DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DE?L PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA PONTIFICIA DEL PERÚUNIVERSIDAD CATÓLICA DOCUMENTO DE TRABAJO N° 360 LAS CARACTERÍSTICAS DEL ADULTO MAYOR PERUANO Y LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Javier Olivera y Jhonatan Clausen DOCUMENTO DE TRABAJO N° 360 LAS CARACTERÍSTICAS DEL ADULTO MAYOR PERUANO Y LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN Javier Olivera y Jhonatan Clausen Octubre, 2013 DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA DOCUMENTO DE TRABAJO 360 http://www.pucp.edu.pe/departamento/economia/images/documentos/DDD360.pdf http://www.pucp.edu.pe/departamento/economia/images/documentos/DDD360.pdf © Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú, © Javier Olivera y Jhonatan Clausen Av. Universitaria 1801, Lima 32 – Perú. Teléfono: (51-1) 626-2000 anexos 4950 - 4951 Fax: (51-1) 626-2874 econo@pucp.edu.pe www.pucp.edu.pe/departamento/economia/ Encargado de la Serie: Luis García Núñez Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú, lgarcia@pucp.edu.pe Javier Olivera y Jhonatan Clausen Las características del adulto mayor peruano y las políticas de protección social Lima, Departamento de Economía, 2013 (Documento de Trabajo 360) PALABRAS CLAVE: Política social, economía del adulto mayor, y seguridad social. Las opiniones y recomendaciones vertidas en estos documentos son responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista del Departamento Economía. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2013-16872. ISSN 2079-8466 (Impresa) ISSN 2079-8474 (En línea) Impreso en Cartolán Editora y Comercializadora E.I.R.L. Pasaje Atlántida 113, Lima 1, Perú. Tiraje: 100 ejemplares mailto:econo@pucp.edu.pe mailto:lgarcia@pucp.edu.pe LAS CARACTERÍSTICAS DEL ADULTO MAYOR PERUANO Y LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Javier Olivera y Jhonatan Clausen RESUMEN El presente documento busca, en primer lugar, realizar una caracterización de las condiciones socio-económicas de la población de adultos mayores en el Perú con énfasis en la situación de pobreza y desprotección social de este segmento de población. El análisis de la ENAHO 2011 revela que la mayor cantidad de personas mayores de 65 años que se encuentran en situación de extrema pobreza residen en la sierra rural. Del mismo modo, se observa que únicamente el 1% de adultos mayores pobres extremos tienen acceso a algún tipo de pensión; y que la mayor proporción adultos mayores en situación de pobreza extrema viven en hogares de 1 ó 2 miembros, lo cual acentúa su vulnerabilidad. En segundo lugar, se realiza una revisión de las principales intervenciones de política orientadas a los adultos mayores en Perú, incluyendo políticas de gran escala como la pensión social Pensión 65 e intervenciones más acotadas relacionadas al bienestar general y derechos de los adultos mayores. Finalmente, revisamos la literatura y políticas dirigidas al adulto mayor de otros países y mostramos algunas evidencias se sus impactos, lo cual puede ser útil para proponer nuevos programas dirigidos a los adultos mayores en Perú. Palabras clave: Política social, economía del adulto mayor, y seguridad social. Códigos JEL: H55, I38, J14 ABSTRACT The first goal of this paper is to analyze recent socio-economic characteristics of old-age people in Peru, with emphasis on poverty and social exclusion. For this, we use the National Household survey (ENAHO) of year 2011 and find that the majority of the extreme poor elderly are living in the rural area. Furthermore, only 1% of the elderly living in extreme poverty receives a pension benefit and a vast majority of them live in one or two-person households, which intensify their vulnerability. The second goal is to review the most important social and economic policies towards old-age in Peru. And finally, we review the literature and policies for the elderly implemented in other countries with the aim to describe their most relevant impacts. Overall, our document might be a useful input to think and propose new policies towards old-age people in Peru based on evidences. Keywords: Social Policy, Economics of the Elderly, Social Security. JEL Classification: H55, I38, J14 1 LAS CARACTERÍSTICAS DEL ADULTO MAYOR PERUANO Y LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL* Javier Olivera y Jhonatan Clausen 1. INTRODUCCIÓN La seguridad social a través de la entrega de pensiones y atención en salud, debería ser, a priori, la principal herramienta para proteger los riesgos propios de la vejez; es decir el deterioro de la salud y la dificultad para trabajar y obtener un ingreso. Sin embargo, en un país como Perú donde sólo un tercio de la fuerza laboral trabaja en ocupaciones formales que exigen la afiliación a un sistema de pensiones y de salud1, es imposible lograr una protección plena de la seguridad social. Algunos adultos mayores buscan otras formas de ahorro para afrontar la etapa de vejez, como por ejemplo activos, ahorros, vivienda, etc.; y muchos otros establecen arreglos familiares informales de protección en la vejez mediante el cuidado y soporte esperado de los hijos. En este caso, los hijos tendrían un valor de seguro social (Kagitcibasi, 1982; Nugent, 1985). El problema con esta forma de seguro es que los hijos adultos no necesariamente van a ser capaces de honrar los arreglos de protección a los padres dado que tienen sus propios gastos y responsabilidades con su familia. En un contexto de pobreza, los hijos adultos que apoyan y mantienen a sus padres tenderían a recortar gastos en áreas claves como por ejemplo en la inversión de capital humano de su familia, lo cual provocaría consecuencias negativas en los niveles de ingreso futuro. El estudio del envejecimiento y de las condiciones de vida del adulto mayor ha tomado fuerza durante los últimos años, especialmente en los países donde el fenómeno del envejecimiento está más extendido, es decir, aquellos donde la  Javier Olivera: PEARL Institute, University of Luxembourg, javierolive@gmail.com; Jhonatan Clausen: Departamento de Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú, jhonatan.clausen@gmail.com. 1 Según la definición legalista (trabajadores que en su ocupación no están obligados a afiliarse a la seguridad social ni a pagar contribuciones) de formalidad descrita en Chong et al (2008), aproximadamente el 70% de los empleos serían informales. mailto:javierolive@gmail.com mailto:jhonatan.clausen@gmail.com 2 tasa de fecundidad se ha reducido significativamente al mismo tiempo que la longevidad de la población ha aumentado sostenidamente. En el Perú, aún no hay una masa crítica de estudios sobre las condiciones socio-económicas del adulto mayor y las políticas sociales destinadas a ellos. Esto contrasta notoriamente con el énfasis puesto en otras etapas del ciclo de vida, como por ejemplo la amplia literatura avocada a estudiar la niñez. Entre los estudios sobre la población adulta mayor se pueden mencionar el de Olivera (2013) con énfasis en las características del adulto mayor y las políticas sociales dirigidas a ellos, el de Olivera y Zuluaga (2013) sobre los efectos ex–ante de las pensiones no contributivas en Perú y Colombia, el de Berrocal (2011), los Informes Técnicos del INEI sobre la situación de la niñez y el adulto mayor, el trabajo de Vera Tudela y Cárdenas (2009) y Ramos (2009) los cuales tratan sobre la contribución de los adultos mayores en la lucha contra la pobreza enfocados en el área urbana. El trabajo de García (2012) contiene secciones sobre algunas características socio-económicas del adulto mayor en Perú con el énfasis puesto en medir la sostenibilidad de los sistemas de pensiones y de salud en un contexto de envejecimiento. En esta investigación buscamos responder las interrogantes sobre dónde se ubican y cuál es la magnitud de los grupos de adultos mayores que enfrentan más vulnerabilidad y exclusión bajo diversos indicadores y variables. Asimismo, buscamos saber cuáles son las políticas que actualmente se dan el país con algún componente de apoyo para el adulto mayor y qué nos dicen las experiencias de otros países en este tema. Por lo tanto, los objetivos de la presente investigación son 1) analizar las características socio-económicas de la población de AM en el Perú a partir de los últimos datos disponibles de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2011; 2) identificar y revisar las principales intervenciones de política orientadas a los adultos mayores en Perú, incluyendo políticas de gran escala como la pensión social Pensión 65 e intervenciones más acotadas relacionadas al bienestar general y derechos de los adultos mayores; y 3) revisar la literatura y políticas dirigidas al adulto mayor de otros países mostrando 3 algunas evidencias se sus impactos, lo cual puede ser útil para proponer nuevos programas dirigidos a los adultos mayores en el país. Debido a que aún es insuficiente la producción de literatura sobre el adulto mayor en Perú, habiendo mucho espacio para crecer y consolidarse, creemos que este estudio puede contribuir a acortar tal brecha. El trabajo está dividido en cuatro secciones. La siguiente sección describe las características socio-económicas y demográficas del adulto mayor usando las fuentes de datos más recientes. La sección 3 contiene un mapeo de las actuales políticas dirigidas al adulto mayor desde distintos sectores. En la sección 4 proponemos una clasificación de esas políticas y revisamos la experiencia internacional a la luz de sus impactos en los adultos mayores. Finalmente en la sección 5 concluimos el estudio. 2. CARACTERÍSTICAS DE LOS ADULTOS MAYORES EN EL PERÚ 2.1 Contexto Demográfico En la actualidad, las características demográficas del Perú permiten considerarlo como un país de envejecimiento moderado. En efecto, a septiembre de 2012, las personas de 60 a 79 años de edad representaron 7.6% de la población total mientras que los adultos del 80 a más años correspondieron al 1.4%2; sin embargo, debido a los cambios en la dinámica poblacional que el Perú viene experimentando desde la segunda mitad del S. XX se prevé que dicha situación se modifique drásticamente hacia finales del S. XXI. En particular se espera que la población de 65+ pase de significar de alrededor del 6% de la población total en la actualidad a cerca del 17.1% en 2025 y 29.9% en 21003 (ver gráfico 1). 2 Fuente: INEI (2012) 3 Fuente: CELADE (2011) 4 Fuente: CELADE (2011). Elaboración propia. Las proyecciones mostradas hacen evidente la presencia de un cambio en los patrones de envejecimiento de la población en el Perú. Las causas de dicho cambio pueden ser explicadas principalmente debido al aumento de la esperanza de vida al nacer y a la disminución de la tasa de fecundidad (ver cuadro 1). En efecto, los datos muestran un aumento sostenido de la esperanza de vida al nacer durante los últimos 60 años que ha logrado alcanzar el promedio latinoamericano luego de situarse inicialmente en un nivel inferior. Por su parte, la tasa global de fecundidad ha experimentado un importante descenso desde 1950 hasta la actualidad y se espera que continúe descendiendo hasta estabilizarse alrededor de 1.7 hijos por mujer. Un mayor nivel de desagregación en el análisis de la población de AM en el Perú muestra que el porcentaje del total de la población que ésta representa tiende a converger a la media latinoamericana mientras que para el caso de los AM de 80+ se espera que se sitúen ligeramente por debajo de dicho promedio. