los inicios del del contrato y a obtener la tarifa o peaje 
proceso de privatización  asumido por pactados, dentro del plazo y de acuerdo a 
el Estado Peruano, dicha modalidad no las condiciones legales y reglamentarias 
fue utilizada en forma frecuente, salvo contenidas en el instrumento legal de 
el caso de operaciones exitosas como la adjudicación.”
61. Artículo 3° del TUO aprobado por el D.S. N° 060-96-PCM:
“Entiéndase por Concesión al acto administrativo por el cual el Estado otorga a personas jurídicas nacionales o extranjeras la ejecución y explotación 
de determinadas obras públicas de infraestructura o la prestación de determinados servicios públicos, aprobados previamente por la PROMCEPRI, 
por un plazo establecido.
Entiéndase por ejecución de la obra su construcción, reparación y/o ampliación. 
La explotación de la obra o la prestación del servicio comprende: 
La prestación del servicio básico y los servicios complementarios para los que fue entregada la concesión, de acuerdo a las condiciones de calidad 
establecidas en el Contrato; 
El mantenimiento de la obra; y, 
El pago de tarifas, precios, peajes u otros pagos pactados en el contrato de concesión que realizarán los usuarios como retribución por los servicios 
básicos y complementarios recibidos. ”
62. Artículo 13° del TUO aprobado por el D.S. N° 060-96-PCM: 
“La concesión sobre bienes públicos no otorga un derecho real sobre los mismos. Sin embargo, en estos casos, el contrato de concesión constituirá 
título suficiente para que el concesionario haga valer los derechos que dicho contrato le otorga frente a terceros, en especial el de cobrar las tarifas, 
precios, peajes u otros sistemas de recuperación de las inversiones. En estos supuestos, el concesionario podrá explotar el o los bienes objeto de la 
concesión por cuenta propia o por medio de terceros, quedando siempre como único con responsabilidad frente al Estado”.
62  Arbitraje PUCP
Para autores locales como PEDRESCHI, elaborar el respectivo proyecto de contrato 
“(…) El contrato de concesión es un acto de concesión que por mandato legal debe ser 
o contrato administrativo que crea o sometido a opinión del respectivo organismo 
constituye a favor de un particular un regulador y finalmente determinar la mejor 
derecho o atribución que inicialmente era oferta que resultará adjudicataria de la 
propio de la Administración y del que el buena pro.
particular carecía completamente.”
(ii) El Estado Peruano, a través de los 
En otra oportunidad, se ha señalado que Ministerios, como titular de los servicios 
el concepto y la naturaleza jurídica de la públicos y de los bienes públicos, actúa en su 
concesión administrativa es un asunto calidad de entidad concedente, pues entrega 
complejo. Por nuestra parte, consideramos en concesión el activo, bien y/o servicio para 
que en razón del procedimiento, el tipo de su aprovechamiento económico por parte 
manifestación de la voluntad de la autoridad del Concesionario,  el mismo que en muchos 
administrativa y los efectos de la misma, se casos se obliga a ejecutar una determinada 
debe considerar  de forma secuencial, que obra o prestar un servicio, durante un plazo 
la concesión es un procedimiento, acto y determinado.  
contrato. 
(iii) EL Organismo Regulador encargado de 
En el marco del procedimiento administrativo, las tareas de supervisión de la actividad 
el Estado entrega en concesión al sector de los concesionarios y de fiscalización  en 
privado una obra o servicio público: El aquellos casos en los que corresponda. Su rol 
procedimiento que se utiliza reposa en dos se activa en la denominada etapa de “post-
modalidades i) la Licitación Pública Especial, privatización”. Estos organismos cuentan con 
mediante el cual un ente público invita un régimen jurídico singular, pues cada uno 
a los interesados para que, sujetándose a se encuentra encargado de un determinado 
las condiciones establecidas en las bases, sector. Por ejemplo, en el ámbito de 
formulen sus respectivas propuestas, una los servicios de telecomunicaciones, el 
de las cuales será seleccionada como la más organismo correspondiente es OSIPTEL; en 
conveniente; ii) el Concurso de Proyectos el ámbito de los servicios y actividades de 
Integrales, mediante el cual un ente público energía es el OSINERGMIN; en el ámbito de 
invita a los interesados para que presenten saneamiento es la SUNASS: y en caso de 
sus respectivas propuestas, en función infraestructura de transporte es OSITRAN.
a un expediente técnico que deberá ser 
complementado por el postor, a partir de El procedimiento de selección del 
las variables que son materia de evaluación. concesionario concluye con la  la 
En este último mecanismo, se establecen adjudicación de la buena pro en favor de 
un conjunto de reglas especiales en uno de los postores participantes. Ello, 
concordancia con el tipo de procedimiento se determina por un acto administrativo 
de selección.  de otorgamiento, mediante el cual la 
concesión adquiere la condición de un acto 
Durante el transcurso del procedimiento de de aceptación de la oferta. Esto a su vez 
selección del concesionario en el régimen determinará la formación de un contrato de 
general de obras públicas de infraestructura concesión. Posteriormente a dichos actos, se 
y de servicios públicos al que se viene producirá el cierre y celebración del contrato 
aludiendo, existen los siguientes actores: de concesión, lo que a su vez dará como 
consecuencia la formalización del contrato. 
(i) PROINVERSIÓN como el organismo 
promotor de la inversión privada del Con el cierre y celebración del contrato de 
Gobierno Nacional, el mismo que tiene a su concesión, se formaliza la relación contractual 
cargo diseñar y conducir el procedimiento del Estado en su rol de concedente y de la 
administrativo para determinar el postor Sociedad Concesionaria  constituida para 
que obtendrá la concesión, lo que implica efectos del proyecto específico. El contenido 
establecer las bases, absolver consultas, de la relación contractual se realiza con la
Arbitraje PUCP  63
suscripción del referido contrato de c) Concesión cofinanciada por el Estado.- 
concesión por el concesionario y el A través de esta modalidad el Estado se 
concedente, fijándose en el mismo las encarga del financiamiento (subvención) 
condiciones contractuales, que se regirán parcial de las inversiones que demandará 
durante un determinado periodo. Al al concesionario la ejecución de la 
respecto, DROMI y MARIENHOFF concuerdan obra o la explotación de la misma. Esta 
en que el contrato de concesión es aquel por modalidad de concesión se utiliza para 
el cual el Estado (concedente) encomienda concesiones de infraestructura que 
a un sujeto particular (concesionario), demandan inversiones elevadas y que 
la prestación de un servicio público bajo los estudios técnico - económicos de 
determinadas condiciones objetivas, tráfico y/o demanda demuestran que 
subjetivas y temporales.  El concesionario no pueden ser financiados sólo con el 
actuará por su cuenta propia y riesgo; su cobro que realice el concesionario a 
labor será retribuida con el precio o tarifa los usuarios de la misma (peajes, etc.), 
pagada por los usuarios o con subvenciones pero que debido al interés público en la 
y garantías otorgadas por el Estado, o con realización de la obra el Estado considera 
ambos medios a la vez. conveniente asegurar su realización 
participando en el financiamiento. En los 
En este sentido, podemos afirmar que la casos que el cofinanciamiento otorgado 
concesión reúne las siguientes características: por el Estado involucre el otorgamiento 
de fianzas, avalas y garantías que en 
i) Tiene una naturaleza compleja, pues cualquier forma comprometa su crédito 
asume un contenido contractual y o capacidad financiera, por mandato 
contenido reglamentario; del literal l) del artículo 22º de la Ley Nº 
ii) Es intuito personae; 27785 debe requerirse la opinión previa 
iii) Es constitutiva de derechos y obligaciones de la Contraloría General de la República 
para ambas partes (el Estado y el sobre el respectivo proyecto de contrato 
particular); de concesión.
