POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL LIMA 1970-1990 HENRY D IETZ ~' . tlJJl·i:~ Pontificia Universidad Católica del Perú ~ Fondo Editorial 2001 Henry Dietz (Boston, Mas­ sachusetts 1941). Obtuvo el grado de Bachiller por la Uni­ versidad de Miami (Ohio), el de Magíster en la especiali­ dad de Ciencia Política por la Universidad de Indiana y el de Doctor por la Universidad de Stanford. · Desde 1972 se desempeña como profesor del Departa­ mento de Gobierno en la Uni­ versidad de Texas, Austin. Ha sido Decano Asociado del Co­ llege of Liberal Arts, asimis­ mo Director Asociado del Institute of Latin American Studies. Fue becario de la Na­ tional Science Foundation, así como de la Tink.er Foun­ dation y de la American Phi­ losophical Society. El profesor Dietz es co­ autor de Capital City Politics in Latín American: New De­ mands, Tensions and Policies, próximo a ser publicado por Lynne Rienner Publisher. Es autor de numerosos tratados y artículos sobre temas polí­ ticos concernientes a Latino­ américa y, en especial, al Perú. Entre sus escritos figuran Po­ breza y participacMn política bajo un régimen militar (1986); Political participa­ tion in a non-electoral setting the urban poor in Lima, Peru (1979); Becoming a poblador political adjustment to the ur­ ban environment in Lima, Peru (1975); Poverty and pro­ blem-solving under military rule the urban poor in Lima, Peru (1980). Pobreza urbana, participación política y política estatal Lima 1970-1990 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL LIMA 1970-1990 HENRYDIETZ Pontificia Universidad Católica del Perú Fondo Editorial 2000 Pobreza urbana, participación política y política estatal Lima 1970-1990 Copyright© 2000 Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria, cuadra 18, San Miguel Telefax: 460-0872 Teléfonos: 460-2870, 460-2291 anexos 220 y 356 E-mail: feditor@pucp .edu.pe «Una subvención de la Sociedad Cooperativa Universitaria, otorgada por The University ofTexas at Austin, ha contribuido a financiar los costos de publicación de este libro». Derechos reservados, prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Primera edición: noviembre de 2000 500 ejemplares! Impreso en Perú - Printed in Peru Hecho el Depósito Legal, Registro Nº 1501222001-0437 ISBN: 9972-42-384-0 Fotografía de la Cubierta: Elaine Ford Diseño y diagramación: Gisella Scheuch Impresión: Siklos S.R.Ltda. ÍNDICE CAPÍTULO 1 POBREZA URBANA y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO 13 1.1.PARTICIPACIÓN POLÍTICA ..... ...... .. ....... ........ ..... ..... ..... ...... .. . . ... 18 1.2.PARTICIPACióNPOLÍTICARACIONAL .............................. .. ......... 25 1.3. CONTEXTO DEL MODELO: POBREZA, RACIONALIDAD, MüTIV ACIONES, RESTRICCIONES Y ÜPCIONES DE CONDUCTA INDIVIDUAL .... ... ............................. . ..................... 29 1.3.1. Motivos para la participación ................................. ...... ................ 29 1.3.2. Racionalidad limitada ............................. ... ................... ................. 31 1.3.3. La pobreza como racionalidad limitada .......... ......... .......... .... .. ... . 32 1.3.4. Opciones de comportamiento individual ... .................. ............... 34 1.3.5. Racionalidad y comportamiento formal e informal ...... ... ......... 41 1.3.6. Restricciones estructurales y comportamiento racional .......... 43 1.3. 7. Estructuración y praxis urbana ..... ..... ........... .. .... .. ... .................. 46 CAPÍTULO 2 CONDICIONES DE NIVEL MACRO y PARTICIPACIÓN POLÍTICA: UN MODELO DE ANÁLISIS 51 2.1.DESIGUALDAD, DISTRIBUCIÓN Y COMPORTAMIENTO POLÍTICO ..... 52 2 .2.CRISIS MACROECONÓMICA ....... .. ....... .. ... .... .............. . . . ............ 56 POBREZA URBANA, p ARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL 2.2.1. Crisis económica y participación política ... .. .......... .. ............... .... 58 2 .3.POBREZA .......... . ...................... ~ ............................................ 59 2.3.1. Pobreza y participación política ..... .... ...... ... ........... ...... ....... .... ..... 61 2 .4.EL ESTADO .......... .................... .. .............. ...... .. .. ... ...... ... ... ... ... ... ...... ... .. .... 62 2.4.1. El Estado y la participación política ....................... ........ .............. 64 2 .5.EL ESTADO y LA SOCIEDAD CIVIL .. .... ..................... ........ ........ 65 2.5.1. Relaciones Estado-sociedad civil y participación política ....... .. . 67 2.5.2. El escenario urbano y la participación política .... .................... .. 70 2.5.3. Un modelo para examinar la participación política ..... ... ........... 73 2.5.4. Algunas proposiciones e hipótesis tentativas ........ ..... ............ ... 77 2.6.CONCLUSIONES ..................................................................... 80 2. 7. LA ESTRUCTURA DEL LIBRO ....................................... ........ .............. ..... 82 CAPÍTULO 3 LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL PERú 1970 - 1990 85 3.1.DESARROLLOSECONÓMICOS, POBREZA Y CRISIS 1970-1990 ...... 87 3.1.1. Situación hasta 1968 ... ......... ................. .. ............... ....... ..... ..... .... .. 87 3.3.2. La «Revolución de las Fuerzas Armadas» 1968-1980 .. ... ..... .... . 93 3.3.3. Gobiernos civiles 1980-1990: Ortodoxia, heterodoxia y colapso ........... .... ..................... .. ..... ...... ..... ... ........ 100 3.3.4. El gobierno de Belaunde 1980-1985 .. ...... .. .. .. ................... ...... .. 101 3.3.5. El gobierno de García 1985-1990 ............................................. . 106 CAPÍTULO 4 LIMA METROPOLITANA Y SUS DISTRITOS, 1970-1990 119 4.1. URBANIZACIÓN y CRISIS ECONÓMICA ...................................... 122 4.1.1. Hegemonía ........... ......... ......................... ..... ........................ ...... ... 124 4.1.2. Polarización espacial por clase social y homogeneidad .. ......... 125 4.1.3. Vivienda ...... ... .. .. ...... ... ... .......... .... .... ... ....... .... ......... ... ... ... .... .... ..... 128 4.1.4. Distribución etárea ..................................... ....... .... .... ............ ..... . 131 4.1.5. Finanzas municipales ..................... ... ..... .................. ....... .... ..... .. 132 4.1.6. Ingresos .... ....... ........ ..................... .. ............................................ .. 133 4.1.7. Informalidad ............ ...... ................................................. ............. 136 4.1.8. Conclusiones .............................. .......... .......................... .......... .... 139 8 ÍNDICE 4.2. CINCO DISTRITOS LIMEÑOS DE CLASE BAJA 1970-1990 .......... 140 4.2.1. Con1as .... ...... ... ............... .. ............. .. .............................................. 141 4.2.2. San Juan de Miraflores .............................................................. 143 4.2.3. Cercado de Lima ................ ............. ............................................. 146 4.2.4. El Agustino ........................ .......... ...................... ........................ ... 149 4.2.5. Surquillo .... ..... .. ... .................. ....... ............. ................. .................. 152 4.2.2. Resultados electorales agregados en cinco distritos de Lima 1970-1990 ...... .. ... ............ ... ... ... .. : .......... 155 4.2.3. Conclusiones ................................................................................ 157 CAPÍTULO 5 SEIS BARRIOS POBRES Y SUS HABITANTES 161 5.1.Los AsENTAMIENTOs HUMANos DE LIMA .............................. 163 5.2.Los TuaURios ALQUILADOS DE LIMA .... .. .... .. ...... .. ........... ............... 165 5.2.1. Primero de Enero .................. .... ....... ............... ... ......... ................ 167 5.2.2. Pampa de Arena .... .................. .................. ..... ........................ ..... 170 5.2.3. Santiago .... ...... .. ...... , .... .... .. ...... .... ........ .. ............ ...... ................ ... .. 172 5.2.4. 28 de Julio .................................................................................... 174 5.2.5 . Sendas Frutales ... .. ........... .......... ........ ..... .... ...... ... ....................... 178 5.3 .Los RESIDENTES DE LOS BARRIOS 1970-1990 .... ................... 184 5.3.1. Lugar de nacimiento .................................................... ....... ........ 184 5.3.2. Tiempo de residencia y tamaño modal de las unidades domésticas ............. ..... .......... .. ...... .. ....... ....... .. .. 184 5.3.3. Educación .................................................................... ... .............. 185 5.3 .4. Edad ........... .. ..................... ....... ...... ....... ..... ................. ... ............... 186 5.3.5. Empleo e ingreso ............. ........... ....... .......... .. ............ .... .............. 187 5.3.6. Informalidad .. ..... ........ ................. ..................................... .... ....... 189 5.3.7. Las votaciones y la política formal .................... ... ................. .... 192 5.4.CONCLUSIONES . ....... ............................................................ 194 CAPÍTULO 6 Monos DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA 1970-1990 199 6.1.PERCEPCIONES DEL BARRIO 1970-1990 ................................. 201 6.1.1. Satisfacción general del barrio .............................. ............... ..... 201 6.1.2. Unidad del vecindario ....... .......................................................... 203 9 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL 6.1.3. Fuentes de asistencia .................................... .. ......................... .. 205 6.2.Los Monos DE PARTICIPACIÓN COMO MARco DE ANÁLISIS ....... 207 6.3.EL CONTEXTO DE LA PARTICIPACIÓN PoLÍTICAEN 1970 ........... 