EXCLUSIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ Logros y desafíos para el desarrollo JOSÉ RODRÍGUEZ PEDRO FRANCKE Editores EXCLUSIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ LOGROS Y DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO EXCLUSIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ Logros y desafíos para el desarrollo JOSÉ RODRÍGUEZ PEDRO FRANCKE Editores Exclusión e inclusión social en el Perú Logros y desafíos para el desarrollo José Rodríguez y Pedro Francke, editores De esta edición: © Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2017 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Foto de carátula: Pablo Tosco / Oxfam Intermón Primera edición: abril de 2017 Tiraje: 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2017-04877 ISBN: 978-612-317-254-1 Registro del Proyecto Editorial: 31501361600663 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ Centro Bibliográfico Nacional 339.460985 E Exclusión e inclusión social en el Perú : logros y desafíos para el desarrollo / José Rodríguez, Pedro Francke, editores.-- 1a ed.-- Lima : Pontificia Uni- versidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2017 (Lima : Tarea Asociación Gráfica Educativa). 340 p. : il., diagrs. ; 21 cm. Incluye bibliografías. D.L. 2017-04877 ISBN 978-612-317-254-1 1. Pobreza - Aspectos económicos - Perú - Ensayos, conferencias, etc. 2. Igualdad - Aspectos económicos - Perú 3. Marginalidad social - Aspectos económicos - Perú 4. Asistencia pública - Perú 5. Perú - Política económica I. Rodríguez, José, 1960-, editor II. Francke Ballvé, Pedro, 1960-, editor III. Pontificia Universidad Católica del Perú BNP: 2017-1328 Índice Agradecimientos 9 Presentación 11 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional Javier María Iguíñiz Echeverría 17 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana: propuesta conceptual e implementación empírica para el caso peruano Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro 45 Aplicación de una metodología para el análisis de las desigualdades socioeconómicas en acceso a servicios de salud y educación en Perú en 2005-2012 Edmundo Beteta Obreros / Juan Manuel del Pozo Segura 137 Incluir socialmente a los adultos mayores: ¿es suficiente «Pensión 65»? Luis García Núñez 211 Convergencia en las regiones del Perú: inclusión o exclusión en el crecimiento de la economía peruana (1970-2010) Augusto Delgado / Gabriel Rodríguez 249 Territorios y gestión por resultados en la política social: el caso del P20 en el Midis Edgardo Cruzado Silverii 295 9 AGRADECIMIENTOS Este volumen forma parte de un proyecto que impulsó Waldo Mendoza desde la jefatura del Departamento de Economía de la PUCP durante los dos períodos que tuvo esa responsabilidad, entre 2008 y 2014. Todos los trabajos de este volumen han sido presentados en diferentes ambientes, han sido objeto de comentarios y animado interesantes discusiones. En ese sentido, debemos agradecer a Pepi Patrón, Javier Escobal, Javier Herrera, Margarita Petrera, Silvana Vargas, Hugo Ñopo y Carolina Trivelli. 11 PRESENTACIÓN Los altos grados de desigualdad y exclusión que persisten en el Perú han marcado las reflexiones sociales en los últimos años. Si la pobreza era el tema central de preocupación en los años noventa entre organismos internacionales de desarrollo y académicos de la economía social, a nivel internacional y de rebote en el Perú, desde la década pasada la desigualdad, las desigualdades y las relaciones sociales entre grupos se han ido instalando en los análisis sociales como un asunto de importancia central. Estas preocupaciones no son un fenómeno exclusivamente nacional; en otras latitudes se ha acuñado el término de «desigualdades horizontales» para destacar las diferencias entre grupos sociales por razones étnicas, de género u otras. La mirada de la exclusión, por su parte, ha desarrollado estos conceptos poniendo énfasis no solo en las desigualdades; sino en la forma como se relacionan estos grupos con distinta ubicación en la jerarquía social. La preocupación por la exclusión ha alcanzado espacios que van mucho más allá de la academia. El gobierno de Ollanta Humala puso el tema de la inclusión como uno de los aspectos centrales de su gestión, lo que ha sido patente desde la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) en los primeros meses de su gestión, hasta en los mensajes presidenciales del 28 de julio, donde señaló que su propuesta era de una «renovada visión de inclusión». 12 Exclusión e inclusión social en el Perú Pero independientemente de que ya se haya logrado captar la atención de la ciudadanía y de los políticos sobre estos asuntos, tanto desde la evolución de estos problemas, como desde las políticas públicas y desde el debate académico, persiste la necesidad de reflexionar sobre dichos problemas y buscar alternativas de política que le hagan frente a los mismos. En efecto, a pesar de haber culminado ya la administración de Humala en que se planteó el tema de la inclusión como fundamental y de haberse respondido a este reto con diversos programas sociales, en particular los articulados en el Midis —Pensión 65, CunaMás, QaliWarma y Beca 18—, apenas parece que hubiéramos arañado estos persistentes problemas de la sociedad peruana. Los últimos años fueron excepcionalmente favorables desde la economía, con condiciones externas que han permitido un crecimiento económico pocas veces visto en nuestro país, lo que ha redundado en un «chorreo» que ha llegado a sectores varios sociales y en un amplio espacio fiscal para la aplicación de políticas sociales. Los problemas estructurales del país, como las desigualdades y la exclusión, sin embargo, siguen vigentes y siendo de primera importancia. Más aún en un contexto como el actual, en el que las favorables condiciones económicas internacionales han cambiado. Por el lado de las políticas públicas, las propuestas de nuevos programas, su articulación en el Midis y las propuestas de estrategias de inclusión social presentadas en algunos foros por las autoridades responsables, han mostrado que se han dejado de lado temas significativos y que, como suele suceder, la implementación de nuevas políticas públicas y cambios a nivel gubernamental no ha acabado con las discusiones; sino más bien ha abierto nuevas interrogantes. Recientemente, las iniciativas anunciadas por el gobierno en sectores como educación y salud, con nuevos enfoques de reforma, abren también la pregunta sobre cómo estos se relacionan con las preocupaciones de la desigualdad, la exclusión y la débil garantía de derechos sociales. 13 Presentación Frente a esta situación, el presente volumen busca contribuir a los debates y aproximaciones en relación a la pobreza, la desigualdad y la exclusión con nuevas miradas. Una primera es la revisión, indispensable, que plantea el artículo de Javier Iguíñiz, sobre el concepto mismo de exclusión (e inclusión). La generalización del uso de un concepto como la exclusión que, saliendo de la academia, pasa al ámbito político y de la opinión pública, ha llevado a que este sea usado con acepciones diversas, casi como un comodín que, sin tener determinado un sentido específico, sirve para completar proposiciones diversas. Esto dificulta sobremanera el poder desarrollar una discusión ordenada al respecto. El artículo de Iguíñiz avanza en precisar el concepto de la exclusión desde una óptica relacional, que parece ser uno de los aportes más interesantes e innovadores de dicho concepto en relación a otros que han marcado las discusiones sociales, como los de pobreza o desigualdad. No se trata, desde este punto de vista, solamente de que haya privaciones o diferencias entre unos y otros, ni siquiera solo que haya jerarquías; sino de la forma como distintos grupos sociales se relacionan unos con otros. La multidimensionalidad de los elementos que constituyen la calidad de vida y que por lo tanto deben necesariamente tenerse en cuenta en cualquier análisis de los progresos sociales o de las privaciones humanas, es analizada en torno a las medidas de pobreza por el trabajo de Clausen y Flor. Ya hace varios años que las serias limitaciones de una medida de pobreza limitada a la dimensión económica ha sido reconocida por la comunidad académica, a pesar de lo cual aún las instituciones oficiales (como el Inei)  la consideran central y los medios de comunicación la privilegian. La consideración de privaciones en relación a asuntos como ciudadanía, participación social, autonomía y seguridad, además de los más clásicos como salud y educación, es lo que permite que este estudio abra las puertas a una evaluación de la pobreza que considera las relaciones sociales de exclusión como centrales. 14 Exclusión e inclusión social en el Perú Dada la fuerza que tienen las disparidades económicas que hay entre las distintas regiones del Perú, que están a la base de muchas desigualdades sociales, resulta importante reexaminar cómo el crecimiento económico está llevando —o no— a una reducción de esas agudas diferencias. A ello se orienta el trabajo de Augusto Delgado y Gabriel Rodríguez. La conclusión es fuerte: no estamos caminando a una igualdad económica entre regiones y, si bien hay un grupo de regiones básicamente costeras que convergen, hay otros grupos que se quedan atrás y un par de regiones que aparecen descolgadas de estos «clubes de convergencia». En una acepción nueva, digamos extendida, podríamos llamarlas «regiones excluidas del crecimiento económico». Si sabemos que la economía es un fuerte determinante de los resultados sociales, la clara conclusión es que debemos tener políticas orientadas a promover una convergencia económica que hoy no se está produciendo. Si mirar las desigualdades económicas a través del lente del crecimiento regional es una mirada importante, las desigualdades en la educación y la salud resultan también centrales. Dados los análisis previos sobre la desigualdad en educación y salud, podría parecer que hay poco que aportar en este terreno. Pero el análisis de Beteta y Del Pozo va bastante más allá, incluyendo la desagregación de la desigualdad y su variación a lo largo del tiempo entre edades, ámbitos rural y urbano y políticas claves —como el aseguramiento en salud—, permitiendo mostrar cómo la desigualdad se ha reducido en varios subgrupos y con la afiliación al SIS. En el caso de la educación, los resultados más bien muestran resultados preocupantes en cuanto a la desigualdad en relación a los pueblos indígenas, al mismo tiempo que los programas nutricionales no parecen estar ayudando. De esta manera, la discusión sobre la evolución de la desigualdad, que se ha concentrado en los últimos años en la desigualdad de ingresos, se enriquece con esta mirada de la desigualdad en el acceso a servicios de educación y salud, incluyendo algunos de sus determinantes próximos. Un grupo social para el cual los análisis y las políticas han sido claramente insuficientes es el de los adultos mayores. Durante décadas 15 Presentación anteriores, la política social ha priorizado a los niños, en especial en la salud y la educación. El cambio del perfil demográfico y epidemiológico, así como la nueva sociedad del conocimiento, plantean nuevas prioridades. Los adultos mayores, cuyo número y proporción aumentan