iv) Tiene un régimen jurídico particular, con 
inclusión de cláusulas exorbitantes a d) Concesión Mixta.- Cuando concurran 
favor del Estado (ius variandi, derecho de más de una de las modalidades señaladas.
reversión intervención de la concesión; y,
v) no supone la transferencia de activos Por otro lado, las concesiones en el Perú 
o infraestructura, solo se cede su se encuentran sujetas a diversos regímenes 
explotación y uso por un tiempo legales, dependiendo: (i) de la actividad 
determinado, una vez terminada o caduca a concesionar (servicios públicos, etc.); 
la concesión, los bienes integrantes de la (ii) del tipo de bienes involucrados en la 
misma son devueltos al Estado. actividad a concesionar (recursos naturales, 
infraestructura, etc.); e, incluso, (iii) del nivel 
Asimismo, debe considerarse que las de Gobierno que se encarga de otorgar la 
concesiones pueden otorgarse bajo las concesión (Nacional, Regional o Local).
siguientes modalidades:
Cabe precisar que la clasificación esbozada en 
a) Concesión a título oneroso.- A través el párrafo precedente no debe ser entendida de 
de esta modalidad el Estado impone al manera excluyente, sino que por el contrario, 
concesionario, en contraprestación por la tiende a superponerse, en tanto que el marco 
cesión de la explotación o la ejecución de legal aplicable a cada caso en concreto, deberá 
la respectiva infraestructura, el pago de incluir disposiciones provenientes de la amplia 
una determinada contribución en dinero gama de textos normativos expedidos en 
o una participación sobre sus beneficios a función a los criterios precitados.
favor del Estado.
En función a estas consideraciones 
b) Concesión a título gratuito.- El Estado resulta importante analizar algunos de 
otorga la concesión sin cobrarle concepto los regímenes legales más importantes 
alguno al concesionario. existentes actualmente en el Perú:
64  Arbitraje PUCP
4.2.1.1. Las Concesiones de Recursos alude exclusivamente a la figura de 
Naturales.- concesión sino que, por el contrario, en 
muchos casos, recurre al uso de figuras 
El artículo 66° de la Constitución Política como licencias, autorizaciones, permisos, 
del Perú señala que las condiciones de contratos de acceso y contratos de 
utilización y otorgamiento a particulares explotación, entre otros mecanismos.
de Recursos Naturales deberá ser 
dispuesta por Ley Orgánica, la misma que, Dicha afirmación se corrobora al revisar lo 
además, determinará el marco aplicable dispuesto por el artículo 24º64 de la citada 
para la concesión de éstos a particulares. Ley, la misma que otorga a las licencias, 
derechos, permisos, autorizaciones, 
Precisamente al amparo del precitado contratos de acceso, contratos de 
precepto constitucional se aprobó la explotación a los que se refieren las leyes 
Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el especiales, los mismos alcances que las 
Aprovechamiento Sostenible de los concesiones contempladas en dicha ley, 
recursos naturales, la misma que, en su en lo que les sea aplicable.
artículo 19º63, establece que los derechos 
para el aprovechamiento sostenible de No obstante lo expuesto, existen normas 
dichos recursos serán otorgados a los que han optado por recurrir a la figura 
particulares mediante las modalidades de la Concesión como título que habilite 
que establecen las leyes especiales para a los privados a explotar ciertos recursos 
cada recurso natural, tal como sucede naturales, tales como: la Ley Nº 26848, 
con las normas que regulan la actividad Ley Orgánica de Recursos Geotérmicos65; 
minera, forestal, hidrocarburífera, la Ley Nº 27308, Ley Forestal y de Fauna 
pesquera, entre otros. Silvestre para los recursos forestales 
maderables y no maderables66; el Decreto 
Cabe señalar que la referida norma, Supremo N° 014-92-EM, Texto Único 
al momento de establecer los títulos Ordenado de la Ley General de Minería67; 
habilitantes en virtud de los cuales y, el Decreto Supremo N° 013-93-TCC, 
se otorga al privado el derecho de el Texto Único Ordenado de la Ley de 
aprovechar los recursos naturales, no Telecomunicaciones68.
63. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales -  Ley N° 26821 
Artículo 19.- Otorgamiento de derechos sobre los recursos naturales
Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los especiales para cada recurso natural. En cualquiera de 
los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún título 
a los particulares.
64. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales -  Ley N° 26821 
Artículo 19.-  De las licencias, derechos, permisos, autorizaciones, contratos de acceso, contratos de explotación, a que se refieren las leyes especiales
Las licencias, autorizaciones, permisos, contratos de acceso, contratos de explotación y otras modalidades recursos naturales, contenidas en las leyes 
especiales tiene los mismos alcances que las concesiones contempladas en la presente ley, en lo que les sea aplicable.
65. Ley Orgánica de Recursos Geotérmicos – Ley N° 26848
Título Preliminar - Norma IV
El aprovechamiento de los recursos se otorga a través de derechos geotérmicos, bajo las modalidades de autorización y concesión, cuyo otorgamiento 
obliga a su trabajo, que consiste primordialmente en el cumplimiento de programas de trabajo y de compromisos de inversión.
66. Ley Forestal de Fauna Silvestre para los recursos forestales maderables y no maderables – Ley N° 27308
Artículo 10º.- Modalidades de aprovechamiento.
El aprovechamiento y manejo de los recursos forestales en bosques naturales primarios se realiza en las siguientes modalidades:
1. Concesiones forestales con fines maderables.
a. Concesión en subasta pública, en unidades de aprovechamiento de 10,000 (diez mil) a 40,000 (cuarenta mil) hectáreas, por el plazo hasta de 40 
(cuarenta) años renovables de acuerdo a las condiciones que establece el reglamento.
b. Concesión en concurso público, en unidades de aprovechamiento de 5,000 (cinco mil) hasta 10,000 (diez mil) hectáreas, por el plazo hasta de 
40 (cuarenta) años renovables, a favor de medianos y pequeños empresarios, en forma individual u organizados en sociedades u otras modalidades 
empresariales, cuyo plan de manejo comprenderá subunidades de aprovechamiento no menores a 1,000 (mil) hectáreas, con planes de manejo que 
el INRENA establece para esta modalidad, de acuerdo al reglamento.
Las concesiones establecidas en los inciso a) y b) precedentes para el aprovechamiento comercial, las otorga el INRENA competente, con planes de 
manejo que consideran el diámetro mínimo y volumen permisible de corte por especie y tipo de bosque, garantizando la utilización de mayor número 
de especies, aprovechamiento integral de la madera; a través de las industrias integradas y generación de mayor valor agregado, sobre la base de 
criterios e indicadores que aseguren el manejo sostenible y en las condiciones que establezca el reglamento.
El procedimiento para la promoción y determinación del tamaño de la unidad de aprovechamiento para cada bosque de producción permanente a 
ser concesionado, es determinado por estudios técnicos realizados a través del INRENA y aprobado por Decreto Supremo refrendado por el Ministro 
de Agricultura.
Los estudios técnicos deben garantizar que se cumplan las condiciones de sustentabilidad ecológica y económica por cada unidad de aprovechamiento, 
de acuerdo a los cuales se elaboran los planes de manejo. 
Los concesionarios son los responsables directos en la superficie otorgada, asegurando su aprovechamiento sostenible de acuerdo a lo estipulado en 
el plan de manejo y en el contrato respectivo, debiendo adoptar las medidas pertinentes a fin de evitar la extracción ilegal de los recursos naturales, 
dentro del límite de su concesión.