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 9 5 0 1 9 6 0 1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 0 2 0 0 0 2 0 1 0 2 0 2 0 2 0 3 0 2 0 4 0 2 0 5 0 2 0 6 0 2 0 7 0 2 0 8 0 2 0 9 0 2 1 0 0 Gráfico 1: Estructura de la población por grandes grupos de edad, Perú (1950-2100) 0-14 15-64 65+ 5 Debido proceso de envejecimiento de la población es de esperar que en el futuro surjan dificultades relacionadas al sostenimiento de la población de AM. Esto es particularmente relevante en el caso del Perú en el que tradicionalmente han existido altos niveles de informalidad laboral y fuertes restricciones en el acceso a los sistemas de seguridad social. En efecto, solamente la tercera parte de la fuerza laboral trabaja en ocupaciones formales que exigen la afiliación a un sistema de pensiones y salud. La estrategia que adoptan quienes no tienen acceso a dichos sistemas consiste en arreglos familiares informales de protección en la vejez mediante el cuidado y soporte esperado de los hijos. Este sistema, sin embargo, puede resultar insostenible si las tendencias demográficas se mantienen. En particular se espera que tanto la relación de apoyo a los padres4 como el ratio AM sobre jóvenes5 aumenten de forma significativa (ver gráficos 2 y 3) con lo cual las futuras generaciones de jóvenes observarían un incremento en el total de gastos a afrontar de tal manera que existe la posibilidad de que aquellos que cuenten con menores ingresos se vean imposibilitados de subvencionar a los AM bajo su cuidado. 4 La relación de apoyo a los padres corresponde al ratio entre la población de 80+ y la población de 50-64. 5 La relación AM/jóvenes corresponde al cociente entre la población de 65+ y la población de 0-14. Cuadro 1: Evolución de indicadores demográficos, Perú (1950-2100) 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100 Tasa Global de Fecundidad 6.85 5.38 2.80 2.05 1.75 1.79 1.89 Tasa bruta de mortalidad 21.58 10.86 5.56 6.22 8.84 11.99 13.45 Esperanza de Vida al Nacer 43.90 58.53 71.61 76.33 79.68 82.44 84.27 Relación Ancianos/Jóvenes 8.31 8.23 14.17 35.89 95.80 172.74 203.38 Relación de Apoyo a Los Padres 3.77 4.65 8.91 13.24 25.10 48.96 69.03 % personas 65+ 3.46 3.56 4.83 8.76 17.10 25.70 29.89 % personas 80+ 0.33 0.34 0.78 1.87 4.67 9.23 12.45 Fuente: CELADE (2011) Elaboración propia 6 Fuente: CELADE (2011). Elaboración propia. Fuente: CELADE (2011). Elaboración propia. Como queda en evidencia, el análisis de las tendencias de los principales indicadores demográficos proyectados hasta finales del S. XXI muestra una serie de cambios importantes en la estructura de edad de la población. A finales del presente siglo el Perú será en promedio mayor que en la actualidad con menores tasas de fecundidad y niveles superiores de esperanza de vida al 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1 9 5 0 1 9 6 0 1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 0 2 0 0 0 2 0 1 0 2 0 2 0 2 0 3 0 2 0 4 0 2 0 5 0 2 0 6 0 2 0 7 0 2 0 8 0 2 0 9 0 2 1 0 0 Gráfico 2: Relación de apoyo a los padres (1950-2100) Perú América Latina 0 50 100 150 200 250 1 9 5 0 1 9 6 0 1 9 7 0 1 9 8 0 1 9 9 0 2 0 0 0 2 0 1 0 2 0 2 0 2 0 3 0 2 0 4 0 2 0 5 0 2 0 6 0 2 0 7 0 2 0 8 0 2 0 9 0 2 1 0 0 Gráfico 3: Relación AM/Jóvenes (1950-2100) Perú América Latina 7 nacer. Una de las principales consecuencias en términos de la sostenibilidad de los arreglos familiares informales que se establecen en la actualidad entre padres e hijos será muy probablemente el resquebrajamiento de dicho sistema lo cual a su vez tendrá repercusiones negativas para los niveles de vida de la población de AM en el futuro. Más aún, incluso si lo población en edad laboral del futuro optara por priorizar el sostenimiento de los AM bajo su cuidado esto podría actuar en detrimento de las generaciones siguientes. La explicación radica en que para destinar recursos a la protección de la población de 65+ la personas entre 14-64 se verían obligados a recortar gastos en otras áreas de gran importancia como el gasto en nutrición y educación de los niños lo cual por su parte acarrearía consecuencias dinámicas expresadas en menores niveles de acumulación de capital humano y en general en menores niveles de vida para la familias. 2.2 Localización geográfica y condición de pobreza La población de AM en el Perú se ubica mayoritariamente en la costa y en la sierra mientras que la selva solo concentra el 9% de personas de 65+ (ver gráfico 4). De forma más específica Lima Metropolitana concentra la mayor cantidad de población de AM (31%) mientras que la región que concentra la menor proporción de grupo de personas de 65+ es la costa rural (3%). Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. 3% 4% 5% 15% 21% 21% 31% Gráfico 4: Distribución geográfica de la población de 65+, Perú (2011) Costa rural Selva rural Selva urbana Sierra urbana Costa urbana Sierra rural Lima Metropolitana 8 Un análisis de la condición de pobreza de la población de 65+ muestra que 23.9% de ella se encuentra en situación de pobreza, lo que contrasta con la tasa de 27.8% de la población total. Específicamente el 7% del total de los AM en el Perú vive por debajo de la línea de pobreza extrema mientras que el 16.9% son considerados como pobres no extremos (ver gráfico 5). Para el caso de toda la población, la tasa de pobreza extrema se ubica en 6.3%. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Si se observa la forma en que estas 3 categorías se distribuyen geográficamente es posible constatar que las personas de 65+ en situación de pobreza extrema se encuentran principalmente en la sierra (83%) mientras que nuevamente la sierra concentra la mayor proporción de AM pobres no extremos (56.4%). En el otro extremo la costa alberga al 64.5% de población no pobre de AM mientras que solo el 7.9% vive en la selva. 7% 17% 76% Gráfico 5: Condición de pobreza de la población de 65+ , Perú (2011) pobre extremo pobre no extremo no pobre 9 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. El análisis de las categorías de pobreza diferenciando el medio urbano y rural evidencia que la mayor cantidad de AM que son considerados como pobres extremos viven en el medio rural (alrededor del 85%) y la proporción se va reduciendo conforme aumenta el nivel de ingresos para representar únicamente el 17.4% de la población de 65+ no pobre. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. 8.1 32.5 64.5 83.0 56.4 27.6 8.9 11.1 7.9 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% pobre extremo pobre no extremo no pobre Gráfico 6: Distribución geográfica de la población de 65+ según condición de pobreza, Perú (2011) costa sierra selva 15.2 47.9 82.6 84.8 52.1 17.4 0% 20% 40% 60% 80% 100% pobre extremo pobre no extremo no pobre Gráfico 7: Distribución geográfica de la población de 65+ según condición de pobreza, Perú (2011) Urbano Rural 10 Por su parte, si se toma en cuenta ambos aspectos es posible realizar una identificación más completa de la población de AM. De acuerdo a este doble criterio se observa que el 76% de AM que viven en situación de extrema pobreza se encuentran en la sierra rural mientras que en el otro extremo se encuentran los que viven en Lima Metropolitana quienes representan solamente el 1.2%. En el caso de los AM que se encuentran en situación de pobreza no extrema la sierra rural nuevamente es la región que concentra la mayor proporción (41.5%). Finalmente la población de 65+ considerada no pobre se encuentra mayoritariamente en Lima Metropolitana (38%). Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. El análisis de las tasas de pobreza correspondientes a cada uno de los dominios geográficos antes mencionados (ver cuadro 2) pone en evidencia que la sierra rural es aquella que presenta una mayor tasa de pobreza y pobreza extrema tanto si se toma en cuenta la población total como si se observa únicamente la población de AM. Lima Metropolitana por su parte es aquella que presenta menores tasas de pobreza para ambos grupos poblacionales. Si se toma únicamente en cuenta la diferenciación urbano/rural se observa que es el medio rural el que posee mayores niveles de pobreza no 76.2 41.5 11.7 6.8 14.9 15.9 3.2 15.6 23.7 1.2 12.3 38.0 0% 20% 40% 60% 80% 100% pobre extremo pobre no extremo no pobre Gráfico 8: Distribución geográfica de la población de 65+ según condición de pobreza, Perú (2011) Sierra rural Sierra urbana Selva rural Selva urbana Costa rural Costa urbana Lima Metropolitana 11 extrema y pobreza extrema nuevamente tanto si se considera la población total como si se toma en cuenta solamente a la población de 65+. Cuadro 2: Tasas de pobreza y pobreza extrema por dominio geográfico, Perú (2011) Dominio Población total Dominio Población 65+ % pob. extrema % pob. no extrema % pob. extre ma % pob. no extrema Sierra Rural 24.6 37.7 Sierra Rural 25.2 33.0 Selva Rural 14.7 32.4 Selva Rural 9.6 28.0 Costa Rural 8.3 28.8 Costa Rural 8.0 24.9 Selva Urbana 4.5 21.5 Selva Urbana 5.7 17.6 Sierra Urbana 2.0 16.8 Sierra Urbana 3.1 16.6 Costa Urbana 1.2 16.9 Costa Urbana 1.1 12.6 Lima Metropolitana 0.5 15.1 Lima Metropolit ana 0.3 6.7 Área Rural 20.5 35.5 Área Rural 21.3 31.4 Área Urbana 1.4 16.6 Área Urbana 1.5 11.2 Nacional 6.3 21.5 Nacional 7.0 16.9 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia Un análisis con un mayor grado de desagregación permite identificar las regiones en la cuales habitan la mayor proporción de AM para cada categoría (ver cuadro 3). Así, se observa que Cajamarca es la región que concentra la mayor proporción del total de AM en situación de pobreza extrema (17.15%) seguida en segundo lugar por Puno (12.5%). Para el caso de los pobres no extremos, es Puno la que concentra la mayor proporción (12.5%) mientras que tal como se mostró anteriormente es Lima la que concentra la mayor proporción de personas de 65+ consideradas no pobres. 12 Cuadro 3: Distribución de la población de 65+ por condición de pobreza y región (en porcentajes), Perú (2011) Región pobre extremo pobre no extremo no pobre Cajamarca 17.15 6.47 3.29 Puno 12.50 12.50 3.41 Apurímac 9.09 3.51 0.77 Piura 8.59 10.14 5.46 Huánuco 7.44 3.64 1.75 Arequipa 6.75 4.91 1.75 Huancavelica 6.06 2.87 0.74 Ancash 5.64 4.76 3.91 La Libertad 4.42 6.04 6.14 Loreto 4.35 2.73 1.60 Cusco 3.69 7.60 3.97 Lima 2.90 12.46 38.84 Amazonas 2.37 1.49 1.13 Junín 2.07 4.36 4.76 San Martín 1.99 2.25 1.83 Pasco 1.61 2.08 0.54 Lambayeque 1.28 4.28 4.20 Arequipa 1.21 2.54 5.28 Moquegua 0.34 0.46 0.77 Ucayali 0.25 0.50 1.05 Tacna 0.22 0.51 0.92 Tumbes 0.04 0.31 0.55 Ica 0.03 1.03 3.44 Callao 0.00 2.51 3.63 Madre de Dios 0.00 0.03 0.27 Total 100 100 100 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia Por otro lado, si se analiza la composición de la población de AM de cada una de las regiones de acuerdo a la situación de pobreza (ver cuadro 4) puede observarse que Apurímac muestra la peor tasa de pobreza extrema de la población de 65+ (35.2%), y que Cajamarca ocupa esa posición para el caso de la pobreza extrema de toda la población. En el caso de la pobreza total Apurímac ocupa el peor lugar tanto si se considera la población de todas las edades (57%) como si sólo se considera a los AM (67.9%). 