aunque estemos lejos de países de envejecimiento avanzado como Japón, adquieren una importancia mucho mayor; a pesar de lo cual, hasta el momento, son escasas las investigaciones sobre ellos. Al mismo tiempo, entre las reformas de los sistemas de jubilación que introdujeron las AFP y el programa Pensión 65, más el SIS y las políticas de aseguramiento en salud, ha habido importantes reformas e innovaciones en relación a este grupo social, frente a las cuales el trabajo de Luis García desmenuza los avances de cobertura, pero también las fuertes limitaciones aún prevalecientes. Finalmente, desde la gestión pública, la dimensión territorial de las políticas de inclusión social ha sido un asunto poco analizado. Siendo el Perú un país con alta heterogeneidad geográfica entre sus regiones y teniendo un estado descentralizado con gobiernos regionales y locales, este ha sido un punto débil en las discusiones sobre políticas de inclusión social. El artículo de Edgardo Cruzado considera tanto la mirada de políticas y programas como la mirada de territorios y niveles de gobierno, para luego analizar un programa especial del Midis para abordar esta problemática. Se constituye, así, en una mirada novedosa de este asunto central para las políticas públicas: cuál es la territorialización de estas. De esta manera, el presente volumen recorre lo que podemos considerar temas centrales en la discusión de la desigualdad y la exclusión, así como de las políticas públicas para enfrentarlas, siendo al mismo tiempo asuntos que se han discutido poco entre los economistas en el Perú. La discusión de la problemática de la desigualdad y la exclusión no es nueva para el departamento de economía de la PUCP. Corresponde a dos destacados profesores de economía de la PUCP, de los años sesenta y setenta, el primer texto, ya clásico, sobre la desigualdad económica en el Perú; me refiero al libro de Richard Webb y Adolfo Figueroa, titulado Distribución del ingreso en el Perú, publicado en 1975. La PUCP fue un 16 Exclusión e inclusión social en el Perú espacio donde el término «exclusión» inició su recorrido académico y social en el Perú, con la publicación de Adolfo Figueroa, Denis Sulmont y Teófilo Altamirano, hace diesiocho años. Luego, en 2011, el departamento de economía de la PUCP publicó un libro editado por Janina León y Javier Iguíñiz sobre las desigualdades en el Perú. Con el presente volumen, desde la PUCP, realizamos un nuevo intento de aportar a la discusión de estos asuntos fundamentales del quehacer nacional. 17 INCLUSIÓN SOCIAL ¿EN QUÉ? UN ENFOQUE RELACIONAL Javier María Iguíñiz Echeverría1 Los términos «inclusión social», y su opuesto «exclusión social», tienen muchos significados y dimensiones. Este artículo consta de una parte conceptual y una aplicada. La primera muestra una visión general de las distintas facetas de la inclusión poniendo el acento en su acepción relacional y la segunda escoge, entre la infinidad de inclusiones posibles, algunas específicas para mostrar de manera sencilla la potencialidad y utilidad práctica del enfoque que proponemos. Para aplicar el enfoque, hemos escogido presentar resultados provenientes de investigación sobre diversos países, surgida recientemente y basada en los National Transfers Accounts, sobre la importancia relativa de varias inclusiones bastante inmediatas que son decisivas para la vida humana, como son las que ocurren entre los individuos en sus familias, en las empresas y en las relaciones que se establecen al interior de los programas sociales del Estado. Al final, destacaremos especialmente la inclusión en relaciones familiares comparando distintos países del mundo y explorando sus efectos redistributivos a nivel de país. De este modo, nos aproximamos 1 Profesor Emérito del Departamento de Economía de la PUCP, Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional. Agradezco la eficiente colaboración de Sofía Llance al trabajo en curso sobre el tema de la inclusión. Los comentarios de Pedro Francke y un referí anónimo han permitido mejorar apreciablemente el trabajo. 18 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional de manera  inicial a los efectos macroeconómicos de descomponer el «hogar» y estudiar sus relaciones internas. 1. Significados y aspectos de la inclusión/exclusión relacional Hace falta cierta cautela al utilizar los términos inclusión o exclusión social. Amartya Sen advierte al respecto: «Social exclusion can indeed arise in a variety of ways, and it is important to recognize the versatility of the idea and its reach. However, there is also a need for caution in not using the term too indiscriminately (by skillfully using the language of social exclusion to describe every kind of deprivation – whether or not relational features are important in its genesis)» (Sen, 2000a, p. 9). 1.1. Rasgos de una aproximación a la realidad desde la exclusión social Como propone el mismo autor, el primer asunto entre manos al estudiar la realidad desde un enfoque que pone el acento en la exclusión social es establecer qué rasgos de la realidad quedan especialmente destacados por tal aproximación conceptual (Sen, 2000a, p. 47). En general, la perspectiva de la exclusión social suele poner de relieve una dimensión relacional que incluye generalmente varios aspectos: a)  Los procesos en que están inmersas las personas y los grupos más que en situaciones fijadas aunque sea por un momento, como, por ejemplo, cierto nivel de carencias de bienes y servicios o de derechos. b) Las relaciones sociales en que están involucradas las personas o grupos, tanto mediata como inmediatamente. Los agentes sociales individuales no son, pues, vistos como agentes que actúan desconectados de otras personas o grupos. 19 Javier María Iguíñiz Echeverría c)  Las causas en las que se concentra suelen ser relacionales y no definidas por medio de correlaciones estadísticas entre diversos aspectos de una situación. d) El dinamismo que reproduce o altera los procesos y las relaciones2. Desde esa perspectiva, entonces, el análisis no se queda en descrip- ciones estáticas y privilegia abiertamente ciertas explicaciones entre las múltiples posibles, buscándolas en el análisis del funcionamiento, de la reproducción o ruptura, de algunas de las múltiples relaciones en las que están incluidas las personas. Cada uno de esos aspectos del enfoque relacional tiene diversa importancia de acuerdo al tema que concentre el interés del analista. En este trabajo vamos a desarrollar más el aspecto que se refiere a las relaciones sociales3. 1.2. Grandes tipos de inclusiones/exclusiones Aún en un plano general, conviene comprender mejor qué está en juego, así como especificar y distinguir algunas inclusiones o exclusiones que suelen ser especialmente importantes para el análisis de la realidad. Tres de ellas, son la inclusión/exclusión en: a) el acceso a recursos; b) la pertenencia a instituciones; y c) la tenencia de derechos4. En otro trabajo, hemos explicado cada una de ellas y contrastado críticamente con otra inclusión/exclusión que toma en cuenta las «capacidades» en el sentido que Sen le da a ese término (Iguíñiz Echeverría, 2013). El aspecto central del contraste entre esos enfoques y la perspectiva de las capacidades 2 Para más precisiones y aspectos históricos del concepto, pueden verse: Silver, 1995, pp. 63-5; Saith, 2007; Hills & otros, 2009; y Sen, 2000a. 3 Debemos, desde el inicio, descartar una manera coloquial de utilizar los términos «inclusión» o «exclusión», que consiste en considerar que algo está incluido si pertenece a alguna categoría de clasificación de una realidad. Por ejemplo, los ricos no están incluidos en la categoría de pobres. Es una manera descriptiva, contable, de entender ese término. No es lo mismo clasificarlos y cuantificarlos que establecer sus relaciones en la realidad. 4 En el Perú, estos importantes aspectos de la exclusión han sido considerados en buena medida por Figueroa, Altamirano y Sulmont (1995, pp. 204-206). 20 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional (ver Sen, 2000b; Nussbaum, 2012; y Deneuline & Shahani, 2009) consiste en poner en el medio del análisis la práctica de las personas, lo que la gente es y hace como criterio de evaluación de la calidad de vida y no las cosas que tiene, ni los derechos que posee en una sociedad, ni las instituciones a las que pertenece y que orientan su comportamiento5. La idea y crítica central es que las decisiones humanas y sus prácticas, en general, no están totalmente determinadas por la riqueza, por los derechos vigentes en la sociedad en que se vive, por las instituciones/organizaciones a las que se pertenece. Es posible tener recursos y utilizarlos, de hecho, de muy distinta manera, eficiente o ineficientemente, creadora o destructivamente, o solo no usarlos6. También lo es pertenecer a instituciones y, sin embargo, violar parcialmente sus reglas o no asistir a las actividades7. Finalmente, no es extraño poseer derechos y no poder ejercerlos de manera efectiva o decidir no hacerlo8. La libertad humana trasciende los marcos que rodean a las personas en concreto. De ahí que un concepto fundamental del desarrollo humano, entendido como ampliación de las libertades, sea la «agencia»; esto es, la capacidad de manejar el propio destino tomando en cuenta los recursos, los derechos y el marco institucional, pero no con una perspectiva que deduce y reduce el comportamiento humano a lo que esos elementos establecen como restricción o como posibilidad9. 5 Ese acento en lo que se es y hace tiene raíces aristotélicas y se distingue de miradas basadas en el tener, sentir y otros acercamientos a la complejidad de la experiencia humana. 6 Como, por ejemplo, no se usa un lote de terreno o una maquinaria. 7 Las instituciones no conducen a los comportamientos previstos y deseados. También puede suceder que, incluso por decisión de quienes las diseñaron o las tienen que aplicar, la utilización de las instituciones sea muy distinta a la que les dio origen. En el campo de la política peruana y latinoamericana, las reglas, a propósito de la selección de los miembros del Tribunal Constitucional, de la reelección presidencial, del referéndum revocatorio y del voto preferencial, son ejemplos de la diversidad de prácticas que pueden derivarse de una determinada regla institucional (Levitsky, 2013). 8 Puede ser, por ejemplo, por temor de denunciar o por falta de habilidad para expresarse adecuadamente. 