REPORTE JURÍDICO SOBRE LA POLÍTICA DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DESAPARECIDAS DOCUMENTO DE TRABAJO N°4 Valeria Reyes Menéndez DIAGNÓSTICO SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DESAPARECIDAS DURANTE EL CONFLICTO ARMADO INTERNO Este documento ha sido elaborado en el marco del Proyecto Gobernanza Indígena y Participación Política en el Perú - Búsqueda de personas desaparecidas: nuevas narrativas y capacidades para la incidencia política por la paz - II con el �inanciamiento de la Fundación Ford . Asimismo, ha atravesado un proceso de validación con los actores clave de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y de la Fiscalía Supraprovincial especializada en Derechos Humanos . . Coordinadora Iris Jave Línea de Memoria, Democracia y Justicia Transcicional Elaboración: Valeria Reyes Menéndez Colección: Documentos de trabajo sobre Búsqueda de Personas Desaparecidas del Instituto de Democracia y Derechos Humanos - IDEHPUCP 1 DIAGNÓSTICO SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DESAPARECIDAS DURANTE EL CONFLICTO ARMADO INTERNO ÍNDICE 1 2 2 3 1. INTRODUCCIÓN Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro (“RENADE”) . – investigaciones serias y efectivas. Véase: CANO Gloria (2020) “La desaparición forzada en Perú y el Desaparición Forzada en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Balance, impacto y desa�íos. Desaparición forzada y derechos de las víctimas. La respuesta humanitaria a las demandas de verdad, justicia y reparación en el Perú 3 4 “la de trato cruel e inhumano para los familiares cercanos” que “la dilación de la investi ser objeto de tratos crueles en cabeza de los familiares de la persona desaparecida” (“la Ley”, “Ley 30470”, “Ley de Búsqueda”) (“PNBPD”) Desaparecidas (“DGBPD”), órgano de línea del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (“MINJUS” FN. “Ejercicio de la función �iscal en la búsqueda 4 5 hard law soft law FN. “Lineamientos para el ejercicio de la Función Fiscal en la da de Personas Desaparecidas”; Resolución Viceministerial No. 003 5 6 2. CONTEXTO Y METODOLOGÍA – – – soft law – – JUS. “Designan Directora General de la Dirección General de idas” 09 de agosto de 2018. 6 7 7 Cuadro resumen de los hallazgos identificados en el Diagnóstico 8 3. HALLAZGOS DE CARÁCTER NORMATIVO 3.1 Falta de claridad respecto de las funciones de los actores clave en la implementación de la política Función Fiscal en la Búsqueda de Personas Desaparecidas”. 30 de octubre de 2019. 8 9 Búsqueda, aprueba la “Directiva para Normar el Proceso de Búsqueda de las Personas Desaparecidas con Enfoque Humanitario” (“la Directiva”, “la Directiva de la DGBPD” aprueba los “Lineamientos para el ejercicio de la Función Fiscal en la Búsqueda de Personas Desaparecidas” (“Lineamientos para el ejercicio de la Función Fiscal”, “Lineamientos de la Fiscalía” . representante de organización de la sociedad civil “RSC 001” 9 10 – 3.2 Inconsistencias identi�icadas en los Lineamientos para el ejercicio de la Función Fiscal FN, la cual introduce la “Guía Práctica para la Recuperación y manitario” (“Guía Práctica”) documento (“CICR”) ción Fiscal. De hecho, la Guía Práctica establece en su parte introductoria que “[e]n lo que sea pertinente FN. “Ejercicio de la función �iscal 10 11 2000” “Atención centrada en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de sin que ello signi�ique FN. “Ejercicio de la función �iscal en la búsqueda de personas desaparecidas (1980 “Ejercer la función �iscal 2000”. 11 12 alentar o di�icultar la determinación de responsabilidades penales” De igual manera se entiende al enfoque humanitario como un “acto administrativo” que se encuentra por fuera de lo judicial y que, por ello, tendría – – – – “V. Disposiciones Generales o di�icultar la determinación de responsabilidades penales.” Entrevista realizada con representante del Ministerio Público “RMP – 002”. 23 de octubre de 2020; con representante del Ministerio Público “RMP – 003”. 07 de diciembre de 12 13 Especializado (“EFE”). “RDGBPD – 001” Función Fiscal en la Búsqueda de Personas Desaparecidas”. Numeral 5. “RDGBPD – 001” representante del Ministerio Público “RMP – 001” Entrevista realizada con representante del Ministerio Público “RMP – ”. 