Arbitraje PUCP  65
Existen disposiciones legales que recurren a la concesión, lo hacen ya sea que 
a otros tipos de títulos habilitantes para ésta se exprese a través de un simple 
otorgar a los privados el derecho de acto administrativo (minería) o que se 
aprovechamiento de diversos recursos formalice a través de contrato suscrito 
naturales, tal el caso de la Ley Nº 17752, entre el Estado en su rol de concedente 
Ley General de Aguas69 y el Decreto Ley y el concesionario particular (recursos 
Nº 25977, Ley General de Pesca, normas forestales, geotérmicos, etc.).
que utilizan otras figuras administrativas, 
que al ser actos administrativos se 4.2.1.2. Las Concesiones de Servicios 
caracterizan por su unilateralidad, como Públicos.-
son los permisos, las autorizaciones o las 
licencias. Este tipo de concesiones que versan sobre 
actividades calificadas como servicios 
Un caso particular es el de la Ley Nº 26221, públicos, se encuentran reguladas por 
Ley Orgánica que norma las actividades de diversas leyes sectoriales, que establecen 
Hidrocarburos en el territorio nacional, la el marco legal para el desarrollo de diversas 
misma que no recurre ni a las concesiones, actividades, como electricidad, energía, 
ni a las licencias, autorizaciones o permisos saneamiento o telecomunicaciones.
como título habilitante, sino más bien a 
figuras contractuales, como es el caso de Al respecto es de tenerse en cuenta que, 
los denominados contratos de licencia tal como lo señala VÁSQUEZ FRANCO70, 
y contratos de servicios, para autorizar las concesiones, generalmente, tiene 
a los agentes económicos privados a normas genéricas de rango legal cuyo 
realizar actividades de exploración y/o contenido trata no sólo de la relación 
explotación de hidrocarburos. concesional – derechos y obligaciones 
de las partes – sino que, además, regulan 
Por lo tanto constituye una opción el procedimiento de selección de los 
del legislador utilizar la modalidad concesionarios y demás situaciones 
administrativa o título habilitante que propias del régimen concesional.
más acomode a los fines públicos a fin de 
otorgar derechos a los particulares para la En este sentido, en función a las 
explotación de recursos naturales. actividades señaladas, podemos advertir 
la presencia de los siguientes regímenes 
Para finalizar, corresponde señalar que aplicables a las concesiones de servicios 
algunas leyes sectoriales que recurren públicos:
2. Concesiones forestales con fines no maderables.
El aprovechamiento con fines comerciales e industriales de los recursos forestales no maderables, se realiza en las condiciones específicas que 
establece la presente Ley y su reglamento, en las modalidades siguientes:
a. Concesiones para otros productos del bosque.
Las concesiones para el aprovechamiento de otros productos del bosque son a exclusividad y están orientadas a especies de flora y fauna, tales como: 
castaña, aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantas medicinales, ornamentales; crianzas de animales silvestres en ambiente natural y otros. Las 
otorga la autoridad competente en atención a la ubicación y características de los recursos a ser aprovechados, de acuerdo a las condiciones que 
establece el reglamento.
b. Concesiones para ecoturismo, conservación y servicios ambientales. Las concesiones en tierras de capacidad de uso mayor forestal o en bosques de 
protección para el desarrollo de ecoturismo, conservación de especies de flora y fauna silvestre, secuestro de carbono y otros servicios ambientales, 
son otorgadas por la autoridad competente en las condiciones que establece el reglamento.
El tamaño de la unidad de aprovechamiento y el procedimiento para su promoción son determinados por
estudios técnicos realizados a través del INRENA y aprobado por resolución ministerial del Ministerio de Agricultura.
67. Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería - Decreto Supremo N° 014-92-EM
Título Preliminar
II. Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya propiedad es inalienable e imprescriptible. 
El Estado evalúa y preserva los recursos naturales, debiendo para ello desarrollar un sistema de información básica para el fomento de la inversión; 
norma la actividad minera a nivel nacional y la fiscaliza de acuerdo con el principio básico de simplificación administrativa.
El aprovechamiento de los recursos minerales se realiza a través de la actividad empresarial del Estado y de los particulares, mediante el régimen de 
concesiones.
68. Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones - Decreto Supremo N° 013-93-TCC 
Artículo 47.- Llámese concesión al acto jurídico mediante el cual el Estado cede a una persona natural o jurídica la facultad de prestar un servicio 
portador, final o de difusión con carácter público. La concesión se perfecciona mediante contrato escrito de concesión aprobado por resolución del 
Titular del Sector.
69. Ley General de Aguas - Ley Nº 17752 
Artículo 8°.- Requisitos para la utilización de las aguas Toda persona, incluyendo las entidades del Sector Público Nacional y de los Gobiernos Locales, 
requiere permiso, autorización o licencia según proceda, para utilizar aguas, con excepción de las destinadas a satisfacer necesidades primarias.
70. VÁSQUEZ FRANCO, Gladys, “La Concesión Administrativa de Servicio Público”, Temis, Bogotá, 1991. pág. 74
66  Arbitraje PUCP
a) Servicios de Saneamiento.- durante los primeros cuatro años de la 
concesión no ha sido el más alentador, pues 
La Ley Nº26338, Ley General de los Servicios se observó que la empresa concesionaria 
de Saneamiento, aprobado el 24 de julio de no cumplió con ninguna de las metas 
1994, y su Reglamento, aprobado mediante establecidas para la concesión71. 
Decreto Supremo Nº09-95-PRS, establecen 
el marco general aplicable a los servicios de b) Servicios de Energía.-
saneamiento.
En materia de electricidad, la Ley 
Las normas precitadas, precisan, entre otros de Concesiones Eléctricas, aprobada 
aspectos, la competencia de las municipales mediante Decreto Ley Nº 25844, de 
provinciales de la respectiva circunscripción, fecha 6 de noviembre de 1992, segmentó 
para otorgar las concesiones para la el servicio eléctrico en cuatro etapas: 
prestación de tales servicios, a excepción de Generación, Transmisión, Distribución y 
aquellas que se encuentren bajo el ámbito Comercialización.
de la empresa estatal (SEPADAL), la misma 
que brinda dicho servicio en Lima. La referida segmentación respondía a 
la necesidad de abrir el mercado a la 
No obstante lo expuesto, de acuerdo a participación de inversionistas privados 
lo dispuesto por el marco legal aplicable, con el objetivo de generar competencias.
la suscripción del contrato de concesión 
le corresponde al Ministerio de Vivienda, No obstante lo expuesto, debemos advertir 
Saneamiento y Construcción, en que no todos los segmentos de la actividad 
representación del Estado Peruano. energética debe ser calificada como 
servicios públicos, debido a que, de acuerdo 
Cabe precisar, que hasta la fecha, el con esta  ley, solo constituyen servicios 
único contrato de concesión celebrado públicos de electricidad:
por el Estado Peruano en este ámbito se 
presentó en el caso de la Concesión de a) El suministro regular de energía eléctrica 
Agua en Tumbes. En junio del 2004, las para uso colectivo o destinado al uso 
municipalidades provinciales de Tumbes, colectivo, hasta los límites de potencia 
Zarumilla y Contralmirante Villar, a fijados por el Reglamento; y,
través de PROINVERSIÓN (la agencia de b) La transmisión y distribución de 
promoción de inversiones), convocó a electricidad.
Licitación Pública Especial a fin de otorgar Por tanto, solo se requiere concesión 
la explotación del servicio de agua potable definitiva para el desarrollo de las 
y alcantarillado sanitario dentro del ámbito siguientes actividades, de acuerdo al 
de sus jurisdicciones, así como la operación, artículo 3º de la Ley de Concesiones 
rehabilitación y mantenimiento de la Eléctricas:
infraestructura. a) La generación de energía eléctrica que 
utilice recursos hidráulicos, con potencia 
La buena pro del referido proceso fue instalada mayor de 500 KW;
adjudicada con fecha 22 de julio de b) La transmisión de energía eléctrica, 
2005 por el Comité de PROINVERSIÓN en cuando las instalaciones afecten bienes 
Proyectos de Infraestructura y Servicios del Estado y/o requieran la imposición 
Públicos al Consorcio integrado por las de servidumbre por parte de éste;
empresas Latinaguas y Concyssa, las cuales c) La distribución de energía eléctrica 
constituyeron la empresa ATUSA a fin de con carácter de Servicio Público de 
que ésta se encargue de desarrollar los Electricidad, cuando la demanda supere 
servicios concesionados. los 500 KW; y,
d) La generación de energía eléctrica 
Sin embargo, de acuerdo con los informes con recursos Energéticos Renovables 
de supervisión elaborados por la SUNASS, conforme a la Ley de la materia, con 
el cumplimiento de las Metas de Gestión potencia instalada mayor de 500 KW.