13 Cuadro 4. Tasa de pobreza total y para 65+ por región, 2011 Región Población total Región Población 65+ % pob. extrema % pobreza % pob. extrema % pobreza Cajamarca 24.3 55.8 Apurímac 35.2 67.9 Apurímac 21.9 57.0 Huancavelica 28.9 61.8 Huánuco 20.2 54.1 Cajamarca 25.1 47.8 Arequipa 16.3 52.7 Huánuco 21.1 46.0 Huancavelica 16.0 54.6 Arequipa 18.0 49.5 Amazonas 14.6 44.6 Puno 15.7 53.6 Loreto 14.6 48.1 Loreto 15.4 38.6 Pasco 10.0 40.7 Amazonas 13.0 32.7 Puno 9.6 39.2 Pasco 12.9 53.1 Piura 8.3 35.2 Ancash 9.5 28.7 La Libertad 8.2 29.4 Piura 9.3 35.8 Ancash 6.4 27.2 San Martín 7.3 27.1 San Martín 6.0 31.0 Cusco 5.7 33.8 Cusco 5.7 29.7 La Libertad 5.2 22.2 Junín 4.3 24.1 Moquegua 3.5 14.9 Ucayali 2.9 13.5 Junín 3.2 19.6 Lambayeque 2.6 30.4 Lambayeque 2.3 20.3 Moquegua 1.9 10.9 Tacna 2.0 12.7 Tacna 1.5 16.6 Ucayali 2.0 11.3 Arequipa 1.4 11.5 Arequipa 1.9 11.3 Callao 0.8 19.8 Lima 0.6 7.3 Lima 0.7 15.4 Tumbes 0.6 11.7 Tumbes 0.7 13.9 Ica 0.1 6.3 Ica 0.2 10.9 Callao 0.0 13.3 Madre de Dios 0.1 4.2 Madre de Dios 0.0 2.6 Total 6.3 27.8 Total 7.0 23.9 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia Gran parte de la actual situación de pobreza en la que vive el 24% de los AM en el Perú puede ser explicada debido a desigualdades iniciales en el acceso a oportunidades. Una forma de aproximarse a dicha situación consiste en observar el nivel educativo alcanzado por quienes hoy en día conforman la población de 65+ (ver gráfico 9). En efecto, se observa que un 24.9% registran no haber alcanzado ningún nivel educativo mientras que alrededor del 30% no culminaron los estudios del nivel primario. Únicamente un 4.4% logró culminar los estudios universitarios mientras que menos del 1% continuaron estudios de postgrado. Es decir, en la actualidad más de la mitad de AM ni siquiera lograron culminar los estudios de nivel primario lo cual ciertamente ha tenido grandes implicancias en la posterior 14 situación de ingresos en la cual se encuentran muchos de ellos hoy debido a la imposibilidad de obtener un empleo de alta remuneración por la escasa cantidad de capital humano acumulado. Del mismo modo, esta situación puede haber tenido consecuencias dinámicas negativas como la trasmisión inter-generacional de la pobreza. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Por otro lado, tradicionalmente en el Perú las características étnicas y culturales han jugado un rol muy importante en la construcción de patrones de exclusión y discriminación dando lugar a situaciones de desigualdad horizontal entre distintos grupos de la población (Barrón y Figueroa, 2004; Muñoz et. Al. 2006). Si se observa por ejemplo las características lingüísticas de la población de AM en el Perú (ver gráfico 10) queda en evidencia que, si bien es cierto una proporción mayoritaria tiene como lengua materna el castellano, alrededor de una tercera parte tiene como lengua materna alguna lengua originaria (28.2% quechua y 3.6% aymara). Es posible que los AM cuya lengua materna corresponde a alguna de las lenguas originarias del Perú hayan tenido menores oportunidades para acceder a una educación adecuada en la juventud y por lo tanto es de esperar que hayan tenido mayores dificultades para insertarse adecuadamente en el mercado laboral que aquellos cuya lengua materna es el castellano. 30.0% 24.9% 18.6% 9.5% 6.5% 4.4% 3.6% 0.9% 0.8% 0.7% 0.1% Gráfico 9: Nivel educativo de la poblacion 65+, Perú (2011) primaria incompleta sin nivel primaria completa secundaria completa secundaria incompleta superior univerdsitaria completa superior no universitaria completa superior universitaria incompleta 15 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Si se observa la situación de pobreza tomando en cuenta los diferentes grupos de edad es posible constatar que es precisamente uno de los grupos etarios más vulnerables (niños) el que presenta una mayor incidencia de pobreza, la cual se mantiene alrededor del 40% hasta los 9 años y desciende para luego volver a subir entre los 21 y 35 años ; sin embargo, el grupo de los AM (considerado también un grupo etario vulnerable) también se ve afectado ya que la tasa de pobreza empieza a ascender nuevamente a partir de los 55 años. 67.6% 28.2% 3.6% 0.5% 0.1% Gráfico 10: Lengua materna de la poblacion 65+, Perú (2011) castellano quechua aymará otra lengua es sordo 16 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Si se realiza además una diferenciación por estratos se observa que, si bien es cierto las tendencias son muy similares en el área urbana y rural (salvo en el tramo de 80+), la incidencia de pobreza es mucho más alta en la última. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Se utilizan medias móviles de 5 observaciones. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 Gráfico 11: Condición de pobreza por edades, Perú (2011) pobre ext pobre no no pobre 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 Gráfico 12: Tasa de pobreza por edad y región, Perú (2011) total urbano rural 17 El contraste entre los niveles de pobreza del área urbana y rural se intensifica notablemente en el caso de la pobreza extrema. Del mismo modo, la variación en el nivel de pobreza por edades al interior del área rural se acentúa considerablemente puesto que la población de entre 0-10 presenta una incidencia de pobreza de entre 25%-30% la cual disminuye hasta menos del 15% para el grupo de personas de 20 años mientras que en el medio urbano por el contrario se observa que la diferencia entre el porcentaje mayor y menor es mucho más reducida. Es decir, la pobreza extrema afecta mucho más a las áreas rurales del país. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Se utilizan medias móviles de 5 observaciones. Finalmente, en lo que respecta a la intensidad de la pobreza, un instrumento relevante para el análisis consiste en observar las brechas de pobreza (ver cuadro 5) para determinar cuál es el grupo de AM que se encuentra en una situación más precaria. Según la definición del INEI, la brecha de pobreza “refleja el grado de concentración del gasto entre los pobres, trata de establecer qué tan pobres son los pobres y se expresa como la diferencia promedio (en términos porcentuales) que existe entre el gasto total per cápita 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 Gráfico 13: Tasa de pobreza extrema por edad y región, Perú (2011) total urbano rural 18 de cada uno de las personas en situación de pobreza, respecto al valor de la línea de pobreza” (INEI, 2012). Así, si se analiza este indicador es posible concluir que en general la población de 65+ que vive en las zonas rurales es en términos relativos aquella que se ve más afectada por la pobreza tanto si se considera la brecha de pobreza total (18% en el área rural contra 3% en el área urbana) como si se observa la brecha de pobreza extrema (5% el área rural contra 0.3% en el área urbana). Es necesario recalcar además que las diferencias en las brechas para el área urbana y rural son significativas siendo los indicadores del medio rural notablemente peores. Asimismo, no hay diferencias muy notorias en las brechas observadas para la población 65+ y la población total (Ver INEI, 2012). Cuadro 5 : Brechas de pobreza y pobreza extrema para la población de 65+ Urbano Rural Total Brecha de pobreza 3.1 18.5 7.4 Brecha de pobreza extrema 3.0 5.8 1.9 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia 2.3 Situación Laboral y Protección Social Normalmente a medida que avanza el proceso de envejecimiento de las personas se espera que éstas se retiren del mercado laboral debido a las mayores dificultades que enfrentan para llevar a cabo las labores propias de las diferentes ocupaciones. En efecto, la tasa de empleo a partir de los 65+ (ver gráfico 14) disminuye conforme las cohortes de edad se hacen mayores; sin embargo, aun cuando tanto en el medio rural como el urbano las tendencias son similares es claro que aquellos AM que viven en el medio rural tienen muchas mayores dificultades para cesar en sus labores en relación con sus pares urbanos6. Mientras que el porcentaje de AM de 65 años 6 Un aspecto de interés central en la problemática de la población adulta mayor es que la falta de ingresos regulares (a través de una pensión por ejemplo) obliga a los individuos a trabajar hasta agotar sus fuerzas a la expensa de su 19 ocupados es de alrededor del 50% en el área urbana este porcentaje aumenta hasta casi el 90% en el área rural. Más aún, incluso en una edad tan avanzada como los 90 años el porcentaje de personas ocupadas en el medio rural es de 32.3% contra el 11.9% en el medio urbano. Esta situación se agrava evidentemente si se toma en cuenta la condición de pobreza (ver gráfico 15). Las cifras muestran que las diferencias en las tasas de ocupación de las personas de 65 años considerados pobres y que habitan en el medio rural con relación a los no pobres que habitan en el medio urbano son muy similares al caso anterior en que no se tomaba en cuenta la situación de pobreza. La diferencia radica en que, para cohortes de edad superiores, los pobres rurales tienen mayores dificultades para acercarse al nivel de ocupación de los no pobres urbanos. Esto último se observa claramente cuando se compara a las personas de 90 años de ambas categorías pues la tasa de ocupación del primer grupo es de alrededor del 40% mientas que para el caso de las personas de 90 años no pobres que viven en el medio urbano el nivel es solo de 10.3%. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. salud e integridad, o por toda su vida. Esto ha sido definido como Ceaseless Toil por Benjamín et al (2003) cuando analiza la oferta laboral de los ancianos en la China rural 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00 65 70 75 80 85 90 95 Gráfico 14: poblacion 65+ ocupada según área total urbana rural 20 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Uno de los factores que puede explicar las dificultades que enfrentan los AM para salir del mercado laboral está relacionado con el acceso a sistemas de seguridad social puesto que, si las personas no se encuentran afiliados a ningún sistema de este tipo, es muy probable que tengan que continuar trabajando para poder mantener sus niveles de consumo y satisfacer sus necesidades básicas. Como ya se ha mencionado, en el Perú existen importantes niveles de informalidad en especial en el ámbito laboral. Muchas personas en la actualidad realizan trabajos que no exigen la afiliación a un sistema de pensiones o de salud. Más aún, esta situación no es reciente sino que se remonta muchos años en el pasado de tal modo que hoy en día la población de AM se encuentra en su mayoría fuera del sistema de seguridad social (ver gráfico 16). En efecto, los datos muestran que en la actualidad alrededor del 74% de la población de 65+ no recibe ningún tipo de pensión. 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00 65 70 75 80 85 90 95 Gráfico 15: Población 65+ ocupada según edad, área y condición de pobreza pobre rural no pobre urbano 21 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. El panorama empeora cuando se advierte que el 94% y 99% de los adultos mayores en situación de pobreza y pobreza extrema no tiene acceso a ningún tipo de pensión, respectivamente (ver gráficos 17 y 18). Estas cifras guardan relación con las altas tasas de empleo de los adultos mayores en situación de pobreza que se presentaron previamente. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. 73.7% 21.1% 4.4% 0.7% Gráfico 16: Población de 65+ con acceso al sistema de pensiones, Perú (2011) No Recibe pension jubilacion pension beneficio pension jubilación y beneficio 94.0% 5.1% 0.9% 0.0% Gráfico 17: Población de 65+ en situación de pobreza con acceso al sistema de pensiones, Perú (2011) No Recibe pensión jubilacion pensión beneficio pensión jubilación y beneficio 22 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Por su parte, las cifras de acceso a algún tipo de seguro (ver gráficos 19, 20 y 21) muestran que el 29.9% de las personas de 65+ no tienen acceso a ningún tipo de seguro de salud. Las proporciones son muy similares si se toma en cuenta tanto la población de AM en situación de pobreza como a aquellos que viven en la extrema pobreza. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. 98.8% 1.2% 0.0% 0.0% Gráfico 18 Población de 65+ en situación de pobreza extrema con acceso al sistema de pensiones, Perú (2011) No Recibe pensión jubilacion pensión beneficio pensión jubilación y beneficio 70.1% 29.9% Gráfico 19: Población de 65+ con acceso a seguro de salud, Perú (2011) con seguro sin seguro 23 Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. Si se observa la manera en que se distribuyen los AM afiliados entre los distintos sistemas de seguros de salud es posible notar que Essalud y el Seguro Integral del Salud (SIS) son aquellos que concentran a la mayor parte de los afiliados (ver cuadro 6). Es importante notar que las prestaciones que ofrecen ambos sistemas son particularmente distintas siendo en el caso de Essalud un sistema con una mayor cobertura que el SIS. Es por ello que es necesario ser muy cuidadosos al momento de interpretar las cifras de 67.8% 32.1% Gráfico 20: Población de 65+ en situación de pobreza con acceso a seguro de salud, Perú (2011) con seguro sin seguro 70.0% 30.0% Gráfico 21: Población de 65+ en situación de pobreza extrema con acceso a seguro de salud, Perú (2011) con seguro sin seguro 24 cobertura total para los AM pues existe heterogeneidad entre aquellos que figuran como afiliados a algún tipo de seguro. Cuadro 6: Tipos de seguro a los que se encuentran afiliados los AM (en porcentajes del total de la población de 65+) , Perú (2011) Entidad % Essalud 34.82 Seguro privado 2.18 EPS 0.24 FF.AA. y policiales 2.92 SIS 29.84 Seguro universitario 0.03 Seguro escolar privado 0.01 Otro sistema 0.06 Sin seguro 29.91 Total 100.00 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia Una vez que se introduce al análisis la condición de pobreza y la diferenciación de acuerdo al estrato es posible constatar que, en general, las personas de 65+ consideradas como pobres o pobres extremos se encuentran afiliadas mayoritariamente al SIS y en un lejano segundo lugar a Essalud (ver cuadro 7) mientras que la proporción de aquellas que reciben atención por parte de otro tipo de seguros es mínima. Esta situación es muy similar independientemente de que se observe el área urbana o rural. La principal diferencia entre ambos casos se encuentra en la proporción de AM por debajo de la línea de pobreza y pobreza extrema que se encuentran afiliados a Essalud la cual es particularmente mayor en el caso de los pobres no extremos del área urbana. 25 Cuadro 7: AM con acceso a seguro de salud, por tipo de seguro, condición de pobreza y estrato, Perú (2011) Urbano Rural Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Essalud 5.2 18.2 49.1 45.1 0.7 3.3 14.0 7.8 1.4 10.5 43.1 34.8 seguro privado 0.0 0.0 3.4 3.0 0.0 0.0 0.2 0.1 0.0 0.0 2.8 2.2 EPS 0.0 0.0 0.4 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 0.2 FF.AA. y policiales 0.0 1.2 4.3 3.9 0.1 0.0 0.7 0.4 0.1 0.6 3.7 2.9 SIS 61.4 39.6 13.5 17.1 69.8 71.1 55.7 63.5 68.5 55.9 20.7 29.8 Seguro universitario 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 Seguro escolar privado 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Otro sistema 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 Sin seguro 33.4 40.8 29.3 30.6 29.4 25.6 29.1 28.1 30.0 32.9 29.2 29.9 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. 26 Otro de los servicios públicos en los cuales se ha logrado alcanzar una importante cobertura es en el caso del derecho a la identidad. En la actualidad, la gran mayoría de AM posee DNI (90.3%) y por tanto están inscritos en Reniec. El poseer el DNI resulta de particular importancia pues es el documento indispensable para la realización de casi la totalidad de trámites administrativos incluyendo aquellos ligados al acceso a programas sociales orientados a los AM como es el caso del programa de pensiones no contributivas “Pensión 65”. Fuente: Enaho (2011). Elaboración propia. 2.4 Características de los hogares del adulto mayor Un aspecto fundamental para determinar las condiciones de vida de los AM en el Perú consiste en analizar la situación familiar en la que viven. En particular, es de interés conocer la composición del hogar de los AM puesto que, tal como se mencionó anteriormente, muchos de los AM basan el sostenimiento de sus necesidades en el apoyo de sus familiares más jóvenes mediante acuerdos informales de protección en ausencia de la posibilidad de acceder a esquemas de seguridad social durante la edad laboral. De manera específica es importante conocer la situación de aquellos adultos mayores más vulnerables entendidos en este contexto como aquellos que no cuentan con 90.37% 3.61% 5.98% 0.04% Gráfico 22: Población de 65+ con DNI, Perú (2011) si tiene dni no tiene pero esta inscrito en el reniec no esta inscrito en el reniec no sabe 27 familiares que puedan brindarles apoyo (como en el caso de los AM que viven solos) o el de aquellos que viven en compañía únicamente de otros AM. Un primer acercamiento a esta composición del hogar consiste en observar la relación que los AM mantienen con el jefe del hogar en el que viven. En general se observa que la mayoría de AM son jefes de hogar lo cual permite tener una primera impresión acerca de las relaciones de dependencia económica al interior de las familias en las cuales vive al menos una persona de 65+. Esta situación es similar tanto en el área rural como urbana aunque si se analiza en términos relativos es posible observar que la proporción es mayor aún en la primera. Del mismo modo existen algunas diferencias al interior de cada área tomando en cuenta la condición de pobreza. En el caso del medio urbano por ejemplo la proporción de AM no pobres que son jefes de hogares (61.1%) es mayor que en el caso de los AM considerados pobres no extremos (55.2%) y pobres extremos (49.1%). Por el contrario, en el medio rural las diferencias son menores puesto que los no pobres jefes de hogar representan el 65.9% mientras que los AM jefes de hogar en situación de pobreza extrema son alrededor del 60.7%. La segunda categoría en orden de importancia es la de esposa o conviviente que es también muy similar (entre el 21% y 25%) en ambas áreas. Una tercera categoría es la de padres o suegros que es particularmente importante en el caso de los AM en situación de pobreza extrema que viven en el área urbana (26%) a diferencia del área rural en que dicha categoría corresponde solo al 10.4%. 28 Cuadro 8: Tipo de relación del AM con el jefe del hogar Urbano Rural Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Jefe del hogar 49.1 55.2 61.1 60.3 60.7 61.6 65.9 63.4 58.9 58.6 61.9 61.2 Esposa/o ó conviviente 23.2 23.8 22.1 22.3 25.8 22.3 21.9 22.9 25.4 23.0 22.0 22.5 Hijas/os 0.0 0.0 0.3 0.2 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.2 0.2 Nuera/Yerno 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 Padres/Suegros 26.0 17.7 12.5 13.3 10.4 13.3 9.2 10.8 12.7 15.4 11.9 12.6 Otros familiares 0.8 2.0 2.7 2.6 2.0 1.8 1.7 1.8 1.8 1.9 2.5 2.4 Otros no familiares 0.8 1.2 1.3 1.3 1.2 0.9 1.1 1.0 1.1 1.1 1.2 1.2 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia 29 De manera adicional, si se analiza la composición de los hogares en los que el jefe de hogar es un AM (ver cuadro 9) se observa que más de la mitad vive en compañía de su esposa o conviviente, situación que es muy similar en ambas áreas; sin embargo, si se observa el caso particular de los AM en situación de pobreza extrema es posible notar que existen diferencias en cuanto a la proporción de aquellos que viven con sus hijos y sus nietos en el área urbana con relación al área rural. En la primera se observa que el 31.6% viven con sus hijos y el 17.7% con sus nietos mientras que en el área rural las cifras son de 38.8% y 29.2% respectivamente. Esta situación puede tener implicancias importantes con relación a la capacidad de la familia para dar apoyo a los adultos mayores. En efecto, se esperaría que los adultos mayores que viven con sus hijos (quienes muy probablemente se encuentren en edad laboral) tengan mayores posibilidades de recibir apoyo económico de éstos; sin embargo, si se considera a los nietos el escenario cambia puesto que se esperaría que éstos a su vez dependieran de sus padres los cuales tendrían que hacer frente a una doble responsabilidad (mantener a sus hijos menores de edad y mantener a sus padres AM). Es por eso que los AM pobres extremos del medio rural podrían tener mayores dificultades que sus pares urbanos puesto que, aunque la proporción de aquellos que vive con sus hijos es mayor que en el caso urbano, también es cierto que la proporción que vive con sus nietos es mayor. Las diferencias son notablemente mayores en el caso de los pobres no extremos pues la proporción de aquellos que viven con sus hijos y nietos en el medio urbano es de 59.4% y 47.2% respectivamente mientras que en el caso del área rural los porcentajes son del 35.8% y 25.8% lo cual podría significar que en el caso de los pobres no extremos del área rural éstos viven en promedio en hogares más pequeños que sus pares urbanos y por tanto el apoyo familiar podrían ser más limitado. 30 Cuadro 9: Tipo de familiar que vive con el adulto mayor (en %) Urbano Rural Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Esposa/o ó conviviente 56.0 58.2 52.5 53.1 55.7 53.7 47.2 50.9 55.8 55.7 51.5 52.5 Hijas/os 31.6 59.4 60.5 60.1 38.8 35.8 34.0 35.5 37.9 46.5 55.6 52.9 Nuera/Yerno 8.6 21.9 13.3 14.1 6.4 8.1 5.8 6.6 6.7 14.3 11.9 11.9 Nietas/os 17.7 47.2 33.3 34.6 29.2 25.8 19.0 23.1 27.7 35.5 30.7 31.2 Padres/Suegros 0.0 1.5 1.0 1.0 0.3 0.6 0.4 0.4 0.3 1.0 0.8 0.8 Otros familiares 2.5 8.9 5.7 6.0 4.4 4.1 2.9 3.6 4.1 6.2 5.2 5.3 Otros no familiares 1.7 8.3 4.3 4.7 1.8 2.6 1.6 2.0 1.8 5.2 3.8 3.9 Nota: las cifras en cada celda indican si en el hogar de un jefe de hogar de 65+ hay al menos uno de los tipos de familiar considerado. Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. 31 En efecto, si se observa el número de personas que conforman el hogar diferenciando entre aquellos que no tienen AM y aquellos que sí (ver cuadro 10) queda en evidencia que los segundos son en promedio hogares más pequeños. En particular, los adultos mayores viven más que desproporcionadamente solos que el resto de personas. Se observa que el 16.2% de los adultos mayores viven en hogares unipersonales, mientras que esta cifra es de 10.3% para el total de hogares a nivel nacional. Algo similar ocurre en el caso de los hogares con dos miembros; los hogares con dos miembros y donde al menos uno de ellos es AM suman 24.7%, mientras este porcentaje es 10.6% para los hogares sin AM. Cuadro 10: Total de miembros en el hogar (en %) No. de miembros en el hogar Hogares sin AM Hogares con AM Total 1 8.07 16.23 10.35 2 10.61 24.74 14.56 3 18.91 16.59 18.26 4 24.62 12.77 21.31 5 17.58 11.55 15.89 6+ 20.21 18.11 19.63 Total 100.00 100.00 100.00 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia Como se mencionó anteriormente, es de interés particular conocer la situación de los AM que viven solos o en familias muy pequeñas. Más aun, aquellos que además viven en situación de pobreza y pobreza extrema pueden constituir una población en riesgo debido a que la ausencia de apoyo familiar podría empeorar la ya precaria situación económica en la que viven. Si se observa la situación de los AM de acuerdo al número de miembros del hogar, situación de pobreza y área de residencia (ver cuadro 11) se evidencia que la mayor proporción de la población de AM en situación de pobreza extrema viven en hogares de 1 o 2 miembros, situación común tanto al área rural como urbana. En el caso de los AM pobres no extremos la población se distribuye entre hogares de 1 a 4 miembros en el área urbana pero la concentración en hogares con 1 ó 2 miembros se mantiene en el área rural. 