210 6.3.1. Modos de participación en 1970 ... ...... ............. .. ............. .. ... ....... 212 6.4. EL CONTEXTO PARA LA p ARTICIPACIÓN POLÍTICA EN 1982 ...... .. 216 6.4.1. Modos de participación ........... .. ..................... .......... .... .. ......... .... 218 6.5.EL CONTEXTO PARA LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN 1985 ........ 224 6.5.1. Modos de participación en 1985 ...... .. ... .......... ....................... .. ... 226 6.6. EL CONTEXTO PARA LA p ARTICIPACIÓN POLÍTICA EN 1990 ........ 229 6.6.1. Modos de participación ........... .... .... ............... ...... ...................... . 232 6. 7. CONCLUSIONES ........................................... . . . . ... .................. 238 6.7.1. Percepciones básicas .... .. ...... .................. .. .... ................. ....... .. .. ... 238 6.7.2. Modos de participación ...................... .... ..................................... 238 CAPÍTULO 7 PARTICÍPACIÓN POLÍTICA INFORMAL 1970-1990: PARTICIPACIÓN EN ÜRGANIZACIONES DE BASE Y DEMANDAS AL ESTADO 243 7 .1. p ARTICIPACIÓN POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO RACIONAL .......... 248 7.2.PARTICIPACIÓN INDIVIDUAL y NUEVOS MOVIMIENTOS POLÍTICOS .......................................................................... 251 7.3.RELACIONES ESTADO-POBLADOR EN LIMA, 1900-1968 ............ 255 7.3.1. 1900-1945 .............................................. .................................... ... 255 7.3.2. 1945-1948 .......................... .... ................... .............. ...................... 257 7.3.3. 1948-1968 .......... .......................................................... ...... ........... 257 7.4. EL CONTEXTO PARA LA PARTICIPACIÓN DEL POBLADOR EN 1971 ............................................................................. 267 7.4.1. Diferencias entre vecindarios 1971 ........................... .... ............ 269 7.5.RELACIONES ESTADO-POBLADOR 1971-1982 ....... . ................... 278 7.5.1. Organización de los pobladores y estímulos externos ............ 279 7.5 .2. Organización supra-vecinal .............. .... .. ........ .. .... ..................... 286 7.5.3. La transición a la democracia ..................................... .. ............. 292 7.5.4. El contexto para la participación del poblador 1982 ................ 294 7.5.5. El impacto del vecindario local 1982 .............. ... .... ................ ... . 298 7.6.RELACIONES ESTADO-POBLADOR EN LIMA 1982-1985 ...... .. ...... 307 7.6.1. El contexto para la participación del poblador en 1985 .... ... ... 314 10 ÍNDICE 7.6.2. Diferencias entre vecindarios 1985 ........................................... 315 7. 7. RELACIONES ESTADO-POBLADOR 1985-1990 ........................... 319 7 .8. EL CONTEXTO PARA LA p ARTICIPACIÓN DEL POBLADOR EN 1990 ............................................................................. 325 7.8.1. Diferencias entre vecindarios 1990 .............. ..... ...... ....... .. ......... 327 7. 9. CONCLUSIONES .................................................................... 333 CAPÍTULO 8 PARTICIPACIÓN POLÍTICA FORMAL 1970-1990: LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA y LA CRISIS ECONÓMICA 341 8.1.ELECCIONESENTRE 1978Y 1990 ......................... ....... .......... 348 8.1.1. 18 de junio de 1978. Elecciones para la Asamblea Constituyente (1978AC) ... ...... ....... ...... .... .............. .. . 348 8.1.2. Las elecciones presidenciales del 18 de mayo de 1980 (1980P) ..................................... .................. 350 8.1.3. 23 de noviembre de 1980. Elecciones municipales (1980M) ............... ........... .... ....... .. .. .. .... 354 8.1.4. 3 de noviembre de 1983. Elecciones municipales (1983M) ....... .............. .. ...... .... .............. 355 8.1.5. 14 de abril de 1985. Elecciones presidenciales (1985P) .... ... ....... ... ............... ............. 357 8.1.6. 9 de noviembre de 1986. Elecciones municipales (1986M) ............................................... 358 8.1.7. 12 de noviembre de 1989. Elecciones municipales (1989M) .. ... .. ... ............ .... .... .......... ... .... 360 8.1.8. 8 de abril de 1990. Elecciones presidenciales, primera vuelta (1990Pl) ...... .... .. ..... .. .......... ... .... .. ....... ..... ........ ... 362 8.1.9. 10 de junio de 1990. Elecciones presidenciales, segunda vuelta (1990P2) ... .............. ..... ... .. ..... .... .. ... .. .. ....... ........ 364 8.2. CONCLUSIONES .................................................................... 365 8.3.EL VIRAJE DE PREFERENCIAS ENTRE ELECCIONES: ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES ............................ 368 8.3.1. El viraje de preferencias entre elecciones .......... ... ..... .. .. .. .... .. . 375 8.3.2. 1978CA - 1980P .............. ... .. ........................................................ 376 8.3.3. 1980P - 1980M ..... .............. .......................................................... 379 11 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLiTICA Y POLÍTICA ESTATAL 8.3.4. 1980M - 1983M: .......................................................................... .. 382 8.3.5. 1980P - 1985P ..... ... ................................................................... ... 384 8.3.6. 1985P - 1986M ................................... ... ..................................... .. 387 8.3.7. 1985P/1986M - 1989M .. ................... ... .... .. .... ............ .................. . 389 8.3.8. 1985P - 1990Pl ................................................................. .... ... ... . 392 8.3.9. 1990Pl - 1990P2 ........ ....................... ..... .. ..... .. ............................. 399 8.4.CONCLUSIONES ...... . ............................................................. 401 CAPÍTULO 9 CONCLUSIONES 409 9 .1.PARTICIPACIÓN POLÍTICA: ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS ......... 410 9.1.1. Participación formal e informal .. ....... ... .............. .... ................... 410 9.1.2. Modos de participación política ...... .. ....... .. ......... ......... .. ..... ........ 412 9.1.3. Opciones y elecciones individuales ..... .. .... .. ............ .... .... ......... . 413 9.2.PARTICIPACIÓN POLÍTICA: CONCLUSIONES EMPÍRICAS ............... 414 9.3.FACTORES QUE AFECTAN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA ............... 418 9.3.1. La economía ... ........................................................ .... .. .. .............. 419 9.3.2. Pobreza .... ............. ..... ....... ........ ... ................. .... ............ ............. ... 422 9.3.3. El Estado .... ... ......... ........ ....................................... ................. ... ... 428 9.3.4. El Estado y la sociedad civil ...... .............. .. .... ............................ .. 431 9.4.Los POBRES DE LIMA DURANTE VEINTE AÑOS ........................ 433 9.4.1. Los -pobres y la democracia ....................................................... . 434 9.4.2. Los pobres y la participación racional .... .......... .... .................... . 441 BIBLIOGRAFÍA 447 12 CAPÍTULO 1 POBREZA URBANA Y p ARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO La última mitad del siglo veinte ha presenciado enor­ mes transformaciones en el Tercer Mundo. La Segun­ da Guerra Mundial presenció el reemplazo del colo­ nialismo por esfuerzos -frecuentemente frágiles e insostenibles- para lograr la independencia y cons­ truir naciones. El socialismo y el comunismo colapsaron permitien­ do que los sistemas económicos y políticos busquen reemplazos a tientas. Tanto el capitalismo como la democracia florecieron, al menos retóricamente, pero la superficialidad de sus raíces a menudo se hizo evi­ dente. El carácter dependiente de muchas naciones, así como la desigual distribuc1ón de recursos (educación, ingresos, riqueza, poder) hicieron que el futuro, tanto de la democracia como del capitalismo, fuera incierto. Los cambios demográficos forzaron a las agencias na­ cionales y globales a ocuparse de temas como la migra­ ción internacional e interna, sus causas y efectos: po­ breza, urbanización masiva, desempleo y subempleo, la creciente disparidad entre las demandas, necesidades POBREZA URBANA,, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL y expectativas, y la incapacidad de los Estados de res­ ponder adecuadamente a tales demandas. Este libro examina estos procesos y cambios socia­ les, económicos y políticos ocurridos durante el perío­ do de 1970-1990 en el Perú; ofrece un laboratorio de observación sin paralelo para investigar una amplia gama de cambios socioeconómicos: pobreza masiva y extrema desigualdad de ingresos, un escenario urbano germinal primario (Lima), una crisis socioeconómica sostenida y severa a niveles macro, un cambio de régi­ men de un gobierno militar a uno civil, un movimiento insurrecciona! brutal, el crecimiento de un sector in­ formal masivo y complejo, y un Estado que se ha vuel­ to cada vez más frrelevante para muchos de sus ciu­ dadanos . Todos estos temas han sido sujetos a muchos escru­ tinios y un solo estudio no puede dar cuenta de todos. Este libro se centra en la participación política, la cual -durante el período de 1970-1990- desarrolló dos fa­ cetas distintas, pero relacionadas entre sí: la partici­ pación política formal, basada en la participación electo­ ral y en el sufragio, y la participación política informal, que agrupa la política en los niveles vecinales y los mo­ vimientos de base de las comunidades. Sin embargo, el enfoque en la participación es aún tremendamente amplio. No todos los ciudadanos par­ ticipan de manera similar; por ejemplo, la presencia de diferencias de clase bien marcadas crea distintos patrones de participación política, tanto formal como