9 El concepto de «agencia» es central para diversas aproximaciones a la exclusión: «Exclusion from effective participation is a dimensión of exclusión but, because of the 21 Javier María Iguíñiz Echeverría La perspectiva relacional de la inclusión, combinada con el acento en el hacer proveniente de la perspectiva de Sen, Nussbaum y otros, que presentamos en este trabajo, se refiere a algunas de las prácticas particulares que ocurren en ciertas relaciones. Al acentuar el aspecto de la agencia, dichas prácticas pueden incluir la reivindicación y ejercicio de ciertos derechos, el cumplimiento o no, así como la elaboración de ciertas reglas institucionales. Justamente, en la segunda parte de este trabajo, buscamos comprobar que instituciones similares en muchos aspectos, independientemente de los países en los que existen (como son las familias), dan lugar, en lo que se refiere a las transferencias intrafamiliares, a comportamientos muy distintos según los países. Ello implica que pueden cambiar y cambian con el tiempo y el aprendizaje, con las presiones estructurales demográficas y otros factores. El análisis comparativo busca poner en evidencia la diversidad de respuestas a situaciones como la tercera edad y ancianidad. Más en concreto, en la segunda parte trataremos de los principales tipos de relación inmediata y de los efectos redistributivos de los comportamientos realmente existentes en las relaciones familiares, en las que tiene el Estado con programas de transferencias a las familias o con algunos de sus miembros (ancianos) y en el ahorro que resulta sobre todo de la inclusión a lo largo de la vida laboral en relaciones de trabajo al interior de organizaciones económicas. Son comportamientos que se han sostenido en el tiempo y que han permitido sostener a los diversos miembros de las familias. 1.3. Diversidad y características de las inclusiones/exclusiones La vida está compuesta de múltiples inclusiones y exclusiones que se contraponen, interactúan, se complementan, son sucesivas o simultáneas. En general, establecen relaciones de muy diversa complejidad. Veamos algunos de los rasgos, entre muchos otros, que pueden ser de utilidad inmediata para el análisis social. importance of agency, it is also a fulcrum around which other aspects of exclusion turn» (Rodgers, 1995, p. 51). 22 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional 1.3.1. Activas, pasivas, favorables y desfavorables En el ensayo de Sen sobre exclusión social que utilizamos a menudo en esta primera parte, encontramos un par distinciones que pasamos a resumir. Una de ellas es la que separa las exclusiones activas de las pasivas. Para él, las activas son deliberadas; por ejemplo, las que sufren los migrantes y refugiados cuando no se les da un estatuto de ciudadanos. Las pasivas son la que resultan de procesos sociales complejos en los que un resultado no deliberado es la exclusión; por ejemplo, los efectos sobre el nivel de desempleo que resultan de una economía estancada10. Nos atrevemos a decir que, entre las primeras, podemos ubicar una parte, la más directa, de las consecuencias de las políticas públicas. Cuando las relaciones sociales son menos inmediatas generalmente resultan más complejas; esto es, intermediadas por más factores y por las interacciones entre ellos. En esos casos, es más difícil suponer la búsqueda deliberada de exclusión o inclusión en las políticas implementadas11. Una importante distinción que recuerda el mismo autor es la que separa las inclusiones favorables de las desfavorables. Entre estas últimas pueden considerarse ciertas relaciones laborales o prácticas basadas en condiciones de sumisión o dependencia asimétrica. Ni toda inclusión es favorable ni toda exclusión es desfavorable. En caso de poder hacerlo, excluirse de relaciones de servidumbre es, casi siempre, una buena iniciativa. A pesar de todo, migrar muchas veces también lo es. Retomando lo anterior, con estos criterios, las prácticas inclusivas pueden ser de cuatro tipos. 10 Podrían distinguirse también exclusiones por acción u omisión. 11 La distinción basada en motivaciones es discutible; en el mejor de los casos, las fronteras entre ambas son porosas. Es común, por ejemplo, declarar que el aumento de la pobreza no es consecuencia deliberada de ciertas políticas de austeridad, aunque las herramientas para lograrla consistan en explícitas medidas de reducción del poder adquisitivo de las personas. No es difícil sustentar que, para algunos enfoques, el aumento de la pobreza, por medio de la reducción planificada de la demanda agregada, es parte de la solución a problemas inflacionarios. 23 Javier María Iguíñiz Echeverría Cuadro 1 Prácticas inclusivas Prácticas inclusivas Favorable Desfavorable Activas (deliberadas) Acoger a un huérfano, apoyar a los padres. Negar plena ciudadanía a los migrantes. Pasivas (no deliberadas) Promover una democracia deliberativa. Disminuir el gasto público social. En la segunda parte, nos concentraremos en una práctica inclusiva activa y favorable como es la relativa al apoyo económico a los padres en necesidad debido a la reducción de sus posibilidades de aportar desde sus superávits laborales. 1.3.2. Instrumentales y constitutivas Muy a menudo, el concepto de inclusión se presenta en términos principalmente causales e instrumentales; es decir, la inclusión/exclusión en relaciones sociales es vista como factor de progreso económico o de pobreza, como condición para lograr una vida que los individuos experimentarían como resultado de esas relaciones, pero no como parte de la vida misma. Pero el ser humano es social y estar en relación es parte constitutiva de una vida que incluya la capacidad de escoger libremente el tipo de relación que se desea cultivar12. Sobre la importancia de las relaciones para una vida mínimamente humana, no hay dudas. No es casual que los encarcelados sean alejados de sus relaciones más comunes o que, en un extremo, los más peligrosos o rebeldes sean sometidos al castigo del aislamiento. En el otro, no es extraño que los momentos más plenos de vida ocurran en la 12 O escoger no tener una determinada relación, pero como parte de la libertad de la persona y no de la imposibilidad de tenerla, como en el caso de la fábula sobre el zorro y las uvas «verdes» por inalcanzables. 24 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional relación con otros individuos. Estar excluido de relaciones humanas es, desde esa perspectiva, muy grave para la calidad de vida de un individuo; estarlo socialmente indica que hay algún tipo de estructuras productoras de tal exclusión personal. Como señala Sen: «Being excluded can sometimes be in itself a deprivation and this can be of intrinsic importance on its own. For example, not being able to relate to others and to take part in the life of the community can directly impoverish a person’s life. It is a loss on its own, in addition to whatever further deprivation it may indirectly generate. This is a case of constitutive relevance of social exclusion» (Sen, 2000a, p. 13). Reiterando: «Social exclusion can, thus, be constitutively a part of capability deprivation as well as instrumentally a cause of diverse capability failures» (Sen, 2000a, p. 5)13. En la segunda parte exploraremos una relación como la familiar, que tiene un evidente elemento constitutivo; pues el instrumental se reduce mucho cuando se apoya a personas mayores que han reducido su protagonismo en el sostén familiar. 1.3.3. Sostenibles y sostenedoras Si, por ejemplo, la pobreza es un tema priorizado de estudio, se indagará en las relaciones sociales en las que está participando el pobre materia de interés y se evaluará si ellas son no solo sostenibles; sino también sostenedoras de una vida activa y creativa de los participantes14. En esta clasificación entendemos por el término «sostenible» a la capacidad de durar en el tiempo, mientras que «sostenedora» alude a la calidad de la 13 Para una explicación del «enfoque de las capacidades», pueden verse: Sen, 2000b; Nussbaum, 2012; y Deneuline, 2009. Otra, muy breve, en Iguíñiz, 2009. 14 En el contexto del tema entre manos, el carácter «sostenedor» de las relaciones en que viven las personas tiene que incluir un aspecto intergeneracional: «If standards of living are to be sustained, the working- age population must generate sufficient resources to fulfill three important responsibilities. The first is to provide for its own material needs, the second is to fund public and private transfers to children and the elderly, and the third is to save enough to fund its own future retirement needs» (Lee & Mason, 2011, p. 13). 25 Javier María Iguíñiz Echeverría relación que se sostiene. Pueden, en efecto, ocurrir que tales relaciones —por ejemplo, familiares, de trabajo o con el Estado— sean sostenibles en el sentido de duraderas, como las relaciones de muchas familias o relaciones laborales o programas de asistencia social; pero que no sean capaces, ni separadas ni juntas, de posibilitar un nivel de vida mínimo y, menos aún, adecuado para aumentar las capacidades valiosas de cada uno de sus miembros. Y viceversa, puede ser que sean relaciones poco duraderas, esporádicas; pero que, en los momentos en que funcionan, sí permitan sostener un nivel adecuado de vida y, eventualmente, permitir la acumulación de activos financieros, físicos o humanos que posibiliten vivir bien en tiempos de escasez o en la ancianidad. Una relación familiar en situaciones extremas de pobreza, alcoholismo o drogadicción puede no ser ni sostenedora, ni sostenible y se destruye. La ruptura familiar es común. Si una situación de pobreza económica, de opresión o de estrechez de horizontes y oportunidades se puede reproducir en el tiempo porque tiene raíces profundas en las costumbres, en los afectos familiares o en otros lazos comunitarios, puede que la única salida sea romper la relación o el conjunto de relaciones que le da permanencia a tales situaciones; por ejemplo, migrando, abandonando el barrio o cambiando de religión y costumbres. El enfoque de la inclusión, entendida de ese modo, no se reduce a explicar una situación en un momento en el tiempo; sino que intenta entender la dinámica relacional que le da continuidad o que la cambia. 1.3.4. Inclusión en relaciones inmediatas y mediatas Con el fin de que sirva de puente con la segunda parte y de terminar de especificar de forma más adecuada el alcance y los límites del estudio de las inclusiones elegidas en la segunda parte del trabajo, debemos realizar una distinción adicional. Nos referimos, en primer lugar, a las relaciones mediatas e inmediatas. Nos apoyaremos para ello en una propuesta conceptual que nos parece útil para entender la pobreza entendida como carencias. Al respecto, Alicia Gutiérrez, Jorge Arzate y Josefina Huamán señalan que: «Como realidad producto de relaciones sociales, 26 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional la carencia es resultado de relaciones estructurales en un sentido literal, pero también de un sistema de relaciones inmediatas o de interacción, o sea, su producción está situada en la vida cotidiana de los sujetos sociales, tanto individuales como colectivos» (2011, p. 14. Cursivas nuestras)15. Ilustrando lo anterior, siguen así: «En el primer caso, implica una serie de determinantes supraindividuales, tales como el mercado y el Estado y, en el segundo, supone una situación dentro de las instituciones, es decir, allí donde las relaciones de poder-dominación configuran sistemas de desigualdad que funcionan como estructurantes de la acción social» (2011, p. 14)16. En efecto, el análisis más completo desde una perspectiva relacional exige combinar las relaciones mediatas e inmediatas conjugando «los planos estructurales con el de las relaciones sociales en el mundo de la vida, donde los primeros aparecen concretizadas como instituciones y reglas de acción» (Gutiérrez, Arzate & Huamán, 2011, p. 15)17. La conexión entre el plano microeconómico y el más agregado a niveles de los mercados regionales o nacionales es compleja y no pretendemos explorarla acá. El resultado de la agencia individual no tiene por qué restringirse a un ámbito de exclusivo alcance microeconómico y el mercado no tiene por qué ser un determinante supraindividual del comportamiento humano. 