32 Cuadro 11: Total de miembros del hogar que viven con el AM (en %) No. de miembros en el hogar Urbano Rural Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total 1 23.34 10.72 12.60 12.53 21.11 23.13 29.05 25.57 21.43 17.31 15.54 16.23 2 27.38 15.94 23.19 22.44 29.32 29.70 31.60 30.54 29.04 23.25 24.69 24.74 3 7.35 12.30 18.84 17.96 11.52 13.62 13.51 13.14 10.92 13.00 17.88 16.59 4 8.03 11.33 14.64 14.19 11.07 8.47 8.90 9.20 10.63 9.82 13.62 12.77 5 6.82 9.73 13.85 13.30 7.98 7.95 6.28 7.15 7.81 8.79 12.50 11.55 6+ 27.07 39.98 16.88 19.59 19.01 17.13 10.66 14.40 20.17 27.85 15.77 18.11 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Nota: Se consideran sólo los hogares donde hay al menos un AM. Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. 33 Una forma de acercarse a la situación de este grupo de AM consiste en analizar la composición de los hogares en los que sólo viven personas de 65+ (ver cuadro 12). Aproximadamente 32% de los adultos mayores viven ese tipo de hogares, lo que representa alrededor de 567,000 adultos mayores7. De ellos, el 27.6% vive en pobreza (extrema y no extrema), lo cual representa aproximadamente 156,700 personas (115,000 en el área rural y 41,600 en la urbana). 7 Estos valores han sido corregidos con las proyecciones de población del INEI, toda vez que los niveles de la ENAHO arrojan un valor demasiado alto en comparación a esas proyecciones y el último censo de población del 2007. 34 Cuadro 12: Hogares donde solo viven adultos mayores (en %) Urbano Rural Total Pobre ext. Pobre no ext. No pobre Total Pobre ext. Pobre no ext. No pobre Total Pobre ext. Pobre no ext. No pobre Total Vive solo 0.54 2.06 19.04 21.63 2.91 5.02 9.55 17.49 3.45 7.08 28.59 39.12 Vive solo con esposa/o o conviviente 0.96 3.37 29.07 33.40 4.86 6.41 9.86 21.14 5.82 9.78 38.94 54.54 Vive solo con otros AM 0.00 0.14 2.94 3.08 0.33 0.41 0.25 0.99 0.33 0.55 3.19 4.07 Vive solo con esposa/o o conviviente y otros AM 0.00 0.28 1.51 1.78 0.16 0.20 0.13 0.49 0.16 0.47 1.64 2.27 Total 1.49 5.85 52.55 59.90 8.26 12.04 19.80 40.10 9.75 17.89 72.36 100.00 Fuente: Enaho 2011. Nota: Elaboración propia. Solo se consideran hogares donde todos los miembros son AM. El porcentaje de cada celda es respecto al gran total. 35 Cuadro 13: Distribución regional de la población de AM de acuerdo a la composición del hogar en el que viven y condición de pobreza (en niveles) Total Pobres Pobres extremos Región Vive solo Vive solo con esposa/o o conviviente Vive solo con otros AM Vive solo con esposa/o o conviviente y otros AM Total Vive solo Vive solo con esposa/o o conviviente Vive solo con otros AM Vive solo con esposa/o o conviviente y otros AM Total Vive solo Vive solo con esposa/o o conviviente Vive solo con otros AM Vive solo con esposa/o o conviviente y otros AM Total Amazonas 2,240 4,321 444 0 7,005 558 1,188 98 0 1,844 285 431 0 0 716 Ancash 9,721 11,355 1,607 491 23,175 3,588 4,604 812 0 9,004 1,075 2,172 0 0 3,247 Apurímac 6,056 7,094 194 0 13,345 3,459 5,412 194 0 9,065 1,984 2,447 0 0 4,431 Arequipa 11,690 15,494 1,334 0 28,518 1,540 2,543 818 0 4,901 444 693 0 0 1,137 Ayacucho 8,115 10,108 144 914 19,280 4,054 4,839 144 568 9,606 1,269 1,955 144 0 3,367 Cajamarca 7,214 15,025 1,076 527 23,842 2,759 6,083 728 527 10,097 1,577 3,564 355 527 6,023 Callao 4,882 9,018 525 0 14,425 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Cusco 14,564 18,334 348 1,020 34,266 4,992 6,005 348 1,020 12,364 1,529 1,368 0 0 2,897 Huancavelica 5,426 5,155 0 227 10,808 3,047 4,230 0 227 7,504 1,257 2,351 0 227 3,835 Huánuco 6,504 7,269 239 351 14,363 2,494 3,813 239 351 6,897 1,070 2,870 239 0 4,179 Ica 4,897 9,841 1,054 264 16,056 532 219 0 0 751 32 0 0 0 32 Junín 13,803 17,099 1,698 0 32,599 2,860 3,826 816 0 7,502 407 875 543 0 1,825 La Libertad 9,894 21,589 1,469 0 32,953 2,781 5,286 458 0 8,524 667 1,577 458 0 2,701 Lambayeque 8,009 7,725 1,160 0 16,894 295 1,297 0 0 1,592 146 262 0 0 408 Lima 53,132 79,508 11,721 7,292 151,653 3,310 4,110 0 500 7,920 108 1,569 0 0 1,677 Loreto 3,226 2,704 0 348 6,278 810 990 0 0 1,800 469 281 0 0 751 M. de Dios 565 509 0 0 1,074 42 0 0 0 42 0 0 0 0 0 Moquegua 1,876 3,046 72 0 4,993 442 822 0 0 1,264 88 213 0 0 301 Pasco 2,574 2,774 85 0 5,432 1,081 1,778 85 0 2,944 478 301 0 0 778 Piura 7,644 15,991 477 652 24,764 2,761 6,564 0 0 9,325 350 1,361 0 0 1,711 Puno 22,733 22,039 0 720 45,492 10,082 14,087 0 0 24,169 3,080 4,766 0 0 7,846 San Martín 3,507 6,353 0 0 9,860 1,107 567 0 0 1,674 685 0 0 0 685 Tacna 2,089 4,048 119 0 6,256 548 353 0 0 901 56 113 0 0 169 Tumbes 1,467 890 0 0 2,357 19 38 0 0 57 0 0 0 0 0 Ucayali 2,058 3,157 199 0 5,413 318 578 0 0 896 118 261 0 0 379 Total 213,883 300,446 23,964 12,808 551,102 53,478 79,232 4,740 3,194 140,644 17,173 29,430 1,739 754 49,096 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. Nota: Los niveles están ajustados con las proyecciones de población departamentales (INEI, 2010). Solo se consideran hogares donde todos los miembros son AM. 36 Si se realiza el análisis a nivel regional (ver cuadro 13) permite constatar que en Puno la región con la mayor cantidad de AM pobres y pobres extremos que viven solos o acompañados sólo por el conyugue. En particular en la región Puno hay 24,169 AM pobres que viven solos o con el conyugue. En cuanto a la intensidad de la pobreza, las cifras con relación a los AM que viven solos o únicamente con su conyugue (ver cuadro 14) dan cuenta de la situación de precariedad económica en la que se encuentran pues las brechas de pobreza y pobreza extrema son muy altas tanto en el medio urbano como en el rural lo cual hace a este grupo particularmente vulnerable. Cuadro 14: Brechas de pobreza y pobreza extrema para la población de AM Viven Solos Vive solo con esposa/o o conviviente Urbano Rural Total Urbano Rural Total Pobreza 0.69 0.66 0.67 0.68 0.64 0.65 Pobreza Extrema 0.76 0.70 0.71 0.74 0.72 0.72 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. Para el total de adultos mayores se observa que hay más AM pobres en los hogares con menos y más individuos, es decir hay una relación en forma de U. La misma tendencia ocurre en el área urbana (ver cuadro 15). En cambio en el área rural la tendencia siempre es creciente, es decir, la pobreza aumenta con el tamaño del hogar (ver gráfico 23). Asimismo, hay notorias diferencias en el nivel de pobreza entre las dos áreas. Por ejemplo el 45.4% de los hogares unipersonales del área rural son pobres, mientras que en el área urbana esta cifra es 12%. 37 Cuadro 15: Población de AM de acuerdo a la composición del hogar en el que viven, estrato y situación de pobreza Total Urbano Rural Nro. de personas en el hogar pobre extremo pobre no extremo no pobre Total pobre extremo pobre no extremo no pobre Total pobre extremo pobre no extremo no pobre Total 1 8.8 18.1 73.1 100.0 2.5 9.5 88.0 100.0 16.6 28.7 54.6 100.0 2 8.7 16.5 74.8 100.0 2.0 8.5 89.6 100.0 20.8 30.7 48.5 100.0 3 4.7 14.2 81.1 100.0 0.5 8.6 90.9 100.0 18.9 33.1 48.1 100.0 4 6.5 12.7 80.8 100.0 1.0 9.3 89.7 100.0 27.6 26.3 46.1 100.0 5 4.5 12.6 82.9 100.0 0.7 7.9 91.4 100.0 22.8 34.9 42.2 100.0 6+ 7.4 24.9 67.6 100.0 2,3 21.7 76.0 100.0 26.6 37.1 36.2 100.0 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. 38 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia. Una tendencia parecida a la pobreza por tamaño del hogar parece replicarse para el caso de las brechas de pobreza y pobreza extrema (ver cuadro 16); sin embargo, cabe notar que en ningún caso las brechas de pobreza parecen alcanzar los niveles observados anteriormente para los AM que vive solos o acompañados solamente por el conyugue que llegaban en algunos casos a más del 70%. De igual forma, las brechas de pobreza y también de pobreza extrema son en general mucho mayores en el área rural que en el área urbana para casi la totalidad de categorías de número de miembros del hogar. 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 % A M v iv ie n d o e n p o b re za número de miembros del hogar Gráfico 23: AM pobres según tamaño de sus hogares y área Urbano Rural 39 Cuadro 16: Brechas de pobreza y pobreza extrema para la población de AM de acuerdo a la composición del hogar en el que viven, estrato y situación de pobreza Total Urbano Rural Nro. de personas en el hogar Brecha pobreza Brecha pobreza extrema Brecha pobreza Brecha pobreza extrema Brecha pobreza Brecha pobreza extrema 1 8.97 2.59 3.73 0.60 15.45 5.05 2 8.56 2.47 3.11 0.50 18.27 5.98 3 5.41 1.28 1.76 0.07 17.72 5.38 4 6.13 1.62 2.26 0.10 21.20 7.52 5 4.52 1.04 1.57 0.24 18.68 4.90 6+ 9.09 1.70 5.45 0.48 22.65 6.21 Fuente: Enaho 2011. Elaboración propia 3. Políticas sociales dirigidas a los adultos mayores en Perú 3.1. Políticas con orientación económica 3.1.1. Pensiones contributivas En la actualidad, en el Perú existen principalmente dos grandes sistemas de pensiones contributivas. El primero de ellos es el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) el cual es un sistema público con beneficio definido, es decir las pensiones se calculan según reglas previamente establecidas. El otro sistema es el Sistema Privado de Pensiones (SPP) el cual existe desde el año 1993 y se basa en la capitalización individual de aportes. Es necesario recordar que existen sistemas de pensiones con una importancia relativa menor como es el caso de Régimen del Personal Militar y Policial y además otros sistemas que en la actualidad se encuentran cerrados para el ingreso de nuevos afiliados pero que continúan pagando pensiones como es el caso de la Caja de Beneficios Sociales del Pescador y el de los trabajadores del Estado llamado Cedula Viva (Decreto Ley Nº 20530). La asignación de los montos de pensiones del SNP obedece a una serie de reglas propias de dicho sistema. Entre las principales se encuentran la 40 existencia de un periodo mínimo de años de aporte (20 años), límites máximos y mínimos para los montos de las pensiones y , y una tasa de reemplazo que depende de la cantidad de las contribuciones realizadas y la cohorte de nacimiento del titular. En cuanto a la sostenibilidad financiera del SNP se basa de forma principal en la relación entre aportantes y pensionistas como en todos los sistemas de beneficio definido. Dado el desbalance actual, el Estado aporta al pago de pensiones del SNP con recursos generales. El SPP a diferencia del SNP es un sistema auto-financiado. Es decir se basa en la capitalización individual. En la actualidad en el Perú existen 4 Administradoras de Fondos de Pensiones8 (AFP) entra las cuales el asegurado debe escoger. Las AFP por su parte se encargan de administrar los aportes de los asegurados e invertirlos para obtener una rentabilidad que permita acrecentar el fondo. Cuando el asegurado se jubila (la edad de jubilación en ambos sistemas es de 65 años) tiene la capacidad de disponer de la totalidad del saldo final de la cuenta de capitalización para elegir entre las diferentes modalidades de pensión propuestas ya sea por la misma AFP y compañías de seguros. Entre estas modalidades destacan el retiro programado, rentas vitalicias puras o combinadas con retiros programados y distintos porcentajes de la pensión para la esposa/o. La tasa de cotización se define como un porcentaje fijo del salario mensual total que asciende al 13% en el caso de SNP y al 10% para el SPP. En el caso del SPP la AFP cobra una comisión y una prima de seguros que corresponde a una fracción del salario del afiliado9. El SNP ofrece una pensión mínima para los asegurados que cumplan una serie de requisitos. El SPP no ofrece dicha opción a menos que se trate de afiliados que hayan nacido antes de 1945, que hayan contribuido sobre la base de por lo menos el salario mínimo y que hayan aportado durante 20 años como mínimo a cualquier sistema de pensiones. 