71. SALINAS RIVAS, Sergio. “La Concesión de Agua en Tumbes”. En: Regulación de Servicios Públicos e Infraestructura -Revista de Derecho Administrativo 
Nº12, Tomo II. Pág. 266-271.
Arbitraje PUCP  67
4.2.2. Sobre las Iniciativas Privadas y las “La iniciativa privada se realiza sobre 
Asociaciones Público-Privadas.- proyectos de inversión en activos, empresas, 
proyectos, servicios, obras públicas de 
Dentro de las inversiones, existen aquellas infraestructura y de servicios públicos”.
inversiones realizadas por privadas, las cuales 
contienen dentro de estas a las llamadas En rigor, el agente privado identifica una 
iniciativas privadas. La iniciativa privada oportunidad de inversión en bienes o activos 
es una modalidad de inversión privada, del Estado y ejecuta un proyecto, al solicitar 
mediante la cual un privado identifica una dicho proyecto al organismo público 
oportunidad de negocio y presenta ante la encargado, éste tiene carácter de petición de 
autoridad administrativa correspondiente un gracia hasta que sea incorporado al proceso 
proyecto de inversión. Este tipo de iniciativas de promoción y se convoque a oferta, 
cuando son propuestas por el privado, son licitación o concurso.
analizadas por la autoridad competente con 
el fin de que se les declare de interés público Sobre las Asociaciones Público Privadas 
y así establecer un nexo entre el interés es pertinente señalar que estas vienen a 
privado y del estado. Este tipo de iniciativas constituir fórmulas de colaboración que 
pueden darse de dos formas: tienen su origen en el derecho anglosajón, 
las cuales nacieron como una respuesta 
1. Vía Iniciativa Pública: es decir cuando del gobierno, en la figura de quien sucedió 
se propone mediante una oferta pública a Margaret Thatcher el conservador John 
un proyecto, pudiendo participar todos los Major en 1992, a una crisis monetaria. El 
interesados y no solo aquel que propuso el instrumento que utilizo fue el establecer 
proyecto. En algunos casos y dependiendo a las este tipo de Asociaciones como una 
del proyecto y del organismo encargado, técnica dentro de un marco más amplio, 
pueden generarse contrataciones directas. el cual se denominada Iniciativa de 
Financiamiento Privada; la cual partía del 
2. Vía Iniciativa Privada, basándose en supuesto neoliberalista que toda actuación 
el artículo 2°, inciso 20 de la Constitución pública debe buscar el recurso privado para 
Política del Perú, que establece que toda su ejecución ya sea total o parcialmente. 
persona tiene derecho a formular peticiones, Las Iniciativas Privadas de Financiamiento 
individual o colectivamente, por escrito suponen una modalidad nueva del manejo 
ante la autoridad competente, la que está público, en el cual el aparato estatal imita 
obligada a dar al interesado una respuesta el comportamiento del sector privado con 
también por escrito dentro del plazo legal, el fin de ganar mayor eficacia y efectividad, 
bajo responsabilidad. y a su vez permitir que el sector privado 
tuviera una participación más amplia dentro 
Asimismo, en la Constitución del 93´en el del estado. Con la llegada de Tony Blair al 
Artículo 58º  señala que.- poder estas medidas fueron potencializadas 
y se introdujeron cambios en la formulación 
“La iniciativa privada es libre. Se ejerce de estos instrumentos mejorando este 
en una economía social de mercado. sistema mediante la revisión de las clausulas 
Bajo este régimen, el Estado orienta el particulares de cada contrato, mejoras en 
desarrollo del país, y actúa principalmente el proceso de licitación y una adecuada 
en las áreas de promoción de empleo, salud, transferencia de riesgos.
educación, seguridad, servicios públicos e 
infraestructura”. Las principales ideas que permitieron estas 
mejoras fueron dos:
La iniciativa privada está definida en el 
Decreto Legislativo N°1012,  en su Art. 14°: • Valor por dinero.
• Transferencia de Riesgos.
68  Arbitraje PUCP
El valor por dinero o el value for money garantizar la financiación, construcción, 
anglosajón fue determinado  durante el renovación, gestión o el mantenimiento de 
periodo de gobierno de Tony Blair  y es una infraestructura o la prestación de un 
uno de los elementos principales mediante servicio74. Por otro lado el Fondo Monetario 
el cual se busca un beneficio. Tal como lo Internacional – FMI- en su documento 
señala MUÑOZ MACHADO es el mecanismo de trabajo del 200675 se refiere a las 
mediante el cual “se aspira a ganar Asociaciones Público Privadas como acuerdos 
efectividad, eficiencia y economía en la por los cuales el sector privado suministra 
gestión del gasto,  además sirve para activar infraestructuras y servicios (a partir de dicha 
la competencia en materia de realización de infraestructura) que tradicionalmente eran 
obras de infraestructura en aquellos sectores proporcionados por el sector público76. 
donde no existían72”. Dentro de dicho documento el FMI señala 
que son cuatro las características que definen 
El principio antes señalado, busca la a las Asociaciones Público Privadas: 1) 
satisfacción de las necesidades de ambas ejecución privada de una inversión pública, 
partes, busca establecer un valor justo 2) financiación privada de una inversión 
mediante el cual el usuario obtenga un pública, 3) énfasis en la provisión de servicio 
mayor beneficio del servicio y que el e inversión realizada por el sector privado y 
proveedor cubra sus costos, generando 4) transferencia de riesgo significativo del 
una utilidad. La capacidad de distribuir los sector público al privado.
riesgos, es el elemento esencial en cuanto a 
la inversión publico privada. El objetivo de En nuestro marco normativo, el concepto de 
dicho principio es la búsqueda de la igualdad Asociaciones Público Privadas se encuentra 
entre las partes, donde se establezca que recogido en el artículo 3°del Decreto 
ninguna de éstas deba asumir más riesgos, Legislativo 1012, el cual  las define como 
de los que pueda asumir. aquellas modalidades de participación de 
la inversión privada en las que se incorpora 
Este tipo de formulación británica y sus la experiencia, el conocimiento, los equipos, 
principios, favoreció a que este tipo de la tecnología, y se distribuyen riesgos y 
fórmulas  pudieran flexibilizarse y ser recursos, preferentemente privados, con el 
adaptadas a diversos ordenamientos. Sin objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o 
embargo documentos como el Informe mantener infraestructura pública o proveer 
Kinnock y el Informe Van Miert73; así como servicios77. 
la creación del Libro Verde Europeo, el cual se 
dio en el marco el Consejo Europeo, fueron 4.3.1.1 Los Contratos-Ley o Convenios 
los que dieron el impulso internacional para de Estabilidad Jurídica.-
que este tipo de fórmulas capaces de eludir 
las limitaciones del presupuesto público, El Contrato-Ley es un mecanismo a través 
sean consideradas como el mecanismo ideal del cual el Estado puede establecer garantías 
e inteligente para el desarrollo económico. y otorgar seguridades. Tales contratos-
ley, también denominados Contratos 
En realidad, existen diversos conceptos de Estabilidad Jurídica o de Estabilidad 
de Asociaciones Público Privadas, El Libro Tributaria e implican la ultra-actividad 
Verde de la Comisión Europea del 2004 de las normas vigentes al momento de 
define a éstas como aquellas formas de suscribir los contratos, de manera que 
cooperación entre las autoridades públicas no pueden ser modificados o dejados sin 
y el mundo empresarial, cuyo objetivo es efecto unilateralmente por el Estado”.