informal, puesto que las clases altas y bajas tienen distintas metas políticas, distinto acceso al poder y dis­ tintos conocimientos sobre los procesos políticos. Una crisis económica sE~vera puede cambiar los patrones de participación política cruzando líneas de clase de in- 14 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO greso. Igualmente, muchos otros factores pueden cam­ biar el comportamiento político. Por lo mismo, existe un motivo para centrarse en una clase o en un estrato social específico, en vez de tratar de tomar la sociedad como un todo. Este libro, por ello, examina la participación política formal e in­ formal de la clase trabajadora urbana de bajos recursos en el Perú, específicamente la de los individuos y fami­ lias que pueblan los tugurios centrales de Lima y sus asentamientos humanos periféricos. Este grupo, que desde hace más o menos treinta años compone el segmento mayoritario de la población li­ meña, no solo constituye la mayoría de la población de la ciudad sino que es el más vulnerable a los virajes macroeconómicos (especialmente a los declives) que cualquier otro en la sociedad peruana. ¿Por qué sucede esto? Después de todo, los pobres de las zonas rurales en el Perú (y de cualquier parte del Tercer Mundo) son más pobres en términos absolutos que sus contrapar­ tes urbanas (Glewwe y de Tray 1989). Para poder res­ ponder a esta interrogante, debemos considerar, en primer lugar, que los pobres de las urbes dependen de la economía monetaria y no tienen capacidad para pro­ tegerse de los altos niveles de inflación, de las subidas de precios o de la disminución del poder adquisitivo. Los pobres de zonas rurales pueden también operar dentro de una economía que incluye el trueque; tam­ bién practican la agricultura de subsistencia y otras estrategias para proveerse de comida y de ropa. Nin­ guna de estas alternativas es un mecanismo de super­ vivencia viable en una gran ciudad. En segundo lugar, los pobres de las urbes no solamente son más vulnera­ bles a las caídas económicas: pueden estar mucho más expuestos al estímulo político a través de periódicos, 15 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL radio y televisión, así como a las acciones, persuasio­ nes y propaganda de los partidos políticos, sindicatos y vecinos. Por todo ello, pueden percibir los efectos de la pobreza y de la crisis económica de manera más in­ mediata y precisa que los pobres de las zonas rurales. Sin embargo, esta vulnerabilidad a las vicisitudes económicas no ha evitado una enorme migración del campo a la ciudad en todas las naciones del Tercer Mundo y-como se describe en el capítulo 2- Lima no ha sido la excepción. De contar con una población de cerca de 600 000 en 1945, a inicios de los años noventa excedía los siete millones . El crecimiento demográfico y físico de Lima ha sido producido por el arribo de mi­ llones de inmigrantes, la mayoría de los cuales tienen bajos recursos. Hacia 1990, la mayoría de los estima­ dos concordaban en que más de la mitad de la pobla­ ción total de Lima vivía en asentamientos originaria­ mente ilegales, mientras que otro cuarto de la población residía en tugurios rentados en el centro de la ciudad. Este tremendo peso en números trae consigo deman­ das siempre creciEmtes de empleo, vivienda y escue­ las, y participación en los procesos políticos formales e informales; todo esto hace de los pobres, sujetos apro­ piados para este libro. Concentrarse en este segmento de la población de Lima pone algunos límites. Cualquier investigación que pretenda apreciar la manera en que varios factores de nivel macro han afoctado la participación política en el ámbito individual, en un período de veinte años, re­ quiere una variedad de distintos tipos de datos e infor­ mación. Se necesitan datos de niveles macro para bos­ quejar las tendencias y rumbos de Lima y del Perú durante el período 1970-1990, así como datos más es­ pecializados para entender las características del ere- 16 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO cimiento y desarrollo de distritos y vecindarios especí­ ficos de Lima. La información descriptiva e histórica puede enriquecer las estadísticas, tanto en lo económi­ co como en lo social, y los censos y la información se­ cundaria son útiles para entender el crecimiento y la complejidad del sector informal peruano y limeño. Los datos electorales pueden dar información sobre cómo el electorado de Lima ha votado en las varias eleccio­ nes que se han llevado a cabo desde 1980 cuando el Perú regresó al mando civil; pero toda esta información, sola o combinada, no puede proveer la dinámica necesaria para seguir los cambios y las permanencias en la parti­ cipación política en el ámbito individual en un período de veinte años. Sería ideal contar con información lon­ gitudinal, especialmente con datos de encuestas que sigan a individuos específicos y/o pequeños vecindarios a través del tiempo. Tal información, por supuesto, es extremadamente difícil de encontrar. El cuerpo de este libro consiste en cuatro encuestas separadas llevadas a cabo en seis vecindarios de clase baja, durante un período de veinte años. La primera fue realizada en 1971, durante el apogeo de la singular «revolución de las Fuerzas Armadas» del General Juan Velasco. La segunda se hizo en 1982, poco tiempo des­ pués de que el Perú regresara al gobierno civil en 1980 y a, más o menos, año y medio del gobierno de Fernan­ do Belaunde. La tercera se llevó a cabo en 1985, inme­ diatamente después de la elección de Alan García, y la cuarta en 1990, poco después de que Alberto Fujimori ganará de manera sorprendente y aplastante. Cada una de estas encuestas consistió en aproximadamente 450 a 600 entrevistas con jefes de hogar de sexo masculino. Al momento en que se realizó cada una de las encues­ tas, recogí una buena cantidad de material etnográfi- 17 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL co, entrevistas con informantes y observaciones de cada vecindario. Cada vez que la encuesta fue vuelta a apli­ car, regresé a las mismas comunidades y, cuando fue posible, a los mismos individuos y familias para reco­ ger más del mismo tipo de información. 1.1. PARTICIPACIÓN POLÍTICA La participación política ha sido definida de innume­ rables maneras y probablemente no sea posible, o esen­ cial, para un estudio particular proveer una definición aplicable a todo contexto y situación. En términos ge­ nerales, la participación política se refiere a activida­ des realizadas por ciudadanos para influir, de alguna manera, en el gobierno y/o en sus funcionarios o en sus políticas (Verba y Nie 1972; Verba, Nie y Kim 1978; Nagel 1987; Booth y Seligson 1978); sin embargo, no es tan importante lo que es la participación política, como por qué y cómo, la gente participa. Discuto -en el ca­ pítulo 5- el análisis en el que se emplea la noción de modos de participación establecida por Verba y Nie hace algunos años (Verba y Nie 1972). El concepto de modos de participación tiene sus raíces, tanto teóricas como empíricas, en la idea de que la gente que participa po­ líticamente no se encuentra en un continuo que va des­ de la inactividad hasta la actividad en una progresión lineal; cuando la gente toma parte de la actividad polí­ tica, elige involucrarse en diferentes tipos o modos de actividad. Mientras que algunos nunca se involucran, otros pueden votar, pero no hacer más; los demás se involucran en campañas, participan en proyectos veci­ nales o en peticiones a las autoridades para lograr be­ neficios individuales y/o comunales (desde una señal 18 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO de tránsito en una esquina hasta un empleo o peticio­ nes de protección policial o de instalaciones de agua). Los ciudadanos de todos los países, de una manera u otra, se involucran de distintas formas en la política; pero toma solo una simple reflexión darse cuenta de que el tipo de régimen representa un papel crítico en la determinación de los modos que se presentan o que son aceptables en una sociedad dada. Después de todo, afirmar que un régimen democrático permite un am­ plio margen de actividad política, mientras que uno autoritario no lo hace, termina siendo poco más que una tautología, dado que la amplitud y profundidad de la participación política es comúnmente citada como una característica que define a la propia democracia (Dahl 1971). El hecho de que el Perú estuviera bajo un régimen militar entre 1968 y 1980, y luego regresara al gobier­ no civil hasta la década de los noventa, permite un exa­ men empírico de lo que sucede con los patrones de par­ ticipación cuando los regímenes cambian. Pero, ¿por qué cambian? ¿Algunos modos son reemplazados por otros? ¿Algunos modos subsisten a pesar del tipo de régimen? La idea subyacente es que cualquier defini­ ción de participación política debe tomar en cuenta el tipo de régimen. En un régimen autoritario, las definiciones de par­ ticipación política derivadas de las democracias libe­ rales son claramente inaplicables, puesto que no se ce­ lebran elecciones significativas y todas las decisiones políticas fluyen desde una fuente de poder altamente centralizada y no representativa. Existen pocos o sim­ plemente no existen, mecanismos para influir en la elec­ ción de funcionarios de gobierno o para contar con un vehículo regular, constitucional, para expresar una opi- 19 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL nión sobre tales funcionarios, sus políticas o actuacio­ nes. Tal régimen puede hacer que la participación po­ lítica sea: 1) inexistente o ilegal 2) severamente controlada y casi enteramente ceremo­ nial 3) informal y de naturaleza altamente burocrática, con­ sistente en actividades de ayuda a sí mismo y/o para pedir la asistencia de la burocracia del gobierno. Por otro lado, la participación política