8 En la actualidad existe una quinta AFP (AFP Hábitat) que entrará en funcionamiento a mediados de 2013. 9 Con la reciente Reforma del SPP, se ha creado un nuevo esquema de cobro de comisión sobre el saldo para los afiliados nuevos y una mixta (saldo y flujo) para los afiliados qua si lo elijan. 41 Una de las principales dificultades que enfrenta el sistema en cuanto a cobertura se relaciona con los elevados niveles de informalidad laboral en el Perú. Esta sería una de las causas principales de la persistente baja cobertura del sistema de pensiones. Esto puede observarse en el cuadro 17 donde se muestra que en el 2010 alrededor del 18% de la PEA cotiza regularmente al sistema de pensiones. Asimismo, la afiliación a un sistema de pensiones no está distribuida homogéneamente entre la población. Son los quintiles más ricos donde hay una mayor cantidad de personas afiliadas. 42 Cuadro 17: Evolución de la tasa de cobertura de la PEA, ocupados y adultos mayores por región (en %) Año Aportantes/PEA Aportantes/Ocupados Beneficiarios/Población 65+ Total Rural Urbana Total Rural Urbana Total Rural Urbana 1995 28.36 6.7 40.59 1996 24.5 5.34 36.59 1997 27.47 7 38.49 1998 29.85 6.73 41.97 1999 31.52 9.63 42.1 2000 28.4 5.09 40.67 2001 13.7 3.06 19.16 14.24 3.09 20.46 25.91 5.21 37.22 2002 13.88 3.73 19.07 14.41 3.79 20.32 25.74 4.74 37.01 2003 14.83 3.78 20.74 15.24 3.85 21.85 26.19 5.72 38.8 2004 14.68 3.93 20.24 15.21 4.02 21.57 26.91 5.44 40.06 2005 12.42 3.35 17.27 13.08 3.4 18.69 27.16 6.42 39.48 2006 13.96 3.34 19.4 14.61 3.38 20.81 27.67 5.69 40.15 2007 15.96 3.68 22.14 16.59 3.69 23.45 26.79 6.94 38.42 2008 16.82 3.98 23.3 17.37 4 24.48 26.65 5.93 38.75 2009 18.33 4.65 25.34 18.92 4.65 26.66 25.09 5.72 37.17 2010 18.48 4.65 25.41 19.05 4.66 26.64 25.93 5.6 38.05 Fuente: Rofman y Oliveri (2011). 43 Cuadro 18: Tasas de cobertura para los adultos mayores, por quintil de ingreso per cápita familiar Año Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 1995 6.78 15.37 25.76 37.83 56 1998 4.02 10.69 29.75 43.94 61.86 1999 2.59 18 24.76 45.13 67.35 2000 2.58 15.39 26.78 34.43 61.32 2001 2.12 10.35 23.83 40.7 53.4 2002 0.85 8.27 23.32 40.42 56.49 2003 0.95 8.27 22.22 41.51 58.46 2004 2.14 10.3 24.09 42.21 55.95 2005 3.22 9.2 22.6 38.24 62.57 2006 1.98 9.16 25.9 40.2 61.5 2007 1.03 9.34 26.36 38.64 58.79 2008 1.43 9.62 25.45 40.84 56.67 2009 1.83 7.2 20.35 39.38 56.66 2010 1.5 7.88 23.65 38.32 58.43 Fuente: Rofman y Oliveri (2011). 3.1.2. Pensiones no contributivas En Perú, el programa piloto de pensiones sociales Bono Gratitud fue creado en julio de 2010 e inició sus operaciones en octubre de dicho año. El programa estaba diseñado de tal modo que se otorgaran pensiones de S/. 100 mensuales a todos los ancianos mayores de 75 años. Hacia agosto del 2011 el programa Gratitud contaba con 21,783 beneficiarios a nivel nacional, estando presente en las regiones de Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica Huánuco, Junín, Puno, La Libertad, Lima y Callao y Piura. Estas últimas regiones tienen áreas urbanas extensas y muestran relativamente mejores niveles de pobreza. El programa Pensión 65 se creó en octubre de 2011 y un mes después inició su ejecución. Los usuarios de este programa son las personas de 65+ que viven en condición de pobreza extrema según el SISFOH. Además, estas personas no deben ser beneficiarios de ningún otro tipo de pensión ni de ningún otro programa social a excepción de SIS, el Programa 44 Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) y los Programas de Reparaciones de la Ley Nº 28592 (para víctimas, y sus familiares, de la violencia 1980-2000). Además, los beneficiarios del Bono de Gratitud también fueron incorporados a este programa una vez que fue desactivado. El beneficio económico en Pensión 65 es un pago bimestral de S/. 250, el cual equivale en términos mensuales a aproximadamente al 23% del gasto per cápita nacional o a 43% en el caso del área rural. El cuadro 19 muestra más valores relativos de la transferencia de Pensión 65. Cuadro 19: Monto de Pensión 65 y líneas de pobreza mensual, 2011 Urbano Rural Nacional Monto en Nuevos Soles Línea de pobreza 296 203 272 Línea de pobreza extrema 151 121 143 Gasto per cápita 640 288 547 Pensión mínima 1/ 484 484 484 Remuner. Mín. Vital 1/ 750 750 750 % que representa la P65=S/.125 Linea de pobreza 42% 62% 46% Linea de pobreza extrema 83% 103% 87% Gasto per cápita 20% 43% 23% Pensión mínima 26% 26% 26% Remuner. Mín. Vital 17% 17% 17% Fuente: INEI (2012). Elaboración propia. 1/ Valores en el 2012. Además del componente económico existen otros componentes como la articulación con los servicios de salud del Ministerio de Salud (MINSA) con énfasis geriátrico y el fortalecimiento de las redes de apoyo social al adulto mayor. Esta última se da mediante la promoción de una mayor priorización del adulto mayor en la agenda de la comunidad y la articulación de los servicios sociales para el adulto mayor. En la actualidad, hay un total de 247,673 usuarios en el programa. Según estimaciones del MIDIS, el potencial número de usuarios podría llegar a 323,672 para el 2018. La estrategia del Programa para llegar donde están los potenciales beneficiarios es primero realizar una focalización geográfica (elección de 45 distritos) en base al mapa de pobreza 2009 del INEI. Para esto, el SISFOH remite al Programa el padrón de potenciales usuarios elaborado sobre la base del Padrón General de Hogares (PGH) del SISFOH; y también envía la clasificación socioeconómica de aquellos potenciales usuarios identificados por el Programa. A partir de esta información, el Programa procede a verificar el cumplimiento de los requisitos y del estado de supervivencia de los potenciales usuarios. La verificación de supervivencia de los usuarios de Pensión 65 se realiza en coordinación con las municipalidades u otras entidades. Dicha verificación también podrá efectuarse por medio del cotejo del padrón de usuarios por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). El Programa puede también solicitar al SISFOH la reevaluación de sus usuarios. No obstante, hay que precisar que dado que el sistema SISFOH no tiene registrados aún a todos los hogares, existe una regla de excepción para la focalización individual en los distritos donde ya empezó a operar el Programa. Esta es que los potenciales usuarios que viven en un distrito urbano con más de 50% de pobreza extrema o en uno rural con más de 30%, no son clasificados socioeconómicamente para determinar si son pobres extremos. Esta regla se seguirá aplicando en los distritos intervenidos incluso si completase la base del SISFOH. En cambio, en los distritos no intervenidos aún, se aplicará la focalización individual. El Programa no es caro en términos fiscales. Con los datos de potenciales beneficiarios es posible obtener de forma simple y rápidamente el costo del programa, al menos la parte de las transferencias a los adultos mayores. Se estima que Pensión 65 costaría en el año 2012 aproximadamente S/.410 millones de Soles, es decir 0.09% del PBI, monto que no incluye los costos administrativos del Programa. Si se mantiene el monto de la pensión y se asume una tasa conservadora de crecimiento del PBI de 3%, se tendría que durante los próximos años el Programa mantendría su costo en casi el 0.08% del PBI. Asimismo, la población de 65+ cubierta por el Programa es de aproximadamente 14%. 46 En cuanto a los efectos del Programa, se inició la medición basal a fines del 2012 con el objeto de obtener una medición de impacto para año 2013 y una de seguimiento para el próximo. 3.2. Políticas con orientación de servicios y derechos 3.2.1. Salud El Seguro Integral de Salud (SIS) se crea en el año 2002 como un Organismo Público Ejecutor dependiente del Ministerio de Salud que a su vez se enmarca dentro de la Política Nacional de Aseguramiento Universal en Salud. Su objetivo consiste en el aseguramiento de las personas en situación de pobreza consideradas como más vulnerables y que por tanto presentan mayores tasas de morbi-mortalidad. Dentro de este grupo también establece prioridades como son las madres y sus hijos en edad temprana y los AM. El SIS no brinda directamente servicios de salud sino que administra un fondo destinado al pago de prestaciones de salud lo que a su vez funciona como un subsidio a los servicios de salud orientados a la población focalizada afiliada al seguro. En la actualidad el 34.4% de los AM está afiliado a SIS pero la cobertura alcanza alrededor del 70% si se toma en cuenta a los AM pobres extremos que viven en el área rural y el 61.4% en el medio urbano. De acuerdo a su portal institucional, Essalud se define como un organismo público descentralizado, con personería jurídica de derecho público interno, adscrito al Sector Trabajo y Promoción Social. Se encarga de brindar prestaciones prevención, promoción y recuperación de la salud a sus afiliados. Específicamente no es un sistema focalizado ni orientado a la población de AM; sin embargo, brinda atención médica a las personas que pertenecen al SNP y que se encuentran en situación de jubilación y que por tanto se encuentran dentro de la categoría de AM. Por otro lado, Essalud sí cuenta con algunos servicios específicos para los AM tales como los Centros del Adulto Mayor y el Programa de Atención Domiciliaria. 47 El Programa de Atención Domiciliaria (PADOMI) es un servicio brindado por Essalud y orientado a los pacientes afiliados a este seguro que se vean imposibilitados de trasladarse a los centros de salud debido a encontrarse en situación de dependencia funcional temporal o permanente entre los cuales comprende a los AM con más de 80 años. El servicio comprende la realización de visitas médicas al domicilio del paciente así como también la atención de emergencias domiciliarias que impliquen procedimientos de complejidad menor. Del mismo modo el servicio comprende la asignación de un médico de cabecera y la realización de visitas de otros profesionales de la salud tales como enfermeras, fisioterapeutas, y psicólogos. 3.2.2. Centros de atención Los Centros Integrales de Atención al adulto Mayor (CIAM) buscan la inclusión del adulto mayor y sus familiares. Buscan la participación activa y organizada del adulto mayor con otros miembros de la comunidad. Se ofrecen actividades recreativas, educativas, campañas de salud, de socialización, etc. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables promueve la creación de estos centros, pero son las municipalidades provinciales y distritales las que deben crearlos e implementarlos. Esto da cumplimiento a la Ley Nº 28803 del año 2006, Ley de las personas adultas mayores. Esta norma establece que son las municipalidades distritales y provinciales en coordinación con la Dirección de Personas Adultas Mayores del MIMDES, las que deben crear los CIAM. Según las cifras más recientes del portal del MIMDES, se han dado ordenanzas para la creación de las CIAM en sólo 95 distritos de los más de 1,800 que hay en el Perú, lo cual representa aproximadamente al 5% de los distritos. De acuerdo a la ley que regula su creación, la finalidad de los CIAM consiste en:  Desarrollar lazos de mutuo conocimiento y amistad entre los participantes.  