15 Una perspectiva estructuralista tiene la ventaja de establecer los márgenes de acción de los individuos en general, pero es menos apropiada para destacar las posibilidades de acción individual o colectiva que rompen y cambian reglas, crean derechos y amplían por vías nuevas el acceso a recursos. Generalmente, las relaciones estructurales se utilizan con más ventaja para entender la reproducción de la situación que los cambios llevados a cabo por la agencia humana. 16 Por ejemplo, una aproximación principalmente estructural es la que se ha trabajado mucho en América Latina. 17 Un trabajo sobre la exclusión en el Perú, que conjuga elementos estructurales con el enfoque de recursos, en particular de activos, es el de Figueroa, Altamirano y Sulmont, cuyas conclusiones corresponden a ambos acentos: «Policies must be addressed to change the market structure and the initial distribution of assets, which are the factors at the base of the exclusion mechanisms» (1995, p. 213). La exclusión que se analiza es la del intercambio comercial, del proceso político y del proceso cultural. 27 Javier María Iguíñiz Echeverría Por ejemplo, para Shaikh, en su crítica a la versión lucasiana de los fundamentos microeconómicos de la macroeconomía, señala que: «Microprocesses […] can become decisive at the aggregate level if and when people choose to act in concert, as in the case of a general work stoppage or a consumer boycott. Agency can be brought back into market analysis» (2012, p. 1). Esta especial situación supone que «todos los individuos terminan alineando voluntariamente su comportamiento por alguna razón social […]» (Shaikh, 2012, p. 33). En la segunda parte, veremos cómo esta posibilidad ocurre, por ejemplo, con el efecto redistributivo agregado de la solidaridad en el seno de las familias de varios países de Asia oriental. Esto, sin embargo, no ocurre a menudo; pues, en general, «los agregados tienen propiedades emergentes» (Shaikh, 2012, p. 33)18. Nuestro interés, en las páginas que siguen, es explorar en el significado práctico de analizar la realidad desde la inclusión en las relaciones inmediatas más importantes. Gutiérrez señala: «[…] es fundamental analizar los diferentes modos de inserción en el mercado de trabajo, las formas de organización doméstica, la participación en programas sociales estatales o ligados a organizaciones no gubernamentales), etc.» (Gutiérrez, 2011, p. 125). La formulación nos parece adecuada para nuestros fines en la segunda parte; pues esos son, en buena medida, los tres mundos sobre los que trataremos a continuación19. 18 En forma estadísticamente más taxativa: «La agregación es robustamente transforma- cional» (Shaikh, 2012, p. 33). En otros términos: «The whole draws on the parts, but firmly transcends them […]» (Sen, 2003, p. xvi). 19 La literatura sobre bienestar social y programas de protección social a menudo clasifica las distintas fuentes de recursos en tres: Estado, mercado y familia. Se le denomina el «triángulo del bienestar». 28 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional 2. Inclusiones inmediatas fundamentales: tipología e impacto redistributivo En esta segunda parte, vamos a concentrarnos en la inclusión social dentro de las principales relaciones inmediatas, para luego destacar el efecto distributivo del ingreso de la inclusión en relaciones familiares en varios países asiáticos. La razón para centrarnos en esta inclusión es la relativa ausencia de información y estudios al respecto, probablemente debido a su menor importancia tanto en Europa como en América Latina. 2.1. El triángulo: Estado, familia, empresa Toda persona es parte y actúa al interior de múltiples relaciones sociales. La inclusión en relaciones familiares es imprescindible para vivir, aunque pueda ocurrir que en algunos casos y momentos alejarse de algunas de tales relaciones sea conveniente para vivir más adecuada o plenamente. La inclusión en alguna relación laboral también es fundamental tanto por lo que se experimenta en ella y el reconocimiento social que se recibe, como por lo que se obtiene para el consumo inmediato, para transferirlo dentro y entre familias, o como fuente de ahorro. La principal fuente de sustento es casi siempre el trabajo realizado, sea en el campo o en la ciudad. La tercera relación en términos de importancia para obtener los bienes necesarios para desempeñarse en la vida es, a menudo, el Estado en su aspecto social. Las transferencias de origen estatal son para muchos un complemento indispensable a lo obtenido por medio de ahorros y transferencias; pero, para quienes viven en un Estado de bienestar, pueden ser parte principal de su sustento20. Cada individuo está relacionado con otro u otros en cada una de las esferas mencionadas, tal y como ilustramos en el gráfico 1. 20 «Three institutions dominate intergenerational flows: governments which implement social security, education, and other public transfer programmes; markets which are key to the accumulation of assets (e. g. funded pensions and housing); and families which provide economic support to children in all societies and to the elderly in many» (Mason, Lee & Lee, 2010, p. 145). 29 Javier María Iguíñiz Echeverría Gráfico 1 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional EMPRESA ESTADO FAMILIA Pero esas no son las únicas relaciones en las que participan las personas. Asociaciones diversas, deportivas, vecinales y culturales, así como grupos religiosos u otros, salen a menudo en las encuestas cuando se pregunta por las instituciones en las que se es miembro o se participa. Aun así, cuando se trata de estudiar las principales fuentes de sustento, se recala a menudo en alguna formulación o variante de cada una de las tres que mencionamos en el párrafo anterior y que hemos ilustrado gráficamente. Tal es el caso de los estudios sobre protección o previsión social. Las tipologías más comunes distinguen las experiencias nacionales de inclusión social cambiando los pesos relativos de cada una de ellas. Los intentos 30 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional de incorporar particularidades nacionales o continentales se apoyan a menudo en subdivisiones de algunas de esas tres o en sus redefiniciones parciales que den cuenta de realidades distintas; por ejemplo, en el campo del empleo o de las actividades familiares21. En general, se pueden distinguir las siguientes fuentes principales de sustento económico de las personas de mayor edad: las transferencias familiares, los activos que son generalmente resultado del ahorro resultante de la actividad laboral en empresas y las transferencias desde el Estado. Los distintos pesos de cada fuente permiten establecer cierta tipología. En las tipologías usuales, se suele utilizar el término «mercado»22 para referirse a la actividad económica empresarial o a distintos tipos de intercambio mercantil, incluyendo el «mercado laboral». Nosotros optamos por el término «empresa» porque constituye una manera de especificar un tipo muy concreto de inclusión social que da cuenta de una de las principales fuentes de sustento y que permite, de ser ese el objetivo del análisis, incorporar dimensiones subjetivas del mundo laboral23. Una ventaja adicional es la homogeneidad de las categorías empleadas. Tanto la familia, como la empresa y los programas de transferencias, constituyen a menudo modos de relacionarse entre personas que no son similares a los impersonales intercambios mercantiles y, más bien, se acercan en distinto grado al tipo de relación con fuerte contenido personalizado que 21 Al respecto, puede verse Esping-Andersen, 1999; Cepal, 2006; Marcel & Rivera, 2008; Barrientos, Gideon & Molyneux, 2008; y Barba Solano, 2009. 22 El mercado es a menudo considerado un determinante supraindividual de la vida de las personas. Esta afirmación tiene diversos significados y muchos antecedentes en economía. León Walrás, por ejemplo, caracterizaba el intercambio como una actividad impersonal, supraindividual, en la medida en que los precios escapaban al control de los agentes económicos y, por ello, esa actividad económica se podía estudiar de manera estrictamente científica. 23 A propósito de los desempleados, Sen (2000a, pp. 18-23) ha resumido bastantes de estos aspectos en su monografía sobre exclusión social. 31 Javier María Iguíñiz Echeverría da lugar, aunque en diferentes formas y grados, al «valor relacional» que definimos arriba24. Las transferencias a las personas pueden ser positivas o negativas. Por ejemplo, en la infancia y en la ancianidad, lo más común es que sean recibidas más que entregadas a otros y se registre un «déficit en el ciclo vital» (life cycle déficit)25. La inclusión en una relación familiar cambia a lo largo de la vida de cada persona y algo similar sucede con la inclusión en relaciones con el Estado. En algunos sistemas laborales, la relación con la empresa continúa después de haberse jubilado. El nivel de ingreso familiar también influye en el tipo de inclusión y en el signo que adquieren las transferencias. Una persona rica es probable que viva en su ancianidad más sobre la base de los activos acumulados a lo largo de su vida y menos de transferencias familiares o estatales. En lo que sigue, para distinguir los efectos económicos de distintos tipos de inclusión, tomaremos en cuenta la inclusión de las personas de tercera edad. 2.2. Tipos de experiencias nacionales de inclusión de adultos mayores En esta parte, aunque se presentan cifras sobre diversas fuentes de sustento de las personas de más de 65 años, vamos a considerar sobre todo los efectos redistributivos de una práctica relacional que puede expresarse fácilmente en términos cuantitativos: las transferencias que se realizan en el seno de las familias hacia tales mayores26. 24 Es posible homogeneizar las categorías de la manera inversa; es decir, haciéndolas todas ejercicios de intercambio, mercantilizándolas. Así, la actividad dentro de las paredes de la empresa se puede convertir en un conjunto de actividades de intercambio en las que se negocia cada acto independientemente. El artículo de Herbert Simon (1991) es uno de los que nos sirve de referencia para nuestra opción. 25 Se define como la diferencia entre el consumo y el ingreso laboral a cada año del ciclo vital (Lee & Mason, 2011, p. 569). 26 Dejamos de lado el importante aporte familiar a la niñez. Al respecto, Lee y Mason (2011) describen en detalle el aporte. 