democrática involucra conductas que intentan afectar los «produc­ tos del gobierno» así como influir en «la selección de los funcionarios de gobierno y/o las acciones que toman» (Verba y Nie 1972: 2; Weiner 1971: 1964-65). A pesar de que se vota, se realizan campañas y todas las otras ac­ tividades que acompañan la política electoral, concluir que la participación política tiene una cara bajo el au­ toritarismo y otra bajo la democracia puede ser poco razonable. Particularmente para los pobres de las ur­ bes, la participación política es frecuentemente de natu­ raleza instrumental (más allá del tipo de régimen en el poder) puesto que su participación busca influir en la distribución de recursos materiales básicos, general­ mente bienes colectivos. Cuando ocurre la transición de un gobierno autoritario a uno democrático, los con­ troles y canales que restringen la participación polí­ tica son reemplazados por rutas adicionales de par­ ticipación, como actividades electorales (votaciones, campañas, participación de partidos, etc.); pero los modos previos de participación autoritaria, que inclu­ yen actividades como la participación comunitaria y las demandas dirigidas al gobierno, no desaparecen ya que 20 CAPÍTULO]: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO las necesidades materiales y las expectativas de los po­ bres transcienden los tipos de régimen. En tal situación, los funcionarios elegidos, desde el presidente hasta el representante del concejo del dis­ trito local, encararán peticiones, requerimientos, ne­ gociaciones, amenazas e intentos de derrota por dos motivos no necesariamente relacionados: por no lograr proveer lo que la población quiere y necesita, y por la oposición de un partido político que busca su reposi­ ción sin importar su desempeño. En otras palabras, la participación política bajo un régimen democrático (y en contraposición a uno autoritario) se hará más com­ pleja, puesto que los funcionarios elegidos, los candi­ datos, los partidos políticos, las agencias de gobierno y la masa de ciudadanos, intentan influir en la distribu­ ción de recursos. Si un gobierno democráticamente elegido no respon­ de o no puede responder a las presiones y demandas creadas por los diferentes ti pos y caminos de partici­ pación política, la ciudadanía tiene la opción de votar contra él y de sacarlo de su puesto. Sin embargo, surge un problema más serio para una democracia crece la insatisfacción, no contra un determinado gobierno: sino contra el sistema. El desapego al sistema o su legiti­ mación, especialmente cuando se generaliza, significa un dilema crucial para la democracia, especialmente dadas las alternativas que generalmente consisten en un regreso al régimen militar o en un vuelco a una op­ ción radical o revolucionaria. Es aquí cuando vienen a la mente las tres opciones clásicas de Hirschman (1970): el ciudadano puede seguir siendo leal al sistema, pue­ de levantar sus quejas contra él o puede salirse del sis­ tema, ya sea saliéndose del mismo o favoreciendo la creación de un nuevo sistema. 21 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL Una definición de la participación política, tendrá que ser flexible, o por lo menos de muchas facetas, si no quiere solo señalar que un gobierno autoritario pro­ híbe o cuestiona ciertos tipos de participación que los regímenes civiles permiten. Una definición específica de participación para los pobres de la urbe incluye los esfuerzos individuales y colectivos por proveerse de bienes públicos, 1 --a veces, pero no siempre- a través de intentos por obtener una distribución favorable de los recursos del gobierno. A tales actividades de parti­ cipación las llamaré participación política formal. Bajo un régimen de gobierno democrático, esta noción de participación sigue siendo válida; pero se le suma la par­ ticipación política formal, la cual consiste en eleccio­ nes, campañas y/o participación política partidaria y otras actividades similares que buscan influir en la se­ lección y/o toma de decisiones de política de los funcio­ narios de gobierno. Para los propósitos de este libro, la participación política global combina la participación formal y la informal.2 1 Entre los tipos de bienes y servicios públicos que tenemos en mente, se encuentran las construcciones (centros comunitarios, locales es­ colares, capillas e iglesias), mejoras en general (pavimentación de veredas o pistas), infraestructura (líneas de agua y desagüe, electri­ cidad), servicios (servicio postal, transporte, protección policial) y beneficios legales (reconocimiento legal, títulos de propiedad). La participación informal puede buscar proveerse directamente de al­ gunos de estos bienes y servicios o movilizar a la comunidad para demandar la provisión de tales bienes o servicios a las autoridades competentes. 2 Estas definiciones se asemejan a la definición de participación y ciudadanía de Roberts (1993: 184) «[ ... ] un ciudadano individual tiene derecho a votar, pero la definición más amplia de ciudadanía se centra en las maneras mediante las cuales la gente ejercita ese 22 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO Se puede argumentar que ambas partes de esta defi­ nición global tienen que ver con los procedimientos democráticos y no con la democracia sustantiva. 3 Es decir, están referidos más a cómo la gente participa y menos a los resultados de esa participación. ¿Se justi­ fica este procedimiento cuando la pobreza y la gente atrapada en la pobreza forman el corazón de este li­ bro? Como Cohen y Dawson (1993) y muchos otros (Pa­ teman 1988; Herzog 1989) han señalado, una sociedad no puede ser considerada razonablemente como demo­ crática, a menos y hasta que la sociedad brinde seguri­ dades económicas y físicas básicas a sus ciudadanos. ¿Puede o debería, una sociedad ser considerada demo­ crática si, por ejemplo, sus miembros no se sienten vin­ culados a ella porque no responde a sus necesidades o porque una combinación de pobreza y desigualdad deja a la mayoría de sus ciudadanos con solo las más ma- derecho colectivamente para lograr cambios en la forma en que los­ recursos son distribuidos, y hasta qué medida lo hace. La ciudada­ nía es, desde esta perspectiva, siempre negociada; puesto que me­ diante su participación, los ciudadanos pueden cambiar sus derechos y obligaciones, y las elites gobernantes pueden buscar limitar o influenciar estos cambios, para así consolidar su poder». 3 La mayoría de los científicos sociales se preocupan más de los pro­ cedimientos democráticos que en la democracia substantiva, inclu­ yendo a Joseph Shumpeter (1976), cuya definición ha sido repetida infinidad de veces: «El método democrático es ese arreglo institucio­ nal para tomar decisiones políticas, en el cual los individuos ad­ quieren poder de decisión mediante la lucha competitiva por el voto popular» (SHUMPETER, Joseph. Capitalism, Socialism and Democra­ cy. Londres: Allen y Unwin, 1976, p. 260). Las definiciones de demo­ cracia de procedimientos y democracia substantiva no son las úni­ cas escuelas de pensamiento sobre la materia; por ejemplo, N agel (1987) contrasta los beneficios instrumentales, de desarrollo, in­ trínsecos de la participación. 23 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO Cualquiera que sea el ejemplo específico, reunir la información de los varios niveles de análisis (el indivi­ dual, el del vecindario, el del distrito, el de la ciudad, de la nación y de la posición de la nación en el contexto internacional), a través de un período de veinte años, significa un examen sin paralelos de la participación política, no solo visto como procedimientos y meca­ nismos sino también como un medio para obtener (o por lo menos, para intentar obtener) fines y metas sus­ tantivas. 1.2. PARTICIPACIÓN POLÍTICA RACIONAL La noción de racionalidad puede ser vinculada a la participación política a través de un modelo que trata a la democracia como un bien colectivo y que introduce la idea de cambio de preferencias tanto dentro y con­ tra la democracia. Parto del supuesto de que si ocurre un cambio desde A (autoritarismo) a D (democracia), la democracia puede ser pensada como un bien colectivo o público; es decir, como un bien que no puede proveer beneficios a un individuo sin proveer el mismo benefi­ cio a otros simultáneamente (Olson 1965; Abrams 1980). Tales bienes se caracterizan por no ser privativos -los individuos no pueden ser excluidos del consumo del bien- y por su consumo en conjunto -los beneficios pueden ser provistos a más de un individuo simultá­ neamente-. Los ejemplos usuales de un bien colectivo son la defensa nacional o el aire puro. La democracia E~s un bien colectivo, en cuanto todos los ciudadanos pueden participar en el ejercicio de este bien (con algunas 1~xcepciones como los prisioneros, los no ciudadanos) y en cuanto los beneficios derivados de 25 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLITICA Y POLÍTICA ESTATAL gras posibilidades de asegurarse comida, empleo, vi­ vienda, asistencia médica? (Cohen y Dawson 1993: 287) Respondemos a tal argumento: la participación po­ lítica informal explícitamente incluye las acciones di­ rectas para obtener bienes materiales públicos, ya sea a través de esfuerzos individuales o colectivos en el ámbito de movimientos de base. De hecho, tales accio­ nes son el centro de la participación informal. Los in­ tentos y estrategias empleadas por los pobres para incrementar e influir en la distribución de recursos ma­ teriales -o para proveer los bienes colectivos vecina­ les a través de sus propios esfuerzos- incorporan la necesidad de determinar no solo cómo participa la gen­ te, sino de lo que sucede cuando lo hace. El estudio (y la información) de varios niveles de naturaleza longitudinal permite una respuesta parcial a la pregunta de si acaso los procedimientos mediante los cuales la gente participa tienen efectos sustantivos en sus vidas, su bienestar y sus alrededores. La parti­ cipación informal puede, al menos hipotéticamente, producir un bien colectivo o publico. Por ejemplo, la cooperación vecinal puede tener como resultado la cons­ trucción de un nuevo centro comunal y las peticiones dirigidas a una agencia del gobierno puede iniciar la acción del estado. Si estas acciones resultan victorio­ sas entonces es posible (aunque de ningún modo cier­ to) que lleven acciones adicionales usando las mismas técnicas de cooperación vecinal y/o de petición dirigi­ da al Estado. En la arena política formal, muchos ciu­ dadanos pobres pueden cambiar o dividir sus votos, abstenerse, volcarse a alternativas radicales o deser­ tar, si los partidos y los candidatos son percibidos como incapaces de hacer realidad sus promesas electorales y de proveer bienes y servicios. 