72. MUÑOZ MACHADO, Santiago. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, vol. I, 2.ª ed., Ed. Iustel, Madrid, 2006, págs. 1329
73. El llamado Informe Kinnock es, en realidad, el Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por el antiguo político laborista británico, a la sazón 
Comisario de Transportes, titulado «La financiación de proyectos de la red transeuropea de transporte mediante asociaciones público privadas», cuyas 
conclusiones hizo suyas la Comisión Europea en la Comunicación relativa a «Las asociaciones entre los sectores público y privado en los proyectos 
de la red transeuropea de transporte» —COM (97) 453—. A ella hay que añadir la Comunicación relativa al «Desarrollo de la Red Transeuropea de 
Transporte: financiaciones innovadoras e interoperabilidad del telepeaje» —COM (2003) 132—, en la que se asumen las conclusiones del Grupo de 
Alto Nivel presidido por el Comisario europeo de Transportes, Van Miert. 
74. Libro Verde: Sobre La Colaboración Público-Privada y El Derecho Comunitario En Materia De Contratación Pública y Concesiones. COM2004. Bruselas 
30.04.2004
75. IMF (2006) Public-private Partnerships, Government guarantees and fiscal risk.
76. Idem. 
77. Decreto Legislativo que aprueba la ley marco de asociaciones público- privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas para la 
agilización de los procesos de promoción de la inversión privada. Decreto Legislativo 1012. 12 de mayo de 2008.
Arbitraje PUCP  69
En este sentido, el Contrato-Ley es parten del problema del tratamiento 
un convenio que pueden suscribir los legislativo que la figura de los Convenio 
contratantes con el Estado, en los casos de Estabilidad Jurídica ha tenido en el 
y sobre las materias que mediante ley marco del ordenamiento jurídico interno, 
se autorice. A través de ésta figura, el tal como lo advertiremos a continuación.
Estado puede crear garantías y otorgar 
seguridades, otorgándoles a ambas el De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 
carácter de intangibles. Es decir, mediante Legislativo N° 757, Ley Marco para el 
tales contratos-ley, el Estado, en ejercicio Crecimiento de la Inversión Privada, los 
de su ius imperium, crea garantías y Convenios de Estabilidad Jurídica se 
otorga seguridades y, al suscribir el celebran al amparo de lo dispuesto por 
contrato-ley, se somete plenamente al el artículo 1357°81 de nuestro Código 
régimen jurídico previsto en el contrato y Civil; tienen calidad de contrato ley, de 
a las disposiciones legales a cuyo amparo manera que no pueden ser modificados o 
se suscribió éste.78 dejados sin efecto unilateralmente por el 
Estado82.
En atención a la regulación sobre este 
tipo de contratación realizada por la Si bien hasta este punto, la naturaleza 
Administración Pública, la doctrina de los Convenios de Estabilidad 
nacional se encuentra inmersa en un Jurídica no revestiría mayor problema 
constante debate respecto al carácter que el meramente doctrinario, las 
civil o administrativo de éste tipo de complicaciones se acentúan cuando la 
contratación. referida norma señala: “Tales contratos 
tienen carácter civil y no administrativo, 
Sobre el particular, un sector de la y solo podrán modificarse y dejarse sin 
doctrina afirma que “[l]os convenios efecto por acuerdo entre las partes.”
de estabilidad jurídica califican como 
contratos-ley, de naturaleza civil, los En atención a lo dispuesto por la norma 
cuales en virtud de lo dispuesto por el bajo comentario nuestro ordenamiento 
Artículo 62° de la Constitución tienen en materia de Convenios de Estabilidad 
fuerza de ley.” 79 Jurídica se ha acogido expresamente a 
la concepción dualista de los contratos 
Por otro lado, algunos estudiosos del administrativos, en tanto abre la 
tema80 señalan que esta apreciación posibilidad de que la Administración 
podría ser cuestionada partiendo de Pública celebre contratos de naturaleza 
la pregunta si en dichos Convenios se Civil.
manifiestan potestades de imperio del 
Estado, en cuyo caso encontraría sustento La controversia analizada ha sido materia 
afirmar que se trata de contratos de pronunciamiento por parte, incluso 
administrativos; o, por otro lado, si en del propio Tribunal Constitucional, el 
ellos el Estado tiene solo un rol de parte, cual ha tenido a bien señalar que la 
despojado de potestades públicas, en naturaleza que se le pueda atribuir 
cuyo caso nos encontraríamos frente a un a este tipo de contratos depende del 
contrato civil. contenido que éste pueda tener en cada 
caso concreto que se suscriba, de manera 
Cabe indicar que estos cuestionamientos que, en abstracto, no cabe que se fije;
78. EXP. N.° 005-2003-AI/TC -  FFJJ N° 33
79. BYRNE SANTA MARÍA, Mónica  y JOO GARFIAS, Eduardo, “Apuntes sobre los Convenios de Estabilidad Jurídica y su interrelación con los Acuerdos 
Internacionales suscritos por el Perú” en Revista de Derecho Administrativo, N° 7, Lima: 2009, pág. 313
80. DANÓS ORDOÑEZ, Jorge, op. cit. pág. 103
81. Código Civil
Artículo 1357.-  Garantía y seguridad del Estado
Por ley, sustentada en razones de interés social, nacional o público, pueden establecerse garantías y seguridades otorgadas por el Estado mediante 
contrato.
82. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada – Decreto Legislativo N° 757
Artículo 39.- 
Los convenios de estabilidad jurídica se celebran al amparo del artículo 1357 del Código Civil y tienen la calidad de contratos con fuerza de Ley, de 
manera que no pueden ser modificados o dejados sin efecto  unilateralmente por el Estado. Tales contratos tienen carácter civil y no administrativo, 
y sólo podrán modificarse o dejarse sin efecto por acuerdo entre las partes.
70  Arbitraje PUCP
no obstante, “[e]n cualquier caso, de una servicios públicos, propiamente), lo 
interpretación a rima obligada del artículo que predominará es el destino al uso 
62 de la Constitución con el artículo público o la afectación al servicio 
1357 del Código Civil, se desprende que público, esto es, el beneficio de toda 
el contenido de los contratos –ley puede la comunidad. Así entonces, podemos 
y debe sustentarse en razones de interés concluir en este extremo, que la 
social, nacional o público…”83 seguridad de la titularidad descansa 
más en el poder público dispuesto por 
a. Los Contratos para la disposición de ley, que en la inscripción registral (a 
Bienes del Estado.- la inversa de lo que sucede con los 
bienes de dominio privado, como lo 
El Estado como propietario de bienes analizaremos posteriormente). [EL 
muebles e inmuebles, cuenta con SUBRAYADO ES NUESTRO]
un sistema (Sistema Nacional de 
Bienes Estatales) y un organismo En relación a los bienes de dominio 
(Superintendencia Nacional de privado:
Bienes Estatales) que se encarga de 
la administración, la adquisición, la “Son aquellos bienes estatales que 
disposición, el registro y el control de los siendo de propiedad del Estado 
mismos. (inscripción registral o tenencia de 
algún título de transferencia de 
Los bienes estatales, muebles e inmuebles, dominio) o de alguna entidad, no 
a los que se hace referencia fueron están destinados al uso público ni 
clasificados como bienes de dominio afectados a algún servicio público. En 
privado (bienes patrimoniales del Estado) buena cuenta, los bienes de dominio 
y de dominio público (bienes demaniales); privado podrán ser identificados sino 
que tienen como titular al Estado o a ostentan ninguno de los elementos 
cualquier entidad pública que conforma constitutivos propios de los bienes de 
el Sistema Nacional de Bienes Estatales, dominio público (uso público y servicio 
independientemente del nivel del público). Los bienes de dominio 
gobierno al que pertenezcan. privado o bienes patrimoniales, como 
también se les conoce en la teoría 
Con respecto a esta diferencia hecha sobre administrativa, no cuentan con un 
los bienes estatales, JIMENEZ MURILLO84, régimen especial. Las entidades 
señala lo siguiente: públicas de dichos bienes ejercen el 
derecho de propiedad con todos sus 
En relación a los bienes de dominio atributos, lo que  no implica que en 
público: estricto tales bienes se regulen por 
el derecho civil, sino más bien, ello 
“cuando se aborda el tema de los permite que dicha disciplina jurídica 
bienes de dominio público, importa refuerce el marco normativo de 
distinguir entre en concepto clásico de los bienes públicos, en todo lo que 
<propiedad> y el de <titularidad>. Los corresponda a su naturaleza” [EL 
bienes estatales de dominio público se SUBRAYADO ES NUESTRO]
encuentran regulados por un régimen 
jurídico especial, con base a las leyes En lo que atañe a los bienes estatales, 
y reglamentos. Por tanto, aun cuando las entidades del Estado pueden realizar, 
algunos bienes de dominio público salvo excepciones, los siguientes actos: 
estatal puedan tener un origen de a) los actos de adquisición; b) los actos 
adquisición con apariencia de “derecho de administración; c) los actos de 
de propiedad” (como es el caso de disposición; d) los actos de registro; y, e) 
los edificios en los que se brindan los actos de supervisión.