32 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional Las definiciones de los tres distintos tipos de transferencias se describen así en el pionero estudio de Lee y Mason: Depending on the country, the elderly benefit from public pension programs, publicly funded health care and long-term care, and other cash and in- kind transfer programs. Of course, depending upon the particulars of the tax system, the elderly help fund these programs. Private transfers are dominated by intra- household flows between the elderly and coresident family members. The third source of support for the elderly is their assets: personal savings, stocks and bonds, a business or farm, and owner- occupied housing, to name important examples (Lee & Mason, 2011, p. 21). La relación laboral estará implícita en la mención a los activos como fuente de subsistencia en la ancianidad, generalmente bajo la forma de ahorros27. En la parte previa del trabajo, hemos ido adelantando algunas expresiones que conectan la primera parte con la segunda. Recojamos en este párrafo los elementos principales de dicha conexión. Respecto de las relaciones familiares, debemos retomar algunas de las distinciones presentadas en la primera parte para dar cuenta de la densidad de estas relaciones y de lo específico y parcial del tratamiento que sigue. Podemos decir que las relaciones familiares en las que se comparten recursos son fines y medios; esto es, constitutivas e instrumentales. A tal punto, tales relaciones son un fin en el que el «valor de vínculo» o «valor relacional» es bastante grande. Ese valor es lo suficientemente poderoso como para que, en las experiencias nacionales que presentaremos más adelante, se contrarreste el perjuicio económico que transferir recursos a los miembros de mayor edad supone para los hijos jóvenes en la ciudad. Podríamos suponer que el caso de las transferencias a los niños tiene un aspecto 27 «Four economic activities are central to the generational economy: working, consuming, sharing, and saving» (Lee & Mason, 2011, p. 7). 33 Javier María Iguíñiz Echeverría instrumental bastante menor28. Siguiendo con las distinciones realizadas, también podemos decir que son relaciones muy personalizadas, diríamos, pues, inmediatas en gran medida, que la inclusión es activa, y que buscan ser sostenibles y sostenedoras, lográndolo por un tiempo, por lo menos en Corea del Sur y unos cuantos países más, con ayuda del alto crecimiento de la economía y de las remuneraciones consiguientes. El proyecto National Transfer Accounts ha recopilado cifras de distintos países29 que permiten registrar el financiamiento a quienes podemos considerar jubilados. En el gráfico 2 presentamos el resultado de una investigación que pretende una visión parcial, pero intercontinental. En ella se muestra la relativa importancia de esas tres fuentes de recursos accesibles a las personas de tercera edad en países seleccionados en Europa y EEUU, en otros de Asia y en varios de América Latina. Gráfico 2 Sistemas de apoyo a personas mayores de 65 años 28 Después de todo: «Children are costly, but they are also valuable. The future of any society depends on its children and whether they are educated, healthy, and prepared to compete in an increasingly globalized world» (Lee & Mason, 2011, p. 15). 29 Ver: . 34 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional Saving Government Family Saving Government Family BR 108,3 30,9 –39,2 ID 2,2 146,3 –48,5 CL 67,2 28,1 4.7 JP 57,4 42,0 0,6 CR 66,4 35,6 –2,0 PH –1,8 95,5 6,3 MX 36,6 89,5 –26,1 KR 36,7 46,7 16,6 UY 62,6 51,7 –14,3 TW 26,9 28,2 44,9 TH –3,9 67,5 36,4 HU 99,6 1,9 –1,5 CN 57,3 24,7 18,0 SI 82,7 14,4 3,0 IN 5,5 121,0 –26,5 ES 63,4 49,8 –13,2 AT 96,3 9,3 –5,6 SE 109,1 0,6 –11,1 DE 71,4 35,7 –7,1 US 38,0 70,1 –8,1 Nota: AT = Austria (2000), BR = Brazil (1996), CH = People’s Republic of China (2002), CL = Chile (1997), CR = Costa Rica (2004), DE = Germany (2003), ES = Spain (2000), HU = Hungary (2005), IN = India (2004), ID = Indonesia, JP = Japan (2004), KR = Korea (2000), MX = Mexico (2004), PH = Philippines (1999), SE = Sweden (2003), SI = Slovenia (2004), TH = Thailand (2004), TW = Taiwan (1998), US = United States (2003), UY = Uruguay (2006). Fuente: Lee, 2012, pp. 51-52. Los indicadores son en términos netos; es decir, transferencias recibidas menos realizadas por los mayores de 65 años en favor de otros, ingresos provenientes de activos menos ahorros, todo en relación con el consumo que se realiza por encima del ingreso laboral. Entonces, si se consume más de lo que se recibe por trabajo, cosa normal en el caso de personas de la tercera edad o de niños, el financiamiento de tal déficit provendrá sea de transferencias públicas, sea de privadas o de activos. Las cifras mostradas permiten destacar con mayor precisión lo mostrado en el gráfico 2. Un aporte importante de las familias es propio de Taiwán (44,9%), Tailandia (36, 4%), China (18,0%) y Corea del Sur (16,6%). No así en Indonesia y la India, donde las familias reciben apoyo 35 Javier María Iguíñiz Echeverría para cubrir sus déficits (–48,5% y –26,5%, respectivamente), viniendo tal aporte sobre todo del gobierno (146,3% y 121,0%). No parece haber, pues, una pauta «asiática»30. Japón distribuye responsabilidades de manera similar a la de los países latinoamericanos, mientras que India e Indonesia tienen un aporte gubernamental excepcionalmente grande. Donde se encuentra una es en los países seleccionados de Europa. Los ahorros propios, generados sobre todo durante la época laboral, constituyen una fuente sumamente importante de apoyo. Los resultados de una inclusión laboral se muestran poderosos, pues las cifras del aporte de los ahorros oscilan entre 63,4% en Eslovenia y 109,1% en Suecia. En lo que respecta al aporte de las familias a las personas mayores, las cifras muestran que estas, más bien, aportan algo, aunque no mucho, a los demás miembros. Finalmente, la información sobre los países latinoamericanos seleccionados sugiere una pauta en la que el ahorro tiene el mayor peso: entre el 62,6% de Uruguay y el 108,3% de Brasil y el gobierno le sigue en importancia, salvo en México, donde el gobierno asume la responsabilidad más destacada (89,5%). Con ese respaldo, las personas mayores de 65 años tienden a aportar al resto de la familia31. La naturaleza específica de cada tipo de transferencia requiere un análisis particular de cada país. Por ejemplo, para Lee y Mason, las particulares transferencias de Brasil serían resultado del lanzamiento no anticipado de programas de apoyo social a los ancianos, lo que permitiría a estos apoyar, a su vez, a la familia. En otros países, las remesas de migrantes a los padres mayores permitirían lo mismo (Lee & Manson, 2011, p. 193)32. 30 Harían falta las cifras de todos los países de cada continente para establecer más definitivamente la existencia de pautas. 31 Los países latinoamericanos elegidos están entre los que, en temas de protección social, se consideran más cercanos a los de Europa. Véanse clasificaciones más detalladas del conjunto de países latinoamericanos en los trabajos anotados en la nota 21. 32 Resultan impresionantes, en Brasil, Filipinas, Indonesia y México, las magnitudes de las transferencias en ciertas edades: «During their 50s, adults in the four countries appear 36 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional Ensayando una tipología provisional, sujeta a revisión con la disponibilidad de cifras de más países, se puede constatar que tanto los países seleccionados de Europa como de América Latina se caracterizan por la importancia del ahorro propio y el aporte de las personas mayores a la familia; contrariamente a los asiáticos, donde el aporte de la familia a las personas mayores es el rasgo más diferenciador. Es quizá relacionado con experiencias nacionales de altas tasas de crecimiento económico y una rápida inclusión de jóvenes en las empresas, mientras el mundo rural y los mayores en las familias quedaban relativamente marginadas de tal crecimiento33. 2.3. Microinclusión familiar y macroredistribución La inclusión de individuos en relaciones con el Estado correspondientes a las políticas sociales, como en Europa y algunos países latinoamericanos, y en relaciones familiares, como en algunos países asiáticos, puede dar lugar a redistribuciones del ingreso a nivel macroeconómico. Arriba indicamos la condición de alineamiento de comportamientos microeconómicos para que ello ocurra y sea visible. En lo que sigue, mostramos información de distintas fuentes sobre una experiencia poco estudiada, pero que recibe to transfer an amount equal to 60% to 80% of average labor income each year, on net. It is difficult to see how such large transfers could be sustained without remittances, pension income, or asset income» (Lee & Mason, 2011, p. 193). 33 «Mason et al. (2010, p. 159) muestran cómo en China, Taiwán y Tailandia las familias financian más de dos tercios del consumo de los mayores de 65 años, mientras que en la gran mayoría de países europeos más de dos tercios de dicho consumo lo financian las transferencias públicas. España, Alemania y Japón financian cerca del 40% del consumo de los mayores de 65 años por medio de activos, y casi un 60% por medio de transferencias públicas. Son países como Corea del Sur, Tailandia y Filipinas los que financian el consumo de los mayores de 65 años con más del 50% en activos» (Sánchez Romero, 2010, p. 291). 37 Javier María Iguíñiz Echeverría recientemente un mayor interés34. Nos referimos a la eficacia redistributiva de las transferencias intrafamiliares en algunos países de Asia. Ya indicamos que la relación familiar es compleja, más que las impersonales relaciones comerciales, y diversos miembros intervienen en ella35. En determinados países ha sido un factor importante en el logro de un nivel bajo de desigualdad económica. Tras realizar una comparación entre el Reino Unido, Taiwan y Corea del Sur, Jacobs llega a la siguiente conclusion: To sum up, the higher degree of income redistribution through public transfers in the United Kingdom does not compensate for its higher inequality of earnings between households. One can therefore conclude that, according to the household surveys that have been used here, it is possible to achieve a low degree of income inequality without resorting to higher public taxes and public transfers. The key is to ensure that people who are out of work benefit from private income transfers within the family cell (Jacobs, 2000, p. 37). El efecto redistributivo de la práctica de solidaridad intrafamiliar parece influir en, por lo menos, dos tipos de desigualdad. Corea del Sur es un caso en el que se ha combinado la redistribución familiar tanto intergeneracional como la urbano-rural: 34 Sobre la política social en América Latina, Arriagada (2006)  sostiene que «los principales cambios han sido producto del desplazamiento de la provisión de los recursos institucionales desde el Estado hacia el mercado, y principalmente hacia las familias y, dentro de estas, a las mujeres». Véase también Sunkel, 2006. 35 «Among economically dependent elderly men, in either rural or in urban part of the country about 6-7% were financially supported by their spouses, almost 85% by their own children, 2% by grand children and 6% by others. For elderly women, there were minor differences between the rural and urban scenario. In rural areas, 16% depended on their spouses, 75% on their children, 3% on grand children and 6% on others, while in urban areas 19% depended on their spouses, 71% on their children, 3% on grand children and 7% on others including the non-relations» (Ministry of Statistics & Government of India, 2011, p. 25). 