24 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA y POLÍTICA ESTATAL la presencia de este bien no son privativos. Si Des per­ cibida como un bien colectivo entonces se pueden apli­ car las nociones de elasticidad, costo marginal y utili­ dad marginal. Esta aplicación puede parecer forzada en un inicio, puesto que D no puede ser comprada de ninguna manera usual. Es más, aplicar las utilidades y costos marginales como relacionadas a D puede pare­ cer discutible, puesto que D es vista usualmente ya sea como presente o ausente. Sin embargo, al momento de establecerse como sis­ tema político operativo (Tl), D es un bien público inelás­ tico. El monto de Des simultáneamente el mismo para cada ciudadano (al menos en términos de procedimien­ to); además, el monto permanece constante, inclusive cuando sus costos puedan variar. Parte de los costos de D en el momento Tl (es decir, los costos de inicio de D) pueden ser considerados como la suma de las acciones realizadas por todos los ciudadanos para con­ tribu!r o participar (mínimamente votar, en grado máximo, candidatear a un puesto) al momento del es­ tablecimiento inicial. Si en Tl todos los beneficios de D (los derechos políticos, los funcionarios elegidos por el pueblo, las elecciones ideológicas) están disponibles simultáneamente a todos los ciudadanos entonces es­ tos beneficios son la utilidad total de D y la noción de utilidad marginal no es aplicable. Es decir, no es lógico esperar que se provea más D porque se provee comple­ tamente en Tl. Para la mayoría de los ciudadanos en una nación que atraviesa por una transición del Auto­ ritarismo a la Democracia (A->D), la utilidad total de Den el momento Tl es mayor que sus costos. En Tl, dos dimensiones básicas definen las prefe­ rencias y por ello las utilidades y costos para un ciuda­ dano individual. La primera dimensión de preferencia 26 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO (P) tiene que ver con las preferencias políticas y se re­ fiere a una dimensión mejor descrita como P/no-P (una preferencia por la democracia vs. cualquier otra alter­ nativa). Tanto P como no-P tienen sus propias utilida­ des y costos. La segunda dimensión de preferencia tie­ ne que ver con el bienestar económico y puede ser mejor descrita como B/no-B (una preferencia por el bienestar vs. el disconfort o la privación material). Tanto B como no-B tienen también sus propias utilidades y costos. 4 Cuando transcurre el tiempo (alejándose de Tl), la utilidad total de D permanece constante; pero, bajo cier­ tas condiciones, los costos asociados con sus manteni­ mientos (costos marginales a través del tiempo) pue­ den incrementarse y convertirse en una carga. La frase clave aquí es «asociados con». Mientras que los costos -un tanto estrechos y mayormente políticos del esta­ blecimiento de D en Tl (los costos de votación, de las campañas)- pueden mantenerse mayormente constan­ tes, los costos marginales adicionales que se perciben como relacionados con D pueden empezar a emerger. Estos costos son, como fuera anotado, de naturaleza política (P/no-P) o económica (B/no-B). Para la prime- 4 Estas dos dimensiones son análogas al modelo de la <~usta tajada» de Margolis (1982), que propone una estructura de preferencia dual para individuos, en la cual un individuo actúa como vector de S (auto interés) y G (interés grupal). A pesar de que no es nuestro interés en este momento, vale señalar que el S de Margolis es análogo a la dimensión B (Bienestar) y su Ges análoga a la P (dimensión políti­ ca). A pesar de que el bienestar puede ser una preocupación social, tanto como individual, se puede sostener que la mayoría de indivi­ duos se preocuparán por su propio bienestar antes que por el bienes­ tar del grupo. Por otro lado, los beneficios que derivan de D abarcan tanto las utilidades sociales o grupales como las individuales. 27 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL ra, los ciudadanos pueden asociar a D como permisiva, o incluso promotora, de la corrupción, la deshonesti­ dad pública. Para la segunda, los ciudadanos pueden asociar a D como costosa por sus pobres condiciones o desempeño económico. El incremento de los costos mar­ ginales, tanto económicos como políticos, puede empe­ zar a aproximarse a la utilidad total de D hasta que se alcanza un umbral en cuyo punto la suma de los costos marginales de D iguala o sobrepasa su utilidad total. Surgen preguntas sobre cuál dimensión de preferencia tiene la mayor importancia en la mente de un indivi­ duo: si el individuo percibe que los costos de preferir la democracia (P) disminuyen las probabilidades de mantener el bienestar (B) o, de manera más simple, si P produce no-B. Si se percibe que este es el caso enton­ ces un ciudadano puede usar uno o más mecanismos de D (votar ideológicamente, cambiar el apoyo a un candi­ dato o partido) como forma de protesta, y/o puede per­ cibir que su preferencia por P impide el mantenimien­ to de B en un nivel mínimamente aceptable. En otras palabras, si D está presente -pero si sus costos margi­ nales empiezan a exceder su utilidad total- entonces D provee mecanismos para su propia caída así como para su apoyo. Si los ciudadanos individuales perciben o padecen una B decreciente (inclinándose hacia no­ B), su preferencia por P puede debilitarse. Así, la pre­ ferencia por los mecanismos democráticos (el voto, el derecho a protestar o demandar atención a injusticias) puede, paradójicamente, amenazar no solo a un régi­ men, sino al propio sistema. 28 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO 1.3. CONTEXTO DEL MODELO: POBREZA, RACIONALIDAD, MOTIVACIONES, RESTRICCIONES Y ÜPCIONES DE CoNDUCTAlNDIVIDUAL Este modelo necesita ser afinado para enfocar el con­ texto particular de este libro y buena parte de este tra­ bajo se realizará más adelante. Por ejemplo, los siguien­ tes capítulos usan el modelo para adelantar algunas hipótesis específicas, sobre cómo un declive en el bien­ estar puede traer cambios, tanto en la participación política formal como en la informal. Sin embargo, algu­ nos aspectos del modelo requieren una elaboración in­ mediata. Como ilustración, el modelo, tal como fuera bosquejado, simplemente asegura que el ciudadano participa en política. Esta afirmación, sin embargo, no puede ser tomada de plano puesto que la propia pre­ gunta de «¿por qué la gente llega a participar en políti­ ca?» ha sido sujeta a cuestionamiento. 1.3.1. Motivos para la participación Los ciudadanos individuales tienen una variedad de razones para participar en política y estas razones pro­ ducen diferentes tipos de participación política. Por ejemplo, cuando se trata de participación formal (elec­ toral), algunos ciudadanos pueden decidir votar por­ que desean fuertemente que gane un candidato o par­ tido. Más allá del argumento de la elección racional de que un voto no hace la diferencia y de que un elector realmente racional no votará, tales ciudadanos irán a las urnas. Otros ciudadanos pueden desear ver derro­ tado a un candidato particular y votarán estratégica­ mente en espera de ver a ese enemigo derrotado. Otros 29 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA y POLÍTICA ESTATAL ciudadanos pueden votar debido a su espíritu de deber cívico o porque la ley los obliga a hacerlo. Probable­ mente la mayoría de individuos voten como resultado de una mezcla de motivaciones. En el Perú, los ciudadanos son requeridos para que voten y son multados si no lo hacen. Bajo tales normas, los motivos para votar se vuelven turbios, principal­ mente porque puede sostenerse que la causa subyacente para que todos voten es obedecer la ley y/o evitar el castigo. Sin embargo, las sanciones no explican por si solas toda la votación, inclusive siendo forzosa. En pri­ mer lugar, y muy obviamente, el ausentismo existe: no todo ciudadano vota en el Perú (Pareja Pflucker y Gat­ ti Murriel 1993). Es más, además de votar -que es el acto político más común y más fácil en la mayoría de países- los peruanos participan en otros ti pos de acti­ vidades políticas, incluyendo las actividades partida­ rias y de campañas:, para no mencionar una amplia gama de participación informal no-electoral (política de ve­ cindario, peticiom~s al Estado). No existen sanciones sociales positivas o negativas para tal participación informal, los (des)incentivos para tal participación pro­ vienen de los individuos. Asumo que la gran mayoría de ciudadanos peruanos votan por motivos distintos; pero dada la imposición de la ley electoral, la pregunta que resulta fundamen­ tal en la mayoría de sociedades -«¿por qué vota la gen­ te?»- tiene poco sentido (Verba y Nie 1972: 103). Lo que es relevante, por supuesto, en una sociedad como Perú, es preguntarse por qué la gente vota por un can­ didato específico, por qué pueden cambiar sus votos a través del tiempo y por qué pueden cambiar los patro­ nes de comportamiento político informal. Para respon­ der, es necesario responder la pregunta general: «¿qué 30 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO significa actuar racionalmente en un contexto social como el peruano?». 