83. EXP. N.° 005-2003-AI/TC -  FFJJ N° 34
84. JIMENEZ MURILLO, Roberto. “Comentarios al Sistema Nacional de Bienes Estatales”. Arial Editores S.A.C. Lima, enero 2010. Pp. 30 y 37.
Arbitraje PUCP  71
i. Mecanismos contractuales público, sino simplemente los concede 
establecidos para la “disposición” de temporalmente a terceros.
Bienes de Dominio Público:
Por otro lado, la imprescriptibilidad 
En la línea de lo señalado en líneas supone la protección jurídica de los 
anteriores, este tipo de bienes estatales bienes de dominio público, es decir, una 
son clasificados, por la doctrina posesión prolongada de un particular no 
mayoritaria, de acuerdo a su destino puede privar ni extinguir per se el destino 
como bienes destinados al uso público y del uso público o la afectación al servicio 
al servicio público; de acuerdo a la forma público. En similar sentido, también se 
de afectación, como bienes demaniales protege los bienes de dominio público 
por naturaleza (dominio público natural) con la inembargabilidad, lo cual implica 
o por afectación singular (bienes de que los bienes no pueden ser materia de 
dominio público artificial). venta, medida cautelar o liquidación por 
mandato judicial, en procesos en los que 
La afectación implica el reconocimiento, el Estado es deudor.
mediante mandato legal (ley formal), 
de un bien para uso público o servicio Por tanto, este tipo de bienes del Estado 
público, conforme al ordenamiento solamente pueden ser dados en uso 
jurídico vigente. Por el contrario, este para su aprovechamiento y explotación 
tipo de bienes pueden sufrir el efecto a terceros mediante un contrato 
contrario, es decir ser desafectados por denominado concesión, por el cual no se 
disposición legal, lo que implica que son transfiere la propiedad (titularidad) del 
convertidos en bienes de dominio privado. Estado. Este tipo de contrato y su régimen 
han sido analizados previamente, pues se 
Es por ello que a partir del reconocimiento sujeta a normas especiales.
legal (mediante ley formal) sobre estos 
bienes de dominio público podemos ii. Mecanismos Contractuales 
advertir algunos elementos fundamentales establecidos para la “disposición” de 
que configuran su régimen jurídico: i) Bienes de Dominio Privado.-
inalienabilidad; ii) imprescriptibilidad; e 
iii) inembargabilidad. Sobre este tipo de bienes estatales, la 
doctrina mayoritaria ha señalado que 
La inalienabilidad constituye el elemento no pueden ser estudiados desde una 
más connotado del dominio público, perspectiva del derecho civil, pues esta 
dado que permite excluir este tipo de rama del derecho regula las relaciones 
bienes del tráfico jurídico privado, a jurídicas de la propiedad general, sobre 
efectos de mantener el destino de los la base de la propiedad privada y de la 
bienes al uso y servicio público. Es decir, autonomía de voluntad de las partes, 
implica la imposibilidad de efectuar actos mientras que en el derecho administrativo 
de disposición o de gravamen sobre los el principio de legalidad constituye el 
bienes constitutivos del dominio público. fundamento de las funciones que deben 
Sin embargo, esto no impide que dichos cumplir las entidades, en lo concerniente 
bienes puedan intervenir en un tráfico a la utilidad de los bienes que son de su 
jurídico restringido mediante la concesión propiedad. Esto en razón de que el Estado 
de dichos bienes, que se encuentran no tiene “derechos”, sino potestades 
sometidos bajo el régimen de  normas y atribuciones (dominio), por lo que 
especiales. este tipo de propiedad estatal se regula 
por notas de carácter iuspublicista y 
Mediante la concesión se otorga elementos singulares inspirados en el 
un derecho de aprovechamiento o derecho común85. Una  muestra de ello, 
explotación de los bienes a terceros es que los bienes de dominio privado no 
interesados, no perdiendo el Estado la pueden ser usados o dispuestos como 
titularidad de los bienes de dominio cualquier propietario particular; pues 
85. JIMENEZ MURILLO, Roberto. “Comentarios Sistema Nacional de Bienes Estatales”. Arial Editores. Lima, enero 2010. P.187-188.
72  Arbitraje PUCP
estos bienes, sin que estén destinados 2. Dación en pago a favor del Estado.-
al uso público o al servicio público, se Esta figura, recogida del Derecho Civil, ha 
encuentran destinados a la realización de sido trasladada al derecho administrativo, 
sus objetivos ordinarios y extraordinarios. en donde se configura como aquel 
De ahí que el ordenamiento jurídico procedimiento patrimonial en el cual el 
establezca procedimientos particulares deudor del Estado ofrece el pago a una 
de adquisición, disposición, uso, registro entidad pública acreedora, mediante la 
y transferencia de dichos bienes. entrega en propiedad de un bien, que es 
aceptada en sustitución de la prestación 
Los atributos del derecho de propiedad originaria.
estatal, se inspiran en los que son aplicables 
a la propiedad privada. Así lo reconoce Sin embargo, esta figura a diferencia de 
Roberto JIMENEZ MURILLO al señalar que la regida por el derecho civil, para su 
“Los atributos del derecho de propiedad aceptación por el Estado (entidad pública 
estatal, si bien se inspiran en los que acreedora), el deudor debe cumplir, 
son aplicables a la propiedad privada, además de la titularidad del bien, una 
tienen notas características propias serie de requisitos como por ejemplo la 
de los procedimientos administrativos. tasación del valor del bien a cargo de 
Es de tener en cuenta que los bienes él. Es más, la aceptación de aquél debe 
estatales en general, responden a fines materializarse mediante una Resolución, 
públicos y por tanto, su uso y disposición a diferencia del derecho civil en donde 
deben enmarcarse en la satisfacción puede concretizarse con la sola recepción 
de los intereses generales, a través del del bien.
debido ejercicio de .las competencias de 
las entidades públicas propietarias, sin 3. Transferencia de dominio en el Estado.-
perjuicio de establecer un estudio costo- En este tipo de transferencias, los 
beneficio.”86 intervinientes son solamente entidades 
públicas. La finalidad de esta transferencia 
En razón de ello, detallaremos brevemente es que la entidad pública transferente 
los actos vinculados a los bienes inmuebles pueda entregar el bien inmueble, a 
de dominio privado, con la intención de efectos de que la entidad pública 
verificar los instrumentos legales que adjudicataria lo use para programas de 
materializan dichos actos. desarrollo o inversión, acreditando los 
respectivos planes de ejecución. Es decir, 
1. Donación a favor del Estado.- el objetivo es que el bien estatal pase de 
Este tipo de acto de transferencia una situación inactiva a una situación 
se caracteriza por la liberalidad o la de actividad institucional que beneficie 
transferencia a título gratuito de un bien, a la entidad adjudicataria y en términos 
mueble o inmueble, de un particular, generales al Estado.
persona natural o jurídica, a favor del 
Estado. Ahora bien, esta transferencia puede 
darse a título gratuito o a título oneroso. 