38 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional These groups [middle class], migrants from the countryside, retained strong ties to rural kin, empathy for the plight of the rural dwellers, and commitment to the maintenance of low levels of inequality. Private transfers between members of the Korean middle class and their poor kin are of crucial importance; such transfers, even into the 1990s, have been more important in Korea´s poverty and equality achievements than have government transfers (Teichman, 2012, p. 176). Jacobs, en otro estudio, concluye que: «The analysis of quintile shares of the different income sources confirmed that the relatively low inequality in Japan, Korea and Taiwan is due to their favourable distribution of household earnings» (2000, p. 19). En otro estudio comparativo, se señala que: «[…] hay que tener en cuenta que, en muchos de los países asiáticos (China, Tailandia, Corea del Sur)  la familia es todavía el gran financiador del consumo de sus miembros de más edad —principalmente el hijo mayor—»36 (Sánchez Romero, 2010, p. 290). Otra expresión en el mismo sentido es la que indica que: «[…] when all extrastate expenditures are taken into consideration (household purchases of education and health services, enterprise welfare, and private transfers between households), the proportion of social spending of GDP in 1997 reached 22,4%» (Gough, tomado de Teichman, 2012, p. 138). El contraste entre los efectos redistributivos de la inclusion familiar común en América Latina y en algunos países asiáticos, como Corea del Sur, se considera clara aunque no sea del todo precisa: «Private transfers, particularly from family member, appear to have been especially important, 36 Las consecuencias son diversas e importantes: «Esta tradición familiar crea fuertes incentivos para la inversión en capital humano y para disminuir la tasa de fecundidad pero, al mismo tiempo, aumenta el riesgo de pobreza en la jubilación al no diversificar el riesgo. En los países europeos, por el contrario, el Estado garantiza la pensión de los trabajadores en el momento de jubilarse. Este sistema, aunque también genera incentivos para la inversión en capital humano, es menos directo y a veces está afectado por los citados problemas de ‘miopía’» (Sánchez Romero, 2010). 39 Javier María Iguíñiz Echeverría accounting for 15 percent of the market income of the poorest quintile (Kwon, 1999, 109). This is an important ingredient in the maintenance of relatively low levels of inequality and poverty reduction not present in either Mexico of Chile» (Teichman, 2012, p. 33). Al nivel más específico, hemos destacado así la importancia para la vida de las personas de estar inmersas en diversas relaciones de inclusión directa. Al nivel más general y como también indicamos en la primera parte, esperamos que esta suma de referencias empíricas que hemos presentado en la segunda parte contribuya a ilustrar sobre la importancia de indagar al interior de relaciones a nivel microeconómico, más a allá de la empresa, y a analizar más cuidadosamente las condiciones necesarias para que se den efectos macroeconómicos directos de relaciones de inclusión microeconómica. 3. Conclusión No todo objeto de estudio tiene que ser enfocado desde la perspectiva de la inclusión/exclusión social. El presente trabajo ha pretendido presentar un conjunto de rasgos de dicha perspectiva poniendo el acento en el aspecto relacional con el fin de que quienes lean el texto evalúen la utilidad de ese marco conceptual para analizar los asuntos que consideran más importantes como materia de estudio. Todo enfoque ilumina y oculta rasgos de la realidad. La aplicación del enfoque en la segunda parte constituye una ilustración del alcance micro y macro, social o económico, que puede llegar a tener el análisis de las inclusiones y exclusiones más inmediatas en las que están involucrados los individuos de manera cotidiana. Recogiendo algunas de las distinciones de la primera parte sobre el concepto de inclusión, hemos destacado en la segunda un tipo de inclusión que es relacional, activa, favorable, constitutiva e inmediata. Es una manera obviamente incompleta, pero que consideramos útil para analizar las relaciones familiares que hemos observado en la segunda parte desde la preocupación por el sostenimiento de los ancianos por las familias 40 Inclusión social ¿en qué? Un enfoque relacional y su efecto distributivo nacional. En efecto, la inclusión relacional de los ancianos en la familia puede tener importancia no solo desde un ángulo microeconómico, sino también macroeconómico. La experiencia de algunos países de Asia lo evidencia. Es más común en la investigación socioeconómica reconocer estos efectos en los análisis de la inclusión en las relaciones con el estado de bienestar, típicamente europeo37. Tomando en cuenta el aspecto redistributivo, el contraste de países asiáticos como Taiwán con algunos de América Latina y otros de Europa no puede ser mayor. Taiwán se caracteriza por tener baja desigualdad con poca redistribución estatal en contraste con casi todos los países latinoamericanos que tienen alta desigualdad con baja redistribución estatal y familiar; así como con los europeos, que tienen baja desigualdad gracias a una gran redistribución estatal. La existencia y perfeccionamiento de los National Transfers Accounts permite analizar esos y otros asuntos de una manera innovadora que no tiene como fuente fundacional la economía de los agregados macroconómicos y los conceptos que le corresponden. Bibliografía Arriagada, Irma (2006). Cambios de las políticas sociales: políticas de género y familia (serie Políticas Sociales, abril). Santiago de Chile: Cepal. Arzate Salgado, Jorge, Alicia Gutiérrez & Josefina Huamán (coords.) (2011). Reproducción de la pobreza en América Latina. Relaciones sociales, poder y estructuras económicas. Buenos Aires: Clacso. Barba Solano, Carlos (2009). 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A partir de este ejercicio, rigurosamente sustentado en el enfoque de las capacidades, se identifican dos principales grupos de críticas. El primer grupo se relaciona a la justificación de la elección de las dimensiones de la pobreza y los indicadores que las reflejan. Así, se cuestiona la elección de ciertas dimensiones (y la exclusión de otras) y de ciertos indicadores para ellas que reflejan entitlements antes que functionings. El segundo grupo de críticas se relaciona a la metodología de agregación de dichos indicadores, así como a otras críticas acerca de implementación empírica y cuestiones instrumentales; en particular, la importancia y utilidad del uso de una medida única multidimensional en lugar de un abanico de indicadores unidimensionales y la sensibilidad 1 Una versión previa de este documento fue presentada en la V Conferencia de la Asociación Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Humano y el Enfoque de Capacidades, que tuvo lugar en Lima en mayo de 2014. Otra versión fue presentada en la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP, en octubre del mismo año. En ambas ocasiones, recibimos valiosos comentarios de la audiencia. También agradecemos los comentarios y aportes de Javier Herrera, José Rodríguez y Carolina Trivelli a versiones previas de este documento. Cualquier error remanente es de nuestra entera responsabilidad. 2 Departamento de Economía de la PUCP. 3 Economista de la PUCP. 46 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana a la elección de ponderaciones de las medidas. Tomando en cuenta estas dificultades, se propone, en tercer lugar, llevar a cabo una nueva propuesta de medición de la pobreza multidimensional en el Perú que reconozca de forma explícita dichas deficiencias a fin de intentar superarlas. El resultado es una medida de pobreza humana multidimensional que parte de la metodología empírica de Alkire y Foster (2011) y que a su vez se vale fuertemente del enfoque de las capacidades a nivel conceptual para realizar extensiones de acuerdo a la realidad propia del Perú. 1. Motivación y justificación En los últimos años, se ha observado, a nivel mundial, un importante aumento del debate acerca de la pertinencia de la adopción de enfoques multidimensionales en la medición de la pobreza a nivel de países. A su vez, este proceso se ha visto impulsado a raíz de la publicación del Informe de Desarrollo Humano del año 2010 del Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), en el cual fue presentado por primera vez el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) desarrollado en colaboración con el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI). A partir de entonces, el IPM se calcula de forma anual para la gran mayoría de países del mundo y se presenta junto con el índice de desarrollo humano (IDH) en los informes de desarrollo humano del PNUD. En particular, en el caso de América Latina, existen dos ejemplos importantes en los cuales la política social ha incorporado de forma efectiva y concreta el concepto de pobreza multidimensional como uno de sus instrumentos oficiales de medición y además como un instrumento de gestión para llevar a cabo la focalización de programas sociales. Uno de estos países es México que, desde 2009, calcula una versión particular del IPM como medida complementaria a la pobreza calculada de acuerdo a la metodología de la línea de pobreza. A su vez, este IPM se utiliza para llevar a cabo la focalización del «Programa oportunidades» (antes «Progresa»), que es el principal programa de transferencias condicionadas en dicho país. El otro caso es el de Colombia, en donde existen dos medidas oficiales 47 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro de pobreza: la pobreza monetaria y el IPM, también en una versión adaptada. Este último indicador se utiliza para llevar a cabo la focalización de los beneficiarios de la «Red Unidos», que es la principal estrategia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) en el país. En el caso peruano, la medición oficial de la pobreza es llevada a cabo por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (Inei) que utiliza la metodología de la línea de pobreza monetaria. Más aun, de acuerdo a Vásquez (2012), una visión centrada en la pobreza monetaria (es decir, la pobreza en términos de capacidad adquisitiva) sería la que habría venido guiando las políticas públicas que en los últimos años han logrado que más de 7 millones de personas abandonen la categoría de «pobres». Luego de la creación del Midis, en octubre de 2011, se ha evidenciado un cambio importante en la forma de hacer política social en el Perú. El Midis ha fijado metas claras, indicadores verificables y busca actuar de manera articulada e intersectorial para lograr reducir las brechas relativas a las condiciones de vida entre el área rural (caracterizada por altos niveles de pobreza y exclusión) y urbana. Como parte de esta tarea, en 2013 se aprobó la estrategia nacional de desarrollo e inclusión social (Endis) «Incluir para crecer» (Midis, 2013). En la estrategia, se identificó a la población en la cual se enfocarían las intervenciones del Midis a la que se denominó «población en proceso de desarrollo e inclusión social» (PEPI). Esta población objetivo se define como el grupo de personas que presentan por lo menos tres de cuatro características que, según la Endis, han sido históricamente condiciones de exclusión. A saber, estas cuatro características son: (i) pertenecer a un hogar rural4; (ii) vivir en un hogar con jefa o cónyuge mujer con primaria incompleta o un nivel educativo menor; (iii) pertenecer a un hogar con jefe o cónyuge cuya lengua materna es una lengua originaria; y (iv) pertenecer a un hogar en el primer quintil de la distribución del gasto. De este modo, en la Endis se reconoce de forma explícita que «el Midis plantea un enfoque multidimensional para medir la pobreza […] [incorporando] criterios monetarios y no monetarios 4 Es decir, un hogar ubicado en centros poblados de 400 viviendas o menos. 