1.3.2. Racionalidad limitada U na visión racional del comportamiento asume que la gente realiza cosas para lograr una meta. Específica­ mente, el comportamiento es racional si es apropiado para metas específicas en un determinado contexto. A través del tiempo, este postulado ha sido expuesto a crítica. Hacia la mitad de la década de los ochenta, Herbert Simon propuso la idea de la «racionalidad li­ mitada» (en el sentido de restringida o constreñida) para responder al argumento de que un individuo nun­ ca puede actuar de manera racional, si tal racionali­ dad presupone un conocimiento perfecto (Simon 1985; véase también Miller 1986; Bennett y Bennett 1986; Grofman 1987). Un individuo, cualquiera que fueran sus intenciones, no puede obtener un conocimiento perfecto, debido a sus restricciones de tiempo, dinero o deseos (Si­ mon 1985). En su trabajo inicial, en 1985, Simon bos­ quejó un «actor subjetivamente racional» que no solo tiene limitaciones en su capacidad de adquirir conoci­ miento sino que también adapta su comportamiento a las situaciones y restricciones externas. La idea de tal individuo es específicamente apropia­ da para los presentes propósitos por dos razones. En primer lugar, los pobres de Lima deben realizar sus cálculos acerca de la participación política formal e in­ formal basándose, mínimamente, en la naturaleza de las instituciones formales (partidos políticos, institu­ ciones del Estado, el propio Estado) e informales (ve­ cindario, dinámicas de los grupos locales) relevantes. También juzgan cuán bien estas instituciones formales 31 POBREZA URBANA" PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL e informales han enfrentado problemas de nivel macro como las condicionies económicas, la pobreza y las rela­ ciones Estado-socü~dad. Los pobres de Lima, sin duda alguna, toman en cuenta tales restricciones y circuns­ tancias al decidir acerca de cómo votar y participar en los esfuerzos de mejoramiento comunal. En segundo lugar, Simon anota que: [ ... ] antes de que los métodos de razonamiento económico (puedan ser aplicados) al comportamiento político, debe­ mos caracterizar la situación política, no como aparece «Objetivamente» al analista, sino como aparece «subjetiva­ mente» a los actores. (Simon 1985: 298) Simon concluye con la advertencia de que una de las principales tareas de la ciencia política es llevar a cabo una concienzuda investigación empírica tanto a nivel macro como micro y que llegar a una especificación ra­ zonable de una situación, no es tarea fácil. (Simon 1985: 303) La intención de este libro, es precisamente, llevar a cabo tal investigación en ambos niveles, describien­ do, tan exhaustiva y adecuadamente como fuera posi­ ble, las circunstancias del período de tiempo entre 1970 y 1990 para los pobres de Lima y cómo se comportaron en esas circunstancias. 1.3.3. La pobreza como racionalidad limitada Para la gente pobre, la propia condición de pobreza -la incapacidad dle obtener bienes necesarios y/o es­ casos debida al insuficiente poder de compra- ejerce un papel principal en la definición de lo que será el comportamiento político racional para ellos. La presen­ cia de una pobreza penetrante puede influir en cómo la 32 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y p ARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO gente pobre se comporta tanto formal como informal­ mente. Si recursos tales como tiempo, dinero y esfuer­ zo físico representan un papel protagónico en la deter­ minación de cuánto y de qué manera la gente participa en política, entonces los pobres -de cualquier lugar­ operarán en desventaja, comparados a sus contrapar­ tes en mejor situación. El trabajo reciente de Brady, Verba y Scholzman (1995) en los Estados Unidos, por ejemplo, ha sostenido convincentemente que entre las mayores restricciones a la participación política se in­ cluye de hecho los recursos (tiempo, dinero, habilida­ des cívicas), el compromiso (falta de interés, mínima preocupación) y las redes de reclutamiento (redes de movilización que operan de acuerdo con los líderes, temas u oportunidades). Brady, Verba y Scholzman hacen uso de una mues­ tra nacional, permitiendo una variación máxima en sta­ tus socioeconómico (tiempo, dinero, habilidades cívi­ cas), niveles de compromiso y reclutamiento. Debido a que esta investigación se limita a las clases bajas de Lima, los recursos como el dinero, y otros en general, operan dentro de severas limitaciones. A pesar de que existen algunas variaciones socioeconómicas al interior de las muestras, todos los entrevistados eran de clase baja o indigentes (inclusive para los estándares perua­ nos) o de clase media baja. Sin embargo, como se verá en los capítulos 5-8, tener un ingreso monetario más o menos constante no significa que otros recursos sean escasos para los pobres de Lima. La educación, por ejemplo, muestra una mayor variación que el dinero. El tiempo disponible es, para la mayoría de grupos e individuos, un recurso escaso, especialmente para los pobres quienes luchan constantemente por encontrar trabajo u otras fuentes para generar ingresos. A pesar 33 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL de que la pobreza tiene una presencia constante en la muestra, los pobres de Lima muestran una variación significativa en la cantidad de tiempo que pueden y desean utilizar en la política, así como en el grado en que son movilizados (o se movilizan por sí solos) alre­ dedor de líderes políticos, temas y oportunidades. Brady, Verba y Scholzman (y sus datos en el ámbito nacional) hacen g1eneralizaciones acerca de los Estados Unidos en su conjunto; los datos de Lima se limitan a una clase social. Pero esta limitación es, al mismo tiem­ po, una ventaja gracias a la naturaleza longitudinal de todo el estudio y a la diferencia conceptual entre gente pobre, de un lado, y pobreza, de otro. A pesar de que las cuatro muestras, en un período de veinte años, repre­ sentan a los pobrns de Lima, la intensidad y la magni­ tud de la pobreza variaron significativamente durante el período (véase los capítulos 3, 4 y 5). Por ello, es po­ sible tratar a la pobreza como una variable, es decir, que cambia y no como algo que esté presente o ausente (como una constante). También es posible asumir que cuando ocurren cambios en la pobreza, los patrones de comportamiento entre los pobres pueden cambiar. Hi­ potéticamente, por ejemplo, si la pobreza se hace cada vez más aguda, tanto la participación política formal como la informal pueden cambiar: formalmente, se pue­ de cambiar el voto y/o dirigir el apoyo a candidatos y movimientos políticos no tradicionales; informalmen­ te, en un inicio puede incrementarse la petición de de­ mandas al Estado y luego (dada una falta de respuesta) disminuir y ser rnemplazada por tácticas y estrategias de auto-ayuda. 34 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO 1.3.4. Opciones de comportamiento individual En los capítulos 7 y 8 utilizaré una manera común de enfocar las respuestas de la gente pobre, en el ámbito individual, a los cambios en la pobreza. Esta visión vie­ ne de Hirschman (1970), quien propone tres respues­ tas alternativas: salida, expresión y lealtad. Hirschman explica que salida ha sido, tradicionalmente, un tema de interés de los economistas, quienes se interesan por los motivos por los que un consumidor deja una firma para así «usar el mercado para defender su bienestar o para mejorar su posición». El concepto de salida está atractivamente definido: el consumidor puede perma­ necer con la firma o dejarla. Los científicos políticos, de otro lado, han estado más interesados en expresión que, a diferencia de salida, para Hirschman es un con­ cepto «poco claro» que agrupa «desde la tímida queja hasta la protesta violenta». Salida es una actividad eco­ nómica por excelencia, mientras que expresión es una acción política. Hirschman ofrece una tercera opción: lealtad, la cual se aplica a los individuos que permane­ cen con una empresa y que pueden «participar activa­ mente en acciones dirigidas a cambiar[ ... ] políticas y prácticas», o quienes «Simplemente se niegan a salir y sufren en silencio, confiando en que las cosas mejora­ rán pronto». El tratamiento de Hirschman genera un amplio rango de proposiciones e hipótesis: «la salida,. aleja la expresión», por ejemplo y «la lealtad reprime la salida y activa la expresión». Como se aclarará luego, cada una de estas opciones pueden encontrarse en situaciones políticas formales e informales. Por ejemplo, en la arena informal, un ciu­ dadano puede mostrar lealtad a su vecindario (o a su nación, en todo caso) trabajando decididamente en pro- 35 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL blemas comunales con sus vecinos, alcanzando deman­ das a los organismos del Estado de manera ad-hono­ rem y no destructiva, y colaborando de manera gene­ ral. En la arena formal, un elector puede mostrar lealtad a un candidato o partido, inclusive si ese candidato o partido ha mostrado incapacidad para disminuir o re­ vertir el declive del bienestar del elector. Para un parti­ do político, por supuesto, la lealtad a través del tiempo es una cualidad sine qua non a cultivar devotamente en­ tre sus adherentE!S y aquellos independientes o indeci­ sos que desea atraer a su causa y a sus candidatos. En segundo lugar, un ciudadano elector puede ele­ gir expresar su insatisfacción. Hirschman (1970: 30) anota que la expresión consiste en intentos de cambiar, en vez de un escapar, un estado de cosas objetable.5 Informalmente, los miembros de un vecindario pueden utilizar la expresión estando dispuestos a reclamar en voz alta y públicamente. Pueden también ser más de­ mostrativos y aSE!rtivos al articular sus demandas y/o la naturaleza y contenido de esas demandas. Formal­ mente, los miembros de un partido político pueden in­ tentar practicar la expresión a través de quejas o ame­ nazas de abandonar al candidato o partido si no mejora o puede mejorar. Contrariamente, los que no son miem­ bros pueden encontrar difícil, y como una pérdida de 5 Hirshman anota que«[. . .] la expresión no es más que una porción y función básica de cualquier sistema político, a veces conocido como articulación de intereses» (Hirshman, Albert. Exit, Voice, and Loyal­ ty: Responses to Decline in Firms Organizations and States. Cam­ bridge, M.A.: Harvard University Press, 1970). 