Identificar problemas individuales familiares o locales en general. 48  Combatir y prevenir los problemas de salud más comunes en este grupo de edad.  Realizar actividades y prácticas de carácter recreativo e integrativo.  Participar en talleres de autoestima, mantenimiento de funciones mentales superiores y prevención de enfermedades crónicas.  Otorgar especial importancia a la labor de alfabetización.  Implementar talleres de manufactura y desarrollo de habilidades laborables puntuales.  Participar en eventos sociales e informativos sobre análisis de la problemática local y alternativas de solución.  Promover en la ciudadanía un trato diligente, respetuoso y solidario con las personas adultas mayores.  Proponer soluciones a la problemática que afecta al adulto mayor. Los Centros del Adulto Mayor (CAM) son instituciones que ofrecen a los AM una serie de talleres y cursos relacionados a educación emocional, artística, productiva, etc. Todos estos servicios son gratuitos; sin embargo, los únicos que pueden tener acceso a los mismos son los pensionistas de ESSALUD (sistema público) cuya edad supere los 60 años. Estos centros también se encargan de organizar actividades de voluntariado entre los mismo AM para apoyar a otros AM. A su vez como parte de las prestaciones orientadas a la salud de sus miembros ofrecen servicios de prevención y control de enfermedades otorgando en algunos casos medicación básica. Hay oficinas de la CAM en todas las regiones de Perú, las cuales sumaron 121 en el año 2010. En ese año hubo 141,105 participantes. Los Círculos del Adulto Mayor (CIRAM) son un servicio Gerontológico Social que brinda ESSALUD a los adultos mayores asegurados, organizados en asociaciones en zonas geográficas donde no existe un CAM. El paquete básico de actividades de los CIRAM son los talleres ocupacionales, artísticos, de cultura física, de Auto-cuidado, turismo social y actividades socio- culturales. En el año 2010, los CIRAM tuvieron 12,460 participantes. Los Clubes del Adulto Mayor (CAM) El Club del Adulto Mayor es una unidad que existe dentro de los Centros de Desarrollo Integral de la Familia 49 (CEDIF), los cuales son administrados por el Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (INABIF). Hay 23 CEDIF en provincias y 13 en Lima. Está dirigido a personas mayores de 60 años, que se encuentren en situación de pobreza, pobreza extrema o abandono familiar. La finalidad de este club es proporcionar a los adultos mayores un conjunto de actividades que les permitan compartir experiencias y participar de momentos de recreación y esparcimiento, que posibiliten elevar su autoestima y mejorar su calidad de vida. Según cifras del año 2011, los CEDIF atendieron a un promedio mensual de 33,350 personas, de los cuales 2,139 tenían 60 años o más. Los Centros de Atención Residencial para Personas Adultas Mayores (CARPAM) son centros que sirven de albergue para adultos mayores y brindan apoyo social, médico y psicológico a sus residentes. El MIMDES se encarga de la supervisión y regulación de estos centros. Según las únicas cifras disponibles, hay 21 de estos centros registrados en Lima, y sólo seis de estos son públicos. El Registro Nacional de Organizaciones de Personas Adultas Mayores, promovido por el MIMDES, es el registro de las organizaciones de las personas adultas mayores u organizaciones que trabajan con esta población con el objeto de fomentar la asociatividad entre los miembros de este grupo y que construyan redes sociales que sirvan de soporte emocional y amical. Hay que mencionar que la inscripción de estas organizaciones en los Registros Públicos les permite participar en el Presupuesto Participativo de su localidad. Asimismo, este registro es un medio para formalizar la asociación e inscribirla en el gobierno local como parte de las organizaciones vecinales. Según las últimas cifras obtenidas, hay 240 organizaciones que tienen un total de 30,706 asociados, de los cuales 20,853 son mujeres y 9,853 son hombres. 3.2.3. Otros El programa Vida Digna, recién creado a finales del 2012 con el D.S. Nº 006-2012-MIMP, busca restituir y proteger los derechos de las 50 personas adultas mayores en situación de calle. Tal situación es definida para personas mayores de 60 años que habitan permanentemente en las calles, pernoctan en lugares públicos o privados, no cuentan con vínculos familiares ni apoyo de redes sociales y no participan en ningún programa social. La cobertura de este programa será a nivel nacional y brindará prestaciones de carácter temporal a su población objetivo. En particular las funciones establecidas en el D.S. mencionado son:  Articular y complementar acciones para fortalecer los servicios de los Centros de Atención Residencial para las Personas Adultas Mayores (CARPAM), así como otros que presten servicios asistenciales, previamente definidos de acuerdo a las necesidades de la población beneficiaria.  Brindar servicios de atención básica y especializada dirigidos a Personas Adultas Mayores que se encuentren en situación de calle, coordinando para ello con actores institucionales como: Sociedades de Beneficencia Pública, instituciones benéficas, el sector privado, organizaciones de voluntariado, e instituciones públicas, implementando modelos de gestión adecuados según las características de la población beneficiaria.  Supervisar, monitorear y evaluar los servicios que se financiarán o prestarán a través de terceros en el marco del Programa.  Formular y aprobar procedimientos de intervención especializados en el marco del Programa, según los perfiles de las personas adultas mayores en situación de calle.  Promover la intervención articulada de Sectores y niveles de gobierno, organismos y programas para contribuir al logro de los objetivos del Programa.  Promover la participación y cooperación de la comunidad en la implementación del Programa. Asimismo, el Programa realizará los siguientes servicios:  Servicio de atención integral especializada a personas adultas mayores en situación de calle, con prestación de servicios de alojamiento, alimentación completa, vestimenta y otros servicios básicos y necesarios para el desarrollo de una vida digna a fin de 51 fortalecer y complementar la atención de la población focalizada por el Programa, en los Centros de Atención Residencial para las Personas Adultas Mayores (CARPAM) u otros de similar naturaleza.  Servicio de atención básica, mediante el cual se mejorará la calidad de vida de las personas adultas mayores en situación de calle que no desean ingresar permanentemente en un CARPAM, a través de la prestación de servicios de HOSPEDERÍA que incluyen alojamiento nocturno, alimentación y/o vestimenta.  Servicio de articulación, información, acceso y restitución de derechos de las personas adultas mayores, en coordinación con los sectores pertinentes, prioritariamente el derecho a la identidad, salud, justicia y acceso a otros servicios y programas del Estado.  Para los efectos de la ejecución del programa, ésta será realizada de manera conjunta por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, los gobiernos locales y las Sociedades de Beneficencia Pública. La administración estará a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, quien tendrá a su cargo el Padrón de Beneficiarios, que permitirá garantizar que quienes ingresen al Programa Nacional VIDA DIGNA bajo la modalidad del servicio de atención integral especializada (CARPAM), no sean beneficiarios de programas de inclusión social. Según declaraciones de la titular del MIMDES, el objetivo es buscar y rescatar de la indigencia de unos 9 mil adultos mayores en Lima y más de 27 mil en todo el Perú, quienes recibirán atención integral mediante el programa Vida Digna10. Asimismo, mencionó que Vida Digna priorizará su cobertura en siete ciudades del país. Para el 2013 se atenderá a los adultos mayores de Lima, Ica y Pisco; en el 2014 se abarcará las ciudades de Huancayo, Huaraz, Iquitos y Tacna. En el 2016 estará presente en todo el territorio nacional. 10 A Agencia Andina el 03-12-2012, en el link: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-unos-9-mil-adultos-mayores- abandono-atendera-lima-programa-vida-digna-438381.aspx http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-unos-9-mil-adultos-mayores-abandono-atendera-lima-programa-vida-digna-438381.aspx http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-unos-9-mil-adultos-mayores-abandono-atendera-lima-programa-vida-digna-438381.aspx 52 El Plan Nacional de Población de Perú 2010-2014 es el marco en el que se organizan las políticas sociales en el Perú orientadas a la atención del AM, al menos hasta la creación del MIDIS. Este plan es elaborado por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y cuenta con 5 objetivos específicos de los cuales el quinto se relaciona de manera especial a los AM: “Analizar y proponer políticas y programas de atención para las personas adultas mayores en especial en los ámbitos de avanzada transición demográfica para contribuir a su seguridad económica, atención de su salud y a una vida digna.”(MIMDES, 2010). Sobre este objetivo el Plan plantea dos estrategias con determinadas líneas de acción: Estrategia 5.1 Orientar los servicios públicos hacia la atención de las necesidades particulares de las personas adultas mayores en especial en las zonas de avanzado envejecimiento demográfico Líneas de acción 5.1.1 Promover el desarrollo de estudios que incluyan el diagnóstico sobre las condiciones de vida, necesidades insatisfechas, perspectivas y consecuencias del envejecimiento demográfico para incorporarlo a las metas de desarrollo de mediano y largo plazo. 5.1.2 Fortalecer a las Redes Regionales de las personas adultas mayores para coordinar y complementar los programas públicos orientados hacia la atención del adulto mayor, en especial el que vive en condiciones de pobreza o vulnerabilidad. 5.1.3 Promover la sensibilización de las autoridades y población en general, sobre los derechos de las personas adultas mayores, con enfoque inclusivo. 5.1.4 Promover la formulación e implementación de planes, programas y proyectos, orientados a lograr un envejecimiento activo de la población, respetando su diversidad cultural. 5.1.5 Promover el envejecimiento productivo, fomentando el desarrollo de micro emprendimientos y Medianas y Pequeñas Empresas – Mypes, que faciliten su inserción en la cadena productiva, mediante la revisión y propuesta de modificatorias normativas, brindando asistencia técnica, el otorgamiento de créditos y beneficios tributarios. 53 5.1.6 Promover la incorporación de las personas adultas mayores al aseguramiento universal en salud, priorizando la atención a la población dispersa. Estrategia 5.2 Implementar un estudio que proponga un programa de apoyo económico temporal para las personas adultas mayores que se encuentren en situación de desprotección y/o abandono, dando prioridad a los que residen en el ámbito rural (y que no perciben pensión de jubilación bajo algún régimen previsional u otro que otorgue prestaciones económicas de manera periódica por parte del Estado). Líneas de acción 5.2.1 Promover el estudio de programas que proporcionen prestaciones económicas periódicas dirigidas a las personas adultas mayores en situación de desprotección y/o abandono, dando prioridad a los que residen en el ámbito rural. 