A diferencia de una donación regida En el primero de ellos, se constituiría una 
bajo las normas del Derecho Civil, la suerte de “donación” inmobiliaria de una 
particularidad de esta figura en el ámbito entidad pública a favor de otra; mientras 
del Derecho Administrativo, además de la que en la segunda, el bien se vende a 
exigencia hacia el particular de presentar valor comercial y al contado, operando en 
los documentos que acrediten la el caso de entidades públicas mediante la 
propiedad del bien y su valor comercial (la transferencia presupuestal de una cuenta 
tasación la asume la entidad beneficiaria), a otra.
es la concretización de este acto mediante 
una Resolución expedida por la autoridad Además, esta transferencia se aprueba 
administrativa beneficiaria por la cual solamente mediante Resolución 
acepta la donación. administrativa aprobatoria de la entidad 
86. Idem.
Arbitraje PUCP  73
propietaria, las que constituyen título tales como la compra del bien mediante 
suficiente para su inscripción en Registro un proceso de selección regulado por 
de Predios. el sistema de contratación pública 
o inclusive, mediante un proceso de 
4. Compraventa.- expropiación. Si existe consenso entre las 
Este tipo de transferencia, más que una partes (públicos y privados), si los bienes 
“compra” de un predio estatal por los tienen valor equivalente y se respeta el 
agentes particulares, consideramos que debido procedimiento, a la par que el 
es una “venta” de parte del Estado, la que interés público, entonces se reafirma la 
se publicita mediante la convocatoria a ratio legis que la permuta constituye un 
subasta pública o de ser el caso, a través procedimiento administrativo que debe 
de la evaluación de la solicitud de venta merecer un enfoque distinto al de un 
directa. común acto de disposición, como es el de 
transferencia de bienes públicos a través 
Las entidades públicas pueden vender de la subasta pública.87
solamente los bienes de dominio privado, 
los cuales previamente a su venta Para que este tipo de acto se lleve a 
requieren de una causa justificada para cabo se requiere la participación de un 
ello, pues solo cuando ya no cumplan solicitante, sea una persona (natural o 
su fin público pueden ser transferidos. jurídica) o cualquier entidad pública que 
Se solicita esta causa justificada con sea propietaria de un predio, y la entidad 
la finalidad de evitar que el Estado, sin pública receptora de la solicitud. Este 
una evaluación previa y sin acudir a las acto deberá ser aprobado mediante una 
técnicas de planificación en gestión Resolución Administrativa del titular (del 
pública, transfiera activos inmobiliarios predio) de la entidad o de la máxima 
estatales por el solo hecho de contar con autoridad administrativa.
facultades para ello.
6. Superficie.-
Si bien para la compraventa de un bien El derecho de superficie, al igual que 
de dominio privado solo existan dos las figuras  del usufructo, comodato, 
modalidades de transferencia (subasta entre otros, cuenta con una regulación 
pública y venta directa), con lo cual se legal que proviene del derecho 
diferencia de una compraventa privada, común, fusionándolo al conjunto de 
existe una semejanza en cuanto al procedimientos patrimoniales regulados 
documento de transferencia. Una vez en sede administrativa. Así entonces, 
ejecutada la venta de bienes del Estado una entidad pública puede ceder en uso 
a favor de los particulares, ésta se temporal de la superficie del terreno a 
perfecciona a través de un contrato favor de un particular, con la finalidad que 
de compraventa, en el que una de las éste realice construcciones en propiedad 
partes (la vendedora) es una entidad separada sobre o bajo la superficie del 
pública, la otra parte (el comprador) suelo.
una persona natural o persona jurídica 
y el objeto del contrato un bien público, El derecho de superficie implica in 
con la consiguiente inscripción de la contrato de prestaciones reciprocas, por 
transferencia en los registros públicos. lo que en dicho documentos se establecen 
las obligaciones de una y otra parte 
5. Permuta.- durante la ejecución contractual, como 
La permuta inmobiliaria constituye un por ejemplo, la autorización de realizar 
procedimiento administrativo, por el cual construcciones en el subsuelo, en el suelo 
las entidades públicas pueden adquirir un o ambos, el cumplimiento del plazo, entre 
bien de propiedad privada a cambio de la otros. Estas características es lo que a este 
entrega de un bien público, sin necesidad acto con la figura del derecho común.
de recurrir a procedimientos complejos, 
87. JIMENEZ MURILLO, Roberto. “Comentarios Sistema Nacional de Bienes Estatales”. Arial Editores. Lima, enero 2010. P.276.
74  Arbitraje PUCP
La constitución de este acto se establece mediante una Resolución administrativa), 
mediante dos modalidades, que lo cuyo procedimiento y secuencias 
caracterizan como parte del derecho se inspiran indirectamente en las 
administrativo, los cuales son por modalidades aplicables al procedimiento 
convocatoria pública o por vía directa; de compraventa, superficie y usufructo. Sin 
distinguiéndose de esa manera del embargo, dicha resolución administrativa 
derecho común. que aprueba la adjudicación del 
arrendamiento, no es suficiente para la 
7. Usufructo.- configuración del arrendamiento, ya que 
El usufructo tiene como principal se requiere la suscripción del respectivo 
característica conferir las facultades contrato de arrendamiento, el cual no 
de usar y disfrutar temporalmente el es negociable, ya que el adjudicatario se 
bien estatal (bien inmueble de dominio adhiere a las cláusulas del contrato ya 
privado) de manera integral, pues el estipulado.
usufructuario con seguridad realizará una 
actividad económica que le debe rendir 9. Cesión en uso.-
el suficiente beneficio para cumplir con La cesión en uso constituye un beneficio 
las obligaciones que oportunamente le patrimonial de carácter especial y a 
imponga la entidad estatal propietaria. título gratuito que concede una entidad 
pública a un particular, con la finalidad 
Como consecuencia de la constitución del de que dicho  inmueble sea destinado a 
usufructo, sea mediante subasta pública la realización de un proyecto de interés y 
o de manera directa (que se concretiza desarrollo social, que sea compatible con 
mediante una Resolución administrativa), los fines que realiza el Estadio conforme a 
la entidad pública y el usufructuario se sus atribuciones y funciones legales.
sujetan a una serie de obligaciones y Para la configuración de este acto, se 
atribuciones o derechos. Una de estas requiere la aprobación de una Resolución, 
obligaciones, que caracterizan a este acto, mediante la cual, la entidad pública 
es la que asume la entidad pública de asume la obligación de entregar el bien 
suscribir el documento de formalización, inmueble mediante documento de fecha 
que comúnmente es la escritura pública. cierta.