36 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO tiempo, intentar persuadir a un partido para que escu­ che sus quejas. 6 Por último, la salida es la respuesta más dramática para el ciudadano insatisfecho. Informalmente, un ciu­ dadano puede decidir abandonar las actividades del vecindario y las actividades de petición de demandas al percibirlas como inútiles o como actividades cuyos costos marginales han llegado a exceder los beneficios. En la arena formal, un ciudadano puede ejercitar la opción de salida cambiando su voto de un partido a otro. Un ciudadano puede también optar por una opción de salida más extrema, ya sea no votando por partidos tradicionales, no votando por nadie o simpatizando con -o realmente unirse a- un grupo radical cuyo objeti­ vo es la destrucción de todo el sistema político. Estas tres opciones no serán atractivas a la vez. Con buenas condiciones económicas, por ejemplo, la leal­ tad puede dominar y si las condiciones se deterioran, la expresión y la salida pueden aumentar. La propia idea de Hirschman, que bajo muchas condiciones la salida tiende a alejar a la expresión, está basada en que si es fácil para la gente abandonar (es decir, si no hay 6 La manera en que tales circunstancias funcionan depende, por lo menos en parte, del tamaño del partido político en cuestión. Es decir, un partido grande, bien establecido, con posibilidades de ga­ nar una elección, puede ser reticente a responder a la opción expre­ sión, puesto que tal respuesta podría inquietar a aquellos miem­ bros que ya ocupan cargos. Un part~do más pequeño, de otro lado, con pocas probabilidades de ganar Úna elección, puede responder más positivamente a la expresión de un grupo de individuos, bus­ cando que la ganancia marginal de nuevos votantes sea mayor que la potencial pérdida de antiguos miembros. 37 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL represalias por abandonar) entonces no participará en los esfuerzos por cambiar una situación insatisfac­ toria (Hirschman 1970; Nagel 1987: 45). Contrariamen­ te, la dificultad para salir no fomenta la expresión, sino la lealtad. Estas generalizaciones necesitan ser afinadas en el supuesto de que la participación política exista tanto en términos formales como informales, puesto que lo que sirve para un tipo de participación puede no servir para el otro. Por ejemplo, bajo crisis económica, la leal­ tad (tal vez también la expresión) puede ser dominante en la arena informal, debido a que la negativa de co­ operar en los esfuerzos vecinales de supervivencia pue­ de ser personalmente amenazadora e injuriosa. Pero la participación formal puede generar incrementos rá­ pidos y generalizados de expresión (quejas) y de salida, al darse un rechazo de los ciudadanos a un partido o un funcionario y estar en la búsqueda de alguien que pue­ da demostrar capacidad para aminorar los efectos de la crisis. 7 En el caso de sucesivos fracasos de diferen­ tes partidos y gobernantes para corregir la situación, una opción de salida extrema (una alternativa radical o violenta) puede volverse atractiva para un número de gente que no ve otra alternativa, a menos que los costos o riesgos (en la forma de represalias) de volver­ se leal a tal alternativa sean demasiado grandes. Regresaré a Hirschman en los capítulos 7 y 8, cuan­ do examine los patrones de comportamiento formal e 7 Si un político y/o partido logra crear mejores condiciones, es lógico que pueda ser recompensado con la lealtad de sus adherentes cuan­ do se den las siguientes elecciones. También podrá atraer nuevos simpatizantes que salen de sus lealtades previas a otros candida­ tos o partidos. 38 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO informal en detalle. Sin embargo, debe enfatizarse que los cambios económicos no son la única causa de cam­ bios en el comportamiento individual. Como ya argu­ menté, un cambio de tipo político puede también lle­ var a cambios en la participación individual. Es decir, una transformación democrática produce cambios en la participación individual, por lo menos debido a dos razones: primero, la democracia trae consigo maneras prescritas de participación que el autoritarismo no per­ mite, especialmente las elecciones. En segundo térmi­ no, como sostiene el modelo, la transición a la demo­ cracia también trae consigo la necesidad de persuadir a sus ciudadanos a aceptar y apoyar el sistema. Los re­ gímenes autoritarios pueden y deben forzar el acata­ miento por lo menos en el corto plazo. Las democracias deben convencer a los ciudadanos de que tienen una mínima probabilidad específica de beneficiarse de la propia democracia. Przeworski (1991) sostiene que los actores acatan y apoyan un régimen democrático hasta el punto de percibir que sus intereses están mejor res­ guardados, inclusive estando en el lado perdedor de una democracia, que sus probables beneficios en una no-democracia futura. Una democracia no solo debe proveer «Un piso» mínimo de bienestar, sino que tam­ bién debe proveer la posibilidad de un techo más alto, es decir, que los actores puedan tener «Oportunidades reales de mejorar su bienestar material» (Przeworski 1991: 32). Tales beneficios nunca son automáticos o garantizados; una transición a la democracia significa cen­ tralmente que los actores políticos deben estar dispues­ tos a aceptar una «incertidumbre organizada» (Przewors­ ki 1991: 13). La democracia permite a los jugadores individuales decidir cómo actuarán y entender cuáles son las reglas de juego, pero el resultado de un partido 39 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL específico nunca está asegurado. Cuando surge la in­ certidumbre en la esfera económica, puede crecer la in­ certidumbre también en la esfera política, no solo desde el punto de vista de una elección específica, sino tam­ bién en términos de cómo puede darse un apoyo perdu­ rable a la propia democracia (véase más adelante). Para ilustrar el piso mínimo de bienestar que una democracia provee, Przeworski (1991) sostiene que la democracia puede proveer a sus ciudadanos de «segu­ ridad ante la violEmcia». De alguna manera, tal argu­ mento es verdad o debería serlo; los ciudadanos en una democracia no deberían temer arrestos o desaparicio­ nes arbitrarios, tal como bajo un gobierno autoritario. Sin embargo, consideremos el caso de una nación de­ mocrática en la cual una sublevación violenta busca el poder a través de la intimidación. «Seguridad ante la violencia», en tales circunstancias, puede ser difícil de sostener, como lo fue para los gobiernos peruanos a tra­ vés de la década de los ochenta en su confrontación con Sendero Luminoso. Tanto Simon como Przeworski son útiles para des­ cribir y explicar el comportamiento racional de los ciu­ dadanos pobres en un sistema político que atraviesa cambios fundamentales en el tiempo. El actor racional general de Simon basa su comportamiento en un cono­ cimiento limitado, en circunstancias externas y en su percepción subjetiva del sistema político. Przeworski se hace relevante cuando anota que una transición de­ mocrática, si ha de ser exitosa, genera ciertas circuns­ tancias y requerimientos externos específicos, entre ellos, la aceptación de la incertidumbre organizada y nuevas reglas para la participación formal en el juego político. 40 CAPITULO 1: POBREZA URBANA Y p ARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO Los ciudadanos de clase baja pueden aceptar estos requerimientos (lazos individuales, incertidumbre del sistema) en parte debido a su creencia (o deseo) de que el sistema democrático ofrece oportunidades para la mejora del bienestar material. Así, se puede decir que los pobres se comportan racionalmente en una demo­ cracia si aceptan la incertidumbre y acatan las reglas formales, pero solo hasta un punto. Ese punto es el umbral: cuando el piso de bienestar material colapsa o, siguiendo la terminología utilizada anteriormente, cuan­ do la dimensión de preferencia de bienestar sobrepasa la dimensión de preferencia por la democracia. En este punto, la pobreza, igual que la supervivencia y el com­ portamiento racional, se reconsidera y reconstruye. 