48 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana que  confluyen para definir a la población en proceso de desarrollo e inclusión social» (Midis, 2013, p. 13). La incorporación de criterios adicionales a la capacidad adquisitiva que significa la definición de la PEPI constituye sin duda un importante avance hacia el reconocimiento del carácter multidimensional de la pobreza por parte de la política pública en el Perú. Sin embargo, a pesar del significativo avance que ello representa, también es cierto que aún existe un importante tramo por recorrer respecto de países como Colombia y México, en los cuales los respectivos IPM constituyen parte de las medidas oficiales de pobreza5. Más aun, la definición de la PEPI dista de poder ser considerada como una especie de indicador de pobreza multidimensional debido a que las circunstancias de exclusión a las que hace referencia han sido escogidas debido a su carácter correlacional con situaciones de exclusión social y no debido a que reflejen en sí mismas privaciones en dimensiones centrales de la vida de las personas6. Esto último bien puede explicarse en tanto la definición de la PEPI no busca en sí misma constituirse en una medida de pobreza; sino que más bien es un instrumento conceptual de focalización y gestión de los programas sociales que se encuentran bajo el control directo del Midis. En la actualidad, el Perú ha empezado a dar pasos en el proceso de implementación de medidas de pobreza multidimensional7, si bien no como una medida oficial complementaria o sustituta a la pobreza 5 En cualquier caso, es importante recalcar que, a pesar de que la Endis define que el Midis posee el rol de rectoría de la política de desarrollo e inclusión social en el Perú, no tiene competencias para definir las medidas de pobreza consideradas oficiales. 6 Así, por ejemplo, el pertenecer a un hogar rural o en el cual el jefe de hogar tiene como lengua materna una lengua originaria, no son elementos constitutivos de la pobreza, ni pueden ser éticamente considerados como tales. La elección de estos criterios responde más bien a una realidad histórica según la cual ciertos grupos étnicos y ciertas áreas geográficas han estado tradicionalmente excluidas y presentan altos niveles de pobreza monetaria. 7 El Perú, a través del Midis, forma parte de «The Global Multidimensional Poverty Peer Network» (MPPN). En 2013, emitió una declaración en la cual se afirma que «el Midis está dando pasos orientados al diseño de un nuevo mecanismo de focalización utilizando una aproximación multidimensional a la pobreza». Dicha declaración puede encontrarse 49 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro monetaria, por lo menos como instrumento de focalización de la política social. Esto sin duda es un elemento positivo y constituye un paso más hacia la comprensión de la pobreza en toda su complejidad; sin embargo, la adopción de medidas de pobreza multidimensional no es algo incondicionalmente deseable, sino que su pertinencia está ligada a la lógica de proceso detrás de su implementación. No se trata, por tanto, de adoptar de manera irreflexiva una u otra metodología de medición multidimensional propuesta por organismos multilaterales, agencias de cooperación o centros de investigación en temas de desarrollo (a pesar de su significativo aporte en la difusión del concepto de «pobreza multidimensional»); sino que este proceso debe estar dominado por un profundo debate que implique necesariamente procesos de deliberación pública y no solo sujeta a discusiones en los círculos académicos y de policy makers. La necesidad de este debate se explica, primero, debido a la inmensa dificultad que implica definir aquello que la sociedad considera como privaciones8 inadmisibles que finalmente definen a una persona como pobre y, segundo, en atención a que la definición oficial de quién es pobre y quién no lo es tiene importantes repercusiones políticas, económicas y sociales. En ese sentido, el escrutinio público parece ser un elemento clave para dotar de legitimidad a cualquier medida de pobreza multidimensional que el Estado pretenda establecer como un medida oficial de pobreza. Además, la elección de una determinada medida de pobreza multidimensional tampoco puede estar basada únicamente en  la  posibilidad de implementarse de forma empírica en . 8 Al hablar de privaciones, lo hacemos en sentido amplio y no únicamente en lo relativo a la posesión de activos o bienes necesario para la satisfacción de «necesidades básicas». Las privaciones a las que hacemos referencia pueden estar relacionadas a privaciones relativas al bienestar de las personas, pero también pueden tratarse de privaciones con relación a la metas de agencia que se encuentran más allá de aquello que constituye la libertad de bienestar. 50 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana o en la disponibilidad de datos. En cambio, este proceso sí debe partir del reconocimiento de aquello que constituyen las dimensiones centrales de la vida de las personas debido a que la pobreza se relaciona con la existencia de restricciones con respecto dichas dimensiones fundamentales. Esto a su vez hace ineludible el tener presente y hacer explícito el marco conceptual y valorativo desde el cual se parte puesto que «cualquier ejercicio de medición e indización es en el fondo uno de pensamiento, análisis y juicio, y no solo de observación, registro y crónica» (Sen, Desai & Boltvinik, 1998, p. 25). Afortunadamente, para el Perú este debate parece haberse iniciado, aunque es cierto también que este pareciese encontrarse aún en una etapa embrionaria. Esto último queda en evidencia debido a que, a pesar de que existen algunos pocos estudios que constituyen aportes significativos a la discusión sobre tema, no es posible hablar de una verdadera masa crítica de investigaciones sobre dicho tópico. Más aun, a pesar de su carácter pionero y de su importancia como punto de partida para el debate, los pocos estudios que tratan el tema de forma explícita para el caso peruano adolecen de una serie de dificultades que restan fuerza a la propuesta de implementación de medidas de pobreza multidimensional para el Perú. Estas dificultades han dado origen a una serie de críticas que bien pueden ser divididas en dos grupos. El primer grupo hace referencia a las críticas relacionadas a la implementación empírica de las medidas de pobreza multidimensional; concretamente, a la metodología de identificación y agregación utilizada para generar dicha medida de pobreza. El segundo grupo de críticas se relaciona a la necesidad de ahondar más en la justificación de la definición de las dimensiones del desarrollo humano que emplean, tarea fundamental al momento de identificar las privaciones que constituyen en última instancia la situación de pobreza. No es suficiente extrapolar algunas de las dimensiones utilizadas en las medidas mundiales de pobreza multidimensional y realizar cálculos para el Perú a partir de datos de encuestas nacionales. Por el contrario, si se pretende formular una propuesta de medición de pobreza multidimensional para el Perú, es imprescindible hacer explícito el marco evaluativo que se utiliza para identificar las dimensiones relevantes a tomar en cuenta. 51 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro Esta investigación busca enfrentar este conjunto de dificultades y realizar una propuesta de conceptualización y medición de la pobreza humana en su naturaleza multidimensional para el caso peruano. Para dicho fin, se realiza una exhaustiva revisión conceptual a fin de explicitar el marco evaluativo utilizado en la definición de las dimensiones centrales del desarrollo humano que se encuentran (o deberían encontrarse) en la base de toda propuesta de implementación de medidas de pobreza multidimensional. Luego, sobre la base del marco establecido y siguiendo un conjunto de criterios definidos, proponemos un conjunto de dimensiones centrales, un conjunto de indicadores que permitan medir la existencia de privaciones dimensionales y una metodología de identificación y agregación —basada en Alkire y Foster (2011)— para construir medidas de pobreza multidimensional, cuyos resultados interpretamos y estudiamos, con particular interés en la distribución de las privaciones y la distinta importancia de estas en cada dimensión como elemento constituyente de la pobreza multidimensional. Dado que la consideración de múltiples indicadores para múltiples dimensiones, en aras de aproximar fielmente la existencia de privaciones en cada dimensión, introduce cierta complejidad y la necesidad de tomar decisiones relativamente arbitrarias para la implementación empírica, nuestra última tarea es evaluar la sensibilidad de nuestros resultados a cambios en dichas elecciones; a saber, nuestra elección de ponderaciones para cada dimensión y nuestros criterios para identificar privaciones. Este capítulo consta de siete secciones, incluyendo esta introducción y sin contar la bibliografía. En la segunda sección, primero, se presenta el marco conceptual de esta investigación basado en el enfoque de las capacidades que considera a la pobreza como la restricción de la libertad humana y, segundo, se explora el carácter multidimensional de la pobreza humana, se presentan los criterios fundamentales para la elección de las dimensiones relevantes y se realiza una extensa revisión de la literatura que ha buscado definir el conjunto de dimensiones centrales del desarrollo humano. En la tercera sección, se realiza un balance crítico del reducido 52 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana aunque significativo grupo de investigaciones que ha buscado de forma explícita proponer medidas de pobreza multidimensional para el Perú a fin de contrastarlas con los criterios expuestos en las secciones conceptuales. La cuarta sección presenta, primero, una propuesta de síntesis conceptual sobre de la pobreza humana entendida multidimensionalmente que busca a su vez superar las principales críticas conceptuales a las propuestas de implementación para Perú presentadas en la sección anterior; segundo, se describe la metodología de implementación empírica de la propuesta a partir de una extensión de la metodología de Alkire y Foster (2008, 2011); del mismo modo, se realiza una discusión acerca de las principales críticas a las metodologías de identificación y agregación y se presenta los indicadores correspondientes a las dimensiones de la pobreza consideradas. En la quinta sección, se presenta los resultados de la implementación de nuestra propuesta y se aborda algunas preguntas relevantes que pueden ser respondidas a partir de los cálculos. La sexta sección presenta los análisis de robustez relevantes para evaluar la sensibilidad de nuestros resultados a la elección de algunos parámetros en la implementación. Finalmente, la sección sétima presenta algunas conclusiones importantes y cierra el documento. 