5.2.2 Sensibilizar a los gremios empresariales sobre la importancia de incorporar en la agenda de responsabilidad social empresarial, la problemática de desprotección y abandono de las personas adultas mayores. El Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2006-2010 (MINDES, 2006) fue el antecesor de Plan Nacional de Población vigente. Presenta una serie de políticas de tipo multidimensional con respecto a la situación de los AM. En el plan, se incluyen i) Política de envejecimiento saludable (con ejes de salud, nutrición y uso del tiempo libre); ii) Política de empleo, previsión y seguridad social; iii) Participación e integración social; iv) Política de educación, conciencia y cultura sobre el envejecimiento y la vejez. Actualmente el MIMP está evaluando un Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2013-2017. La ley de las personas adultas mayores (Ley No. 28803) fue creada en julio de 2007 como forma de establecer un marco institucional que estipule los mecanismos legales necesarios para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas consideradas como AM. Se busca que éstas personas pueden experimentar mejoras en su calidad de vida (en especial aquellas que se encuentran en situaciones de emergencia) y sean incluidos en los procesos de desarrollo social, político, económico y cultural. 54 Dirección de Personas Adultas Mayores (DIPAM) del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables se encarga de diseñar, monitorear y hacer seguimiento a la política social dirigida a la población adulta mayor. La DIPAM tiene la función de promover, coordinar, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos referidos a la población de adultos mayores, particularmente las personas discriminadas, que sufren exclusión social, pobres y pobres extremos. 3.2.4. Iniciativas privadas La Universidad de la Experiencia (UNEX) es una iniciativa de la Facultad de Letras y Ciencias Humanas de la Pontificia Universidad Católica del Perú que tuvo origen en el año 2000. Está dirigido a las personas mayores de 50 años para los cuales tiene una oferta de cursos y talleres relacionados a áreas tan diversas como empoderamiento o historia del arte. Los talleres y cursos se desarrollan tanto en el campus de la universidad como en el centro cultural PUCP. Dentro de sus objetivos tiene la integración de los AM a la vida de la universidad y a su espíritu humanista resaltando el valor y dignidad de la persona en todas las etapas de su vida. La Sociedad de Gerontología y Geriatría del Perú (SGGP) se fundó en 1978 como una asociación civil sin fines de lucro conformada por profesionales de la salud especializados en el área de geriatría y se encuentra afiliada a la Federación Latinoamericana de Sociedades de Gerontología y Geriatría. Cuenta con una sede central ubicada en Lima y sedes regionales en Piura, Trujillo, Lambayeque, Cusco y Tacna. Sus objetivos se relacionan principalmente a temas relacionados a la especialidad médica de geriatría, de ahí que tenga como una de sus principales metas proponer el perfil ocupacional del médico especialista en geriatría y realizar investigaciones relacionadas al proceso de envejecimiento. HelpAge es una organización internacional no gubernamental sin fines de lucro que opera en la actualidad en alrededor de 60 países. Está enfocada principalmente en la atención de los AM para lograr el pleno cumplimiento 55 de sus derechos, la superación de la situación de pobreza y de las situaciones de discriminación. El objetivo final es la mejora de las condiciones de vida AM y la capacidad de los mismos para llevar una vida segura y saludable. En el Perú viene operando por alrededor de 20 años de la mano de socios estratégicos locales y en 2008 instaló su primera sede oficial en el país. Su presencia se centra principalmente en Lima y Ayacucho lugares en los que mantienen centros de asesoría socio-legal. 3.3. Estrategia Incluir para Crecer Con la creación del MIDIS en Octubre de 2011, se inició una nueva etapa en la política pública orientada a los grupos en situación de exclusión económica y social. Así, es esta institución la que posee en la actualidad la rectoría de la política social en el Perú. En tal sentido, se ha elaborado la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (ENDIS) “Incluir para Crecer”, la cual contiene los principales lineamientos de política que deberán seguir el conjunto de intervenciones que al respecto lleva a cabo el estado en el marco del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS). Esta estrategia se basa en el denominado “enfoque de ciclo de vida” y en tal medida cuenta con 5 ejes de política, a saber: nutrición infantil, desarrollo infantil temprano, desarrollo integral de la niñez y la adolescencia, inclusión económica y protección del AM. En particular, el eje de política social orientada al AM hace énfasis en la necesidad de actuar en 3 áreas específicas. La primera de ellas se relaciona al logro de adecuados niveles de seguridad económica para la población de AM, mientras que las dos áreas restantes se orientan a promover el acceso a servicios de salud de calidad así como también a la expansión y fortalecimiento de sus redes de apoyo social. En ese sentido, se pretende que las intervenciones de política social orientadas a los AM en situación de exclusión y vulnerabilidad busquen aumentar su bienestar entendido de forma multidimensional, para lo cual se prevé la necesidad de actuar de manera intersectorial e intergubernamental en la medida en que las intervenciones necesarias involucran a múltiples actores además del MIDIS tales como el MIMP, MINSA, EsSalud, ONP, entre otros. 56 3.4. Coordinación de iniciativas La creación del MIDIS ha contribuido a la profesionalización de la política social en el país con un claro énfasis en lo técnico y en la evaluación de impacto de las intervenciones. El MIDIS se ha formado a partir de algunos programas sociales que antes estaban administrados por el MIMP. En muchos aspectos, aún puede existir duplicidad de funciones, siendo tal vez la rectoría de algunos ámbitos de la política social uno de los principales problemas. Esto se evidencia por ejemplo en la rectoría vigente que el MIMP tiene en el caso de las políticas sociales para el adulto mayor. Según la Ley de las Personas Adultas Mayores (Ley 28803) del 2006, es específicamente la Dirección de las Personas Adultas Mayores (DIPAM) la que tiene el rol rector. Un producto de esa rectoría es la creación del Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores, el cual define los objetivos estratégicos, resultados e intervenciones liderados por el MIMP y ejecutados por las entidades que tienen algún rol en la problemática del adulto mayor. Aunque depende de ambas instituciones ver esta situación como una posibilidad de alinear intereses antes que un problema. De algún modo, la coincidencia en la elaboración del Plan Nacional de las Personas Adultas Mayores del MIMP y la estrategia Crecer para Incluir del MIDIS puede ser vista como una oportunidad para lograr superar tensiones entre ambas instituciones y producir lineamientos relevantes para la política de protección para el adulto mayor. Hay que destacar que en poco tiempo el MIDIS ha construido un programa social nacional con un número importante de usuarios. Hay aproximadamente 250 mil usuarios en el programa Pensión 65 a nivel nacional, aunque hay departamentos y distritos donde aún no ha llegado el programa. La focalización es clara (ver sección 2.1.2) y se cuenta con información de la Ficha Socioeconómica Única que alimenta al SISFOH. Este volumen de usuarios e información generada, contrasta con el alcance de los programas e iniciativas a cargo del MIMP (secciones 2.2.2 y 2.2.3). Es por ello, y por el énfasis en la focalización y medición del impacto de los programas del MIDIS, que este ministerio está en mejor posición que el 57 MIMP para definir más certeramente el ámbito de acción de la política social para los AM y los indicadores que evalúen su desempeño. El reciente programa Vida Digna del MIMP es un ejemplo de un programa con limitaciones en el diseño, aunque hay que mencionar que es nuevo y aún puede afinarse. En la norma de creación del Programa se menciona que los usuarios serán AM que vivan en la calle y no sean beneficiaras de algún programa de inclusión social; aunque no está explícitamente señalada en la norma, Pensión 65 sería uno de esos programas. Entonces podría haber una suerte de potencial competencia entre Vida Digna y Pensión 65 por afiliar a aquellos AM. Por otro lado, la cifra de posibles usuarios manejada en ese programa es de 9,000 en Lima y más de 27,000 en todo el país, empezando la priorización en Lima, Ica y Pisco el 2013 y extendiéndose luego hacia las ciudades de Huancayo, Huaraz, Iquitos y Tacna. La meta es que en el 2016 se abarque todo el país. Lamentablemente no hay mucha información al respecto en el portal del MIMP como para saber cómo es que se decidieron esas cifras y en que se basó la priorización territorial. Este tipo de situaciones y la existencia simultanea de iniciativas para desarrollar los Planes de Población y la estrategia Crecer para Incluir hace necesario que el MIDIS y MIMP alineen sus objetivos. 4. INTERVENCIONES PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS ADULTOS MAYORES De acuerdo al listado de los programas dirigidos al AM en el país y la revisión de la literatura tanto académica como de política social y económica, se pueden considerar dos grandes ejes de políticas de protección social al AM. Estas son las políticas con orientación económica y las que tienen orientación de servicios y derechos: a. Políticas con orientación económica  Pensiones contributivas  Pensiones no contributivas y transferencias 58 b. Políticas con orientación de servicios y derechos  Salud y Nutrición  Redes de apoyo social (familia, comunidad e instituciones)  Derechos (registro e identificación, reparaciones, alfabetización, etc.) Esta tipología va a servir para guiar la propuesta de marco lógico, indicadores y lineamientos de política social de protección para el adulto mayor. 4.1. Políticas con orientación económica Las pensiones contributivas que se enmarcan dentro de un sistema más amplio de seguridad social (seguro de salud, desempleo, accidentes de trabajo, maternidad, etc.) son la principal fuente de ingresos de los AM en los países desarrollados y en algunos casos en países de ingresos medios con bajo nivel de informalidad. Incluso, en esos países los gastos por pensiones y seguridad social llegan a ser el principal componente del gasto social, situación que se agravará en el futuro con el fenómeno del envejecimiento. Dado que la seguridad social sigue por lo general el modelo bismarckiano, el cual se basa en el aseguramiento a través del trabajo remunerado formal, ésta tiene una cobertura limitada en economías con un mercado laboral altamente informal, tal como es el caso en Perú11. Esta sería una de las causas principales de la persistente baja cobertura del sistema de pensiones (apenas 1/4 de los AM recibe una pensión según Rofman y Oliveri, 2011). En el caso de los adultos mayores, al Estado le interesa elevar el bienestar de aquellos a través de intervenciones directas o mediante la facilitación de oportunidades para que puedan alcanzar el nivel de bienestar deseado. Este bienestar depende de variables materiales como el nivel de ingreso, activos, 11 Según la definición legalista (trabajadores que en su ocupación no e