13 14 3.3 Ausencia de una base normativa especí�ica para la intervención del Ministerio Público 14 15 3.4 Limitaciones de la búsqueda humanitaria en casos en investigación �iscal o con proceso judicial en curso 15 16 “RDGBPD 001” – – – – 16 17 “En aquellos casos en donde nosotros podemos iniciar un proceso de búsqueda con para lo que se viene con el proceso de búsqueda” “Entonces, bueno, así comenzó el caso de mi papá […] Fiscalía y me dice “el caso de tu papá se ha reabierto”, entonces… y no solo a mí, la DGBPD te dice “lamentablemente no vamos a poder hacerlo porque la Ley nos mpide”. Yo, ahí sí me sentí tan mal, porque dije he luchado tanto por esta es como que… qué bueno los que no lucharon la van a aprovechar al menos, pero a recién a volver a abrir el caso e investigar” “RDGBPD 001” . “RMP – 001” entrevista realizada con “RMP – 003”. representante de organización de familiares “ROF – 001” 17 18 3.5 Ausencia de herramientas de monitoreo y evaluación – denominado “Plan de Acción” mencionado en la parte introductoria del PNBPD anos se re�iere al “ disen a, implementa, monitorea y evalu a[…] ” Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. 18 19 estratégica en favor de este grupo el “digni�icar a las víctimas del periodo de violencia 1980 familiares” las personas desaparecidas es el “porcentaje de investigac víctimas”; sin embargo, la investigación humanitaria constituye únicamente el paso inicial del “elaboración de una Guía para la Investigación Humanitaria que oriente el trabajo operativo del proceso de búsqueda, así como las respuestas a sus familiares”, y a la existencia de un “Registro tios de Entierro centralizado y sistematizado”. 19 20 4. HALLAZGOS RELACIONADOS CON EXPECTATIVAS Y NECESIDADES DE LOS FAMILIARES – “RDGBPD – 001” 20 https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/la-busqueda-de-personas-desaparecidas-con-enfoque-humanitario-un-balance-de-la-politica-publica-ii/ https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/la-busqueda-de-personas-desaparecidas-con-enfoque-humanitario-un-balance-de-la-politica-publica-ii/ https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/la-busqueda-de-personas-desaparecidas-con-enfoque-humanitario-un-balance-de-la-politica-publica-ii/ 21 4.1 Criterios actuales para priorización en atención de casos – – – 21 22 – ‘ ’ año “ha esto es una causa de indignación” “ os familiares siempre lo van a decir “nosotros sabemos cóm hemos estado buscando”. Pero ellos no tienen, te digo, como en México, la ellos pueden decir “mira, en esta zona no es posible buscar de esta manera, no e representante de organización de familiares “ROF – 002” de familiares “ROF – ” 22 https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/justicia-las-victimas-los-cabitos-analisis-del-fallo/ https://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/justicia-las-victimas-los-cabitos-analisis-del-fallo/ https://ojo-publico.com/2035/adios-un-hombre-que-buscaba-la-familia-que-le-quitaron https://ojo-publico.com/2035/adios-un-hombre-que-buscaba-la-familia-que-le-quitaron 23 ya a todas las personas de mi comunidad y tal o cual” es decir, ellos pueden tener estrategias” sentante de sociedad civil “RSC – 001” “La búsqueda de personas desaparecidas no solamente implica iniciar una antemortem que permiten identi�icar a las víctimas” representante de organización de la sociedad civil “RSC – 002” “RSC – 001” 23 24 la entrevistada “RSC – 002” “Estamos como abriendo las posibilidades de poder dar respuestas a los familiares al familiar” 4.2 Modalidades de reporte de avances y resultados – “RSC – 002” . “RDGBPD – 001” 24 25 relativas a la “recolección humaciones” hablar de “respuestas parciales”, ello en tanto lo sus familiares por décadas, es cuestionable presentar avances en términos de “respuestas”. - - personas desaparecidas y, por ello, es poco claro señalar como “avances” y “respuestas parciales” a acciones que han desarrollado las autoridades involucradas - – – - . 