1.3.5. Racionalidad y comportamiento formal e informal Es apropiado distinguir entre racionalidad en las are­ nas políticas formales e informales. En la arena for­ mal, los pobres en el Perú no se enfrentan a la decisión de si votar es racional o no: dado el voto obligatorio, votar es claramente racional y la mayoría de individuos lo hacen. Que la decisión de por quién votar sea una elección racional es, por supuesto, un tema totalmente distinto. A pesar de que este no es el momento de anti­ cipar el argumento, una predicción general -los elec­ tores emplean un principio de racionalidad: juzgan cuál partido manejará la economía de mejor manera- pue­ de que no nos lleve muy lejos. Un estudio como el de Hibbs (1982), que Simon alaba por concluir que «los electores evalúan el desempeño acumulado del parti­ do de gobierno en relación con el anterior desempeño de quien ahora es oposición», asume la existencia de 41 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL una democracia bien institucionalizada con un sistema estable de partidos que da al elector la posibilidad de hacer comparaciones en el tiempo. Sin embargo, en muchos países, y ciertamente en el Perú durante el tiempo en cuestión, por lo menos dos desarrollos hacen que no se pueda transferir, inclusive ni siquiera probar, tal conclusión. En primer lugar, el Perú tenía un sistema multipartidario cuando la de­ mocracia fue establecida en 1980; pero solo uno de esos partidos había gobernado anteriormente y había sido derrocado por los militares doce años atrás. Este solo hecho significó que los electores no pudieron juzgar an­ teriores actuaciones. En segundo 1 ugar, al avanzar la década, un partido sucedía a otro (ningún partido ganó dos elecciones presidenciales sucesivas) y los ciudada­ nos de bajos recursos rechazaron un partido detrás de otro. En efecto, mientras el elector de Lima estaba más y más entrampado en condiciones económicas que em­ peoraban constanti~mente, ningún candidato o partido que alguna vez había gobernado era aceptable, en otras palabras, se hizo irracional votar por alguien que hu­ biera gobernado, puesto que todos habían demostrado su incapacidad para resolver los problemas de la na­ ción. En la arena formal, la racionalidad se manifestó cambiando de voto constantemente al rechazar a un candidato, a un partido o ideología. La participación formal (elegir) es, de muchas ma­ neras, solo un reflejo indirecto de la racionalidad polí­ tica, puesto que al votar, un ciudadano individual no tiene la esperanza inmediata de influir en la política o de proveer a su vecindario de lo necesario. Es en la arena informal que el comportamiento racional se ma­ nifiesta más claramente. Por definición, la participa­ ción política informal de los pobres de las urbes impli- 42 CAPÍTULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO ca esfuerzos individuales y colectivos por proveerse, ellos y sus vecindarios cercanos, de bienes públicos, a veces mediante una distribución favorable de los re­ cursos del Estado. Tal comportamiento es inherente e inconfundiblemente instrumental, y coincide con la ob­ servación de Roberts (1995: 186) «la participación [ ... ] depende de la percepción de la gente que tiene una razón para participar». Si este es el caso, el comporta­ miento informal (sea individual o en grupo) es un indi­ cador altamente sensible de lo que los pobres perciben como racional, puesto que mucho de lo que constituye el comportamiento informal proviene directamente de los pobres y sus comunidades, y no es prescrito o im­ puesto desde afuera. Esto es, al crear los pobres sus propias estructuras políticas y modos de participación informal, estas estructuras y modos pueden ser enten­ didos como gastos racionales de tiempo y recursos. Que tales estructuras (asociaciones locales no partidarias de vecinos, comedores populares, asociaciones de mu­ jeres, clubes deportivos, cooperativas) varíen en el tiem­ po y de un vecindario a otro simplemente indica que este comportamiento racional puede ser influido por factores micro del vecindario, así como por contextos nacionales. Examino estos y otros argumentos a través del li­ bro. El punto subyacente es que los pobres de la urbe operan bajo una variedad de condiciones sobre las que tienen poco o ningún control, o siquiera conocimiento. Estas condiciones ponen serias limitaciones y restric­ ciones sobre ellos; pero las acciones de esa gente (como sostiene Simon) son «subjetivamente racionales» y solo pueden ser entendidas comprendiendo los múltiples contextos así como las múltiples metas. Por ejemplo, una meta última de los pobres puede ser la eliminación de 43 POBREZA URBANA, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL las limitaciones y restricciones que los mantienen po­ bres; pero sus metas realistas (es decir, sus imperativos cotidianos) probablemente tengan que ver con aumen­ tar las posibilidades de subsistencia o reducir la entro­ pía (es decir, incrnmentar el control sobre su propia vida) y disminuir la amenaza de la cotidiana precarie­ dad e incertidumbn~ material (Eckstein 1992: 392-393). La materia de este libro es cómo los pobres de Lima han participado políticamente para incrementar sus probabilidades de subsistencia, control y certidumbre a través de un periodo de veinte años. 1.3.6. Restricciones estructurales y comportamiento racional Se le ha prestado poca atención a cómo la pobreza res­ tringe el comportamiento racional de los individuos pobres, sea en los Estados Unidos o en contextos del Tercer Mundo. Es más, no se sabe mucho sobre los efec­ tos del estrés económico en el comportamiento políti­ co de los pobres (Cohen y Dawson 1993: 286). Una ma­ nera de empezar es asumiendo que un ciudadan0 individual de clase baja tiene ciertas metas y necesida­ des en mente, y luego examinar cómo este individuo actúa en circunstancias en las que existen alternati­ vas, tal vez severamente limitadas, y en las que las elecciones (frecuentemente limitadas o mínimamen­ te satisfactorias) pueden o deben hacerse (Popkin 1979: 30-31). Algunas definiciones de racionalidad señalan que la gente actúa según sus propios intereses, es decir, solo buscando conseguir su bienestar material. Como se verá más adelante, es claro que los pobres de Lima no solo se preocupan por ellos mismos, sino también por sus 44 CAPITULO 1: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO familias, sus alrededores físicos inmediatos, sus ami­ gos y parientes, su ciudad y su país. Sobre todo, los pobres de la urbe deciden participar en política, fun­ damentalmente, cuando su participación puede ser ins­ trumental; es decir, cuando su participación directa (a través de modos informales de colaboración o de peti­ ción) o su participación indirecta (a través de modos formales, electorales) tiene una posibilidad de proveer de bienes colectivos necesarios e influir en la selección de funcionarios cuyas decisiones de política pública puedan resultar benéficas para la obtención de tales bienes. Así, la participación política instrumental, for­ mal e informal, está dirigida a facilitar o a mejorar lo que Przeworski denomina la «probabilidad mínima es­ pecífica» de la que se obtendrá beneficios materiales y de otro tipo. Factores innumerables -por ejemplo: condiciones macro económicas, pobreza, políticas del Estado y las relaciones entre el Estado y la sociedad- crean la si­ tuación objetiva o contexto en el cual los pobres de la urbe viven y toman decisiones sobre la participación. Sin embargo, a pesar de la presencia -frecuentemen­ te abrumadora- de estas poderosas fuerzas macro, un ciudadano de clase baja toma la decisión final sobre si participa en actividades informales de su vecindario o si vota y por quién vota. Para la participación informal -decidir atender una reunión de vecindario, contri­ buir al trabajo físico para la construcción de un centro comunitario o de un sistema de agua y desagüe o le­ vantar demandas de asistencia a la burocracia del go­ bierno- tiene tanto beneficios (la adquisición de un bien o un servicio) como costos (tiempo, dinero, la posi­ bilidad de no obtener un bien necesario). Un individuo pesará las ventajas y desventajas para determinar si 45 POBREZA URBANA,, PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y POLÍTICA ESTATAL participa y cómo participa en tales actividades políti­ cas. Para la participación formal, la decisión de votar (por lo menos en el Perú) puede no ser difícil, ya que la abstención es sancionada; pero decidir por quién votar o si se participa en actividades partidarias son decisio­ nes más autónomas. Es claro que, tanto para la partici­ pación formal como para la informal, el ciudadano de clase baja no controla muchos factores cruciales que definen el contexto subjetivo de Simon, en el que las decisiones «racionales» se realizan sobre si participar o no y cómo hacerlo. Cuatro de esos factores de primor­ dial importancia para los pobres de la urbe son: las con­ diciones económicas de nivel macro, la presencia e in­ tensidad de la pobreza, la naturaleza del Estado y las relaciones entre el Estado y su sociedad. Al cambiar e intercalar estos factores, dos niveles del contexto ur­ bano actúan como filtro y como mecanismos mediado­ res. La ciudad entera es afectada por estos factores; pero también el vecindario individual donde sus habi­ tantes pobres viven. De manera similar, el vecindario local y su perfil --así como sus necesidades materia­ les- influyen en el comportamiento político de los po­ bres, cuyo comportamiento puede rebotar y afectarse uno o más de estos niveles de análisis. 1.3. 7. Estructuración y praxis urbana A pesar de que estos cuatro factores macro y dos facto­ res intermedios son vistos como esenciales para enten­ der la participación política, no asumo que determinen de manera forzosa la participación política entre los pobres de la urbe (o entre cualquier grupo o clase so­ cial). Estos factores influyen, filtran, median, intensi­ fican y restringen el comportamiento, pero no lo deter- 46 CAPÍTULO J: POBREZA URBANA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL TERCER MUNDO minan. Finalmente, uno por uno, los individuos deci­ den por quién van a votar, si van a participar en cam­ pañas o actividades partidarias y cómo o cuándo, si co­ operan en asuntos de su comunidad o cómo presentan demandas a funcionarios del gobierno. Los factores macro pueden generar, incrementar o disminuir los sentimientos de inclusión o desapego, de satisfacción o descontento, de ser radical, liberal, conservador o reaccionario; pero tales factores no determinan cómo los individuos se comportarán en respuesta a tales sentimientos y percepciones. En este sentido, concuerdo con los argumentos bási­ cos encontrados en «estructuración» (Gilbert y Gugler 1992; Giddens 1984) así como los de la teoría de la <