8. Arrendamiento.- 10. Comodato.-
El procedimiento de arrendamiento El comodato, de acuerdo al código civil, 
inmobiliario está orientado a que los es un contrato, por el cual el comodante 
particulares accedan al uso temporal de se obliga a entregar gratuitamente al 
los bienes de dominio privado estatal comodatario un bien no consumible, para 
que se encuentran desocupados y que que lo use por cierto tiempo o para cierto 
pueden servir para atender necesidades fin y luego lo devuelva.
de vivienda o actividades comerciales, 
a cambio de pagar la renta o merced Desde la perspectiva del derecho 
conductiva. Por lo cual se entiende que administrativo, esta figura se ha 
los bienes materia de arrendamiento constituido como una herramienta 
deben ser de libre disponibilidad, con lo de beneficio coyuntural a favor de 
cual la entidad deberá asegurarse de que una entidad pública o un particular 
el bien no se encuentre comprometido requirente de un bien inmueble. En ese 
para ningún tipo de uso, ni proyecto a sentido, la entidad pública que otorga 
cargo de ella misma o por otra entidad el comodato debe ser la propietaria del 
pública. bien inmueble (terreno o edificación) a 
disponer temporalmente en uso; con lo 
Al igual, que los actos precedentes, este cual podemos afirmar que el comodato 
se constituye mediante dos modalidades, confiere facultades temporales de usar 
los cuales son la convocatoria pública y y disfrutar a título gratuito de un bien 
de manera directa (que se concretizan estatal, como si fuera un propietario.
Arbitraje PUCP  75
4.3.1.2  Los Convenios Inter 4.3.1.3 Los Contratos de Personal.-
Administrativos.-
Otro de los escenarios en los que el Estado 
Estos convenios interadministrativos a desarrolla una intensa actividad contractual, 
diferencia de los contratos, que constituyen es el referido al ámbito de la contratación 
el acuerdo de dos o más partes para crear, del personal. En este sentido, el Perú 
regular, modificar o extinguir una relación no es ajeno a las diversas modalidades 
jurídica patrimonial, como lo define el contractuales que hoy en día se utilizan en 
Código Civil, no tienen como elemento la legislación comparada, y que para un gran 
esencial en su configuración al interés sector de los laboralistas, consagra inclusive 
pecuniario o patrimonial. la precarización de las relaciones laborales 
del Estado en su condición de empleador.
En razón de que, en los convenios 
interadministrativos, el elemento esencial No es éste el escenario para abordar la 
lo conforma el interés de la administración problemática laboral en la que se encuentra 
o de los órganos de ésta por cumplir o inmerso el Estado Peruano. Basta señalar, 
satisfacer funciones y necesidades de que existe en los últimos años, una tendencia 
interés público. a dar solución a este tipo de contrataciones 
al amparo de un enfoque gradual, en mérito 
Un claro ejemplo, de este tipo de convenios del cual, se ha tratado de dar soluciones 
interadministrativos, nos muestra el artículo desde el punto de vista administrativo 
53º de la Ley de Gestión Presupuestaria que a éste fenómeno de contratación de 
señala “(…) cuando se trata del tipo de personal por parte del Estado. Una de 
ejecución presupuestaria, que se celebran dichas respuestas, lo constituye el caso 
entre entidades del sector público a título del Contrato Administrativo de Servicios 
gratuito, resulta eficaz la suscripción regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 
de convenios”, en donde claramente y sus sucesivas normas modificatorias y 
evidenciamos que no existe un interés reglamentarias. Tal como se ha indicado, 
económico de alguna de las partes. el régimen del Contrato Administrativo 
de Servicios, constituye una respuesta 
De igual modo, evidenciamos en el parcial y temporal adoptada por el Estado 
artículo 91º del Decreto legislativo con el objeto de atenuar los alcances de 
Nº 776, Ley de Tributación municipal la contratación de servicios no personales, 
(convenios de cooperación) que precisa “las los cuales en realidad se ubicaban en una 
municipalidades distritales podrán celebrar suerte de zona de intermedia entre los 
convenios de cooperación con la respectiva contratos de locación de servicios puros y 
municipalidad provincial para la realización los contratos de empleo público. 
de obras o prestación de servicios 
interdistritales”. Nuevamente, en este tipo Al momento de elaborar el presente artículo 
de convenios de cooperación evidenciamos se encuentra pendiente de aprobación en el 
que no existe como elemento primordial el Congreso de la República, el proyecto de 
interés económico de alguna de las partes, Ley del Servicio Civil, norma que en caso 
sino por el contrario, se presenta un interés de aprobarse, tendrá una incidencia directa 
de llevarse a cabo coordinada y de mejor en las diversas modalidades contractuales 
modo, funciones de evidente connotación que hoy en día se utilizan como fórmulas 
pública. alternativas de contratación por parte del 
Estado, en su condición de empleador. Uno 
Por tanto, podemos concluir que este tipo de de los temas de más compleja solución 
convenios interadministrativos, a diferencia es el referido al caso de los servicios 
de los contratos, no se presenta un interés no personales hoy rebautizados como 
económico de modo preponderante, sino Contratos Administrativos de Servicios 
por el contrario, la realización de una –CAS-, pues en la lógica de un sistema 
función pública o satisfacción de algún unificado de prestaciones de personal al 
servicio público. servicio civil del Estado se hacen necesario,
76  Arbitraje PUCP
por no decir inevitable, adoptar una opción han sufrido alteraciones sustanciales en función 
entre extender en forma integral todo del rol del Estado en materia de intervención 
el conjunto de derechos y beneficios de económica y al impacto de la globalización en la 
carácter laboral al personal sometido al economía de Latinoamérica. 
régimen del CAS o en forma alternativa, 
ratificar la necesidad que dicho personal 5.4. En materia de contratación administrativa 
cumpla en forma previa al goce integral de en general, nuestro país no cuenta con una 
los derechos y beneficios inherentes a una disposición legal que regule la naturaleza jurídica 
relación  subordinada de trabajo, cumpla del contrato administrativo, lo que refleja la 
con las reglas y procedimientos de acceso existencia de un régimen asistemático con 
formal  ( concurso público). respecto a la naturaleza de los contratos estatales.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN.- 5.5 Es posible afirmar que en el Perú, la 
Administración Pública celebra distintos tipos 
En función de los criterios expuestos en el presente de contratos, siendo los más importantes por 
artículo, se pueden establecer a modo de conclusión su relevancia en el desarrollo de las actividades 
las siguientes afirmaciones: estatales y su tratamiento a nivel legal: (i) Los 
contratos para realizar adquisiciones de bienes, 
5.1  La existencia de una problemática referida servicios, suministro, consultoría y ejecución de 
al concepto y naturaleza de los contratos en obras; (ii) Las concesiones para la explotación de 
los que interviene la Administración Pública, recursos naturales o de bienes de dominio público, 
ha dado lugar a toda clase de debates que van la prestación de servicios públicos y la explotación 
desde el reconocimiento de una concepción única de obras públicas de infraestructura; (iii) Los 
de los contratos administrativos (concepción contratos-ley o convenios de estabilidad jurídica; 
unitaria), hasta la formulación de la dicotomía (iv) Los contratos para la disposición de bienes del 
que diferencia por un lado a los contratos Estado; (v) Los convenios interadministrativos; 
administrativos como tales y a los contratos (vi) Los convenios financieros del Estado; (vii) Los 
privados de la Administración Pública (concepción contratos de personal.
dualista).
5.6 En términos generales, se puede constatar 
5.2  Al margen de la postura que se asuma en que en nuestro ordenamiento jurídico existe una 
relación al concepto y naturaleza de los contratos aceptación mayoritaria a la concepción unitaria 
en los que interviene la Administración Pública, del contrato administrativo. Sin embargo, 
lo importante en este tema es reconocer que existen supuestos como el caso de los Contratos-
en última instancia, nos encontramos frente a Ley o Convenios de Estabilidad Jurídica en los 
supuestos en los cuales, la figura del “contrato” cuales, resulta evidente el tratamiento de ésta 
se presenta como una herramienta jurídica que figura a la luz de la concepción dualista, en la 
coadyuva a la Administración a la satisfacción de medida en que se reconoce la posibilidad que las 
sus necesidades y a la consecución de sus fines. entidades públicas celebren dichos contratos en 
representación del Estado, al amparo de normas 
5.3  En el caso peruano, se puede advertir que, de derecho privado, tal como es el caso del Código 
a lo largo de los años, los enfoques adoptados Civil y el cual, no compartimos. 
con respecto a la contratación administrativa 
Arbitraje PUCP  77