25 26 – La representante de la sociedad civil “RSC – ” entrevistada para la elaboración de este “Mira, yo creo que tienen que ser sinceros, primero, porque eso de las quinientas dices “hemos obtenido, hemos hecho más de quinientas respuestas” y tú dices “¿quinientas respuestas?” “respuestas”? y dicen “vino la señora os el testimonio, esa es una respuesta” […] Los familiares se sienten mal, a mí me han dicho “dicen que tienen quinientas respuestas y no han ” desazón” la entrevistada “RSC – 002” “Lo que se espera ahora y el gran reto para la Dirección es decir “ok, así en cristiano, respuestas intermedias, no “que ya iniciamos la investigación” o “que ya hemos pedido la información”, sino respuestas �inales: hemos agotado toda la posibilidad de investigar y esto es lo que ofrecemos como respuesta” Los familiares esperan que esto no sea posible, esperan una respuesta aceptable en términos de “agotamos (“ROF – 002”) representante de organización de la sociedad civil “RSC – ” 26 27 familiar”” 4.3 Necesidad de un acercamiento proactivo a los familiares de las personas desaparecidas La entrevistada “ROF – 002” en representación de una organización de familiares “ como testigos y no nos gustaba y ellos dicen que eso no querían” “RSC – 002” “ROF – 002” 27 https://www.servindi.org/actualidad-opinion/26/10/2017/basta-de-amedrentamiento-contra-anfasep https://www.servindi.org/actualidad-opinion/26/10/2017/basta-de-amedrentamiento-contra-anfasep 28 entrevistada “ROF – 001” la entrevistada “ROF – 001” 4.4 Necesidad de crear campañas de difusión y sensibilización “ROF – 001” “RSC – 001” “RSC – 003” 28 29 ORTIZ Gisela. “Hasta Encontrarlos”. Noticias SER. 25 de setiembre de 2020. Disponible en: 29 http://www.noticiasser.pe/opinion/hasta-encontrarlos 30 5. HALLAZGOS DE NATURALEZA OPERACIONAL – 5.1 Ausencia de una política pública integral 30 31 BARRANTES Rafael y Mariana CHACÓN (2017). “Las medidas de búsqueda de personas Desaparecidas de Perú”, en Memoria(s) Revista Académica del Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social. 31 https://idehpucp.pucp.edu.pe/lista_proyectos/seguimiento-de-casos-de-violaciones-de-derechos-humanos/marco-del-proyecto/subsistemas-nacionales/ https://idehpucp.pucp.edu.pe/lista_proyectos/seguimiento-de-casos-de-violaciones-de-derechos-humanos/marco-del-proyecto/subsistemas-nacionales/ 32 5.2 Falta de coordinación y cooperación entre principales actores intervinientes en la implementación de la política . 32 Sin embargo, lo anterior no se viene re�lejando en la política que rige los procesos de búsqueda con enfoque humanitario. Con la importante excepción de la elaboración y alimentación continua del RENADE , se debe resaltar que, en la actualidad la DGBPD dirige la política de manera solitaria ante la falta de cooperación activa de otros actores, y, en ocasiones, su estrategia para llevar adelante la búsqueda de personas desparecidas se estaría distanciando de aprendizajes obtenidos en investigaciones penales . Lo antetior se da, aparentemente, con el objetivo de sentar las diferencias entre la búsqueda con enfoque humanitario que conduce la DGBP y el enfoque penal. No obstante, como bien señala la entrevistada “RSC-003” “la búsqueda humanitaria tiene que nutrise de toda experiencia ganada por la investigación penal porque eso le va a ahorrar grandes pasos en la búsqueda . Cabe mencionar que el RENADE ha sido elaborado – y continúa siendo implementado – por la DGBPD a partir de la sistematización, depuración y centralización de información sobre las personas desaparecidas durante el periodo de violencia que obra en los archivos de diferentes entidades como el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, la Comisión de la Verdad y Reconciliación, etc. . 81 82 33 – como “nuevos” por la DGBPD y con respecto a “RDGBPD – 001” Entrevista realizada con “RMP – 003”. Op. Cit. 33 34 “El Despacho del Fiscal de la Nación, pondrá en conocimiento de la DGBPD del a cabo el plan de trabajo correspondiente” 34 35 Según fue indicado por la persona entrevistada “RMP – 003” dicha - - “RDGBPD – 001” “RDGBPD – 001” Entrevista realizada con “RMP – 003”. Op. Cit. 35 36 entrevistadas en representación del Ministerio Público (“RMP – ”