2. La pobreza como restricción de las libertades humanas: un marco conceptual a partir del enfoque de las capacidades 2.1. La pobreza desde el enfoque de las capacidades La pobreza puede ser considerada, de acuerdo a muchos motivos, como la más grande de las privaciones que las personas pueden experimentar (Anand & Sen, 1997); sin embargo, aun cuando dicha afirmación pareciera ser particularmente razonable, la fuerza de la misma subyace en la forma particular de entender la pobreza desde el «enfoque de las capacidades». Este enfoque se propone evaluar las ventajas humanas a partir de la libertad real de que gozan las personas para lograr modos de vida que consideran valiosos 53 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro y que además tienen razones para valorar (Sen, 1993). De este modo, el enfoque de las capacidades entiende el concepto de «capacidad» como la libertad de una persona o grupo humano para lograr funcionamientos valiosos en una dimensión particular del desarrollo humano (Alkire, 2002). De forma alternativa, las capacidades pueden ser definidas como las varias combinaciones de funcionamientos (aquello que las personas son y hacen) que las personas pueden lograr; es decir, se trata del conjunto de n-tuples combinaciones de funcionamientos (Sen, 1993), donde «n» representa al número de dimensiones relevantes para la persona. Asimismo, el enfoque es muy cuidadoso en diferenciar los funcio- namientos humanos valiosos (es decir, aquello que las personas son y hacen) de los medios que permiten lograr esos funcionamientos. En ese sentido, no asume una correspondencia directa ni perfecta entre la pose- sión de bienes (el espacio de las «habilitaciones») y los logros humanos valiosos (es decir, los funcionamientos definidos como una de las múltiples opciones interiores del conjunto de capacidad). De ese modo, se diferencia de otros enfoques que utilizan como criterio evaluativo a la opulencia (tanto absoluta como relativa) en la media en que se resiste a considerar al ingreso como un elemento constitutivo de la riqueza de la vida humana, aun cuando de ningún modo desdeña su carácter instrumental en tanto potencial (y en muchos casos efectivo) medio de libertad. A partir de este enfoque, la pobreza puede ser entendida entonces como «la privación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos» (Sen, 1999, p. 114). Alternativamente, es posible afirmar que «pobre es aquel que puede escoger entre pocas opciones, sea porque no está dotado personalmente para desempeñarse en otras más o porque no es suficientemente libre para escoger» (Ansión & Iguíñiz, 2004, p. 68). Sin embargo, al entender la pobreza de esta forma, surgen algunas interrogantes centrales referidas a la definición de aquello que constituye «lo básico», «lo central» o «lo fundamental». Para responder a estas interrogantes, resulta útil realizar una lectura de los conceptos de capacidad y funcionamientos, pero desde una perspectiva privacional (Iguíñiz, 2001). 54 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana Es decir, es necesario identificar aquellas situaciones de ausencia de libertad que constituyen privaciones escandalosas y que son consideradas inaceptables por la sociedad en la medida en que colocan a las personas en situaciones de vida intolerables. En efecto, la adopción de una perspectiva privacional nos coloca en la necesidad de establecer un conjunto de «capacidades básicas» (Sen, 1980) entendidas como la libertad para satisfacer ciertos funcionamientos de importancia crucial hasta niveles considerados como adecuadamente mínimos (Anand & Sen, 1997). La definición de estas capacidades y funcionamientos cruciales es una tarea compleja que requiere además estar expuesta a la continua revisión, debate y deliberación pública en la media en que el enfoque pone énfasis en identificar y priorizar aquellas libertades que las personas consideran valiosas (Alkire, 2007). En ese sentido, debería evitarse el establecimiento de listas canónicas de libertades o capacidades que eliminen el componente de discusión social sobre las mismas9 (Sen, 2004). Esto evidentemente no significa que no sea posible hacer operacional el enfoque y elegir una serie de capacidades fundamentales, sino que más bien implica que la elección de dichas capacidades debe ser siempre motivada y acompañada de una argumentación que tome en cuenta la realidad de los grupos humanos cuya situación de pobreza quiere ser evaluada. Más aun, el reconocimiento de la existencia de un conjunto de capacidades fundamentales (y no de una única capacidad para lograr un único tipo de funcionamiento) pone en evidencia otro de los elementos necesarios al momento de considerar una definición de pobreza centrada en la vida humana; a saber, su carácter multidimensional. Si las capacidades básicas están referidas a diferentes aspectos que conforman la propia vida; entonces la pobreza, desde el punto de vista de las capacidades, tendrá 9 Más aun, Sen (1993) da cuenta de las posibles ventajas de contar con una teoría de «final abierto» en la medida en que esta podría ser compatible y combinable con muchas otras teorías sustantivas y además ser completada mediante procesos de deliberación pública. 55 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro forzosamente que incorporar las privaciones que sufren las personas en las múltiples dimensiones de sus vidas. 2.2. El carácter multidimensional de la pobreza humana De lo anterior, toda medida de pobreza bajo el enfoque de las capacidades debe ser necesariamente multidimensional; lo cual, sin embargo, no significa que toda medida multidimensional de pobreza sea completamente compatible con este enfoque. La multidimensionalidad de la pobreza de capacidades se explica precisamente porque el marco evaluativo del desarrollo humano pone énfasis en el logro de funcionamientos valiosos como un fin. Así, si los funcionamientos son aquello que las personas son y hacen como parte de la vida y esta última tiene diferentes esferas relevantes; se entiende que las privaciones más importantes que las personas pueden padecer estén referidas precisamente a la imposibilidad de lograr funcionamientos cruciales en las diferentes dimensiones que conforman la vida misma. Por tanto «en última instancia, es en la pobreza de la vida que la gente puede llevar que la pobreza se manifiesta» (Anand & Sen, 1997, p. 5). La posibilidad de la existencia de múltiples dimensiones centrales del desarrollo humano da pie a la pregunta acerca de si es necesario establecer de manera explícita cuáles son. Una postura bien podría ser no definir ningún conjunto de dimensiones centrales y contar solo con un conjunto de indicadores relacionados a realidades razonablemente relevantes y, hasta cierto punto, largamente difundidas (por ejemplo, los indicadores de salud y educación en el IPM) que puedan ser utilizadas de forma discrecional por los hacedores de política. Consideramos, sin embargo, que esta no constituye la mejor alternativa posible. En esa línea, suscribimos lo expuesto por Sen (1980), quien reconoce la necesidad de identificar capacidades básicas para poder medir y analizar la pobreza bajo la noción de pobreza como restricción de libertades. En dicha línea, Alkire (2002) brinda cuatro posibles razones por las cuales la identificación de estas dimensiones es una tarea fundamental. La primera de las razones expuestas es la necesidad 56 Sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza humana de brindar una base epistemológica y empírica al concepto de pobreza de capacidades a fin de que sea operacionalizable. La segunda razón es de índole práctica, puesto que permite contar con elementos concretos para facilitar el debate público ante situaciones en las cuales se percibe la existencia de «tradeoffs»; en la medida en que, de acuerdo al enfoque de capacidades, es la sociedad (y no el mercado) la que debe llevar a cabo elecciones basadas en juicios de valor sobre lo que considera como «bien común». El tercer motivo consiste en que, tener un conjunto de dimensiones centrales, permite a los diferentes grupos de la sociedad identificar impactos no previstos y no deseados. Esto sería particularmente relevante en la actualidad puesto que asistimos al desenvolvimiento de importantes procesos de cambio (a partir de la globalización) que plantean dilemas valorativos (como, por ejemplo, entre valores económicos y culturales) que requieren ser atendidos. Finalmente, el cuarto motivo expuesto se centra en consideraciones de lo que la autora denomina como «la economía política de las ideas». Así, la definición de capacidades centrales o básicas es necesaria debido a que las teorías que no son precisamente «user-friendly», no suelen extenderse ni mucho menos consolidarse. De otro lado, es necesario recalcar que entender la pobreza humana desde sus múltiples dimensiones no significa únicamente prestar atención a una serie de medidas e indicadores relacionados al ingreso y al acceso a una serie de bienes que se considera cubre «necesidades básicas»10. Tampoco se relaciona a la utilización de variables cada vez más novedosas sobre campos usualmente no tomados en cuenta en las mediciones tradicionales de pobreza. Todos estos elementos pueden ser incorporados en la medición multidimensional de la pobreza humana; pero, para ser realmente 10 Sen (1984) critica los enfoques de pobreza basados en la definición de «necesidades básicas» alegando la existencia de un «fetiche por los commodities» en dichos enfoques, a pesar de que Stewart (1985) señala que el enfoque de necesidades básicas no se refiere necesariamente de modo único a necesidades físicas. Alkire (2002) señala que la crítica de Sen bien puede basarse en las características de la forma en que se buscó operacionalizar el enfoque puesto que finalmente se puso énfasis de forma prioritaria en la posesión de bienes y en el uso de servicios. 57 Jhonatan Clausen Lizárraga / José Luis Flor Toro compatibles con un enfoque centrado en las capacidades, es necesario reconocer de manera explícita que, en última instancia, aquello que es relevante observar son los logros valiosos fundamentales que las personas alcanzan (es decir, los funcionamientos básicos) y no solo aquellos bienes a los que las personas tienen acceso (aun cuando es absolutamente razonable reconocer la importancia crucial de algunos de ellos en tanto medios). Más aun, de acuerdo a este enfoque, es fundamental reconocer que las privaciones pueden afectar a las personas no solo a través reducciones en su bienestar; sino que también pueden ser consideras, en un sentido amplio, como limitaciones en el logro de sus metas de agencia, es decir, el logro de las metas generales que poseen las personas, las cuales pueden contener incluso objetivos distintos a los logros de bienestar (Sen, 1993). Llegado este punto, es ineludible hacerse la siguiente pregunta: ¿qué entendemos por dimensiones? En esta investigación, aceptamos que «las dimensiones del desarrollo humano son los tipos de fines humanos básicos que son a la vez no jerárquicos, irreductibles e inconmensurables» (Alkire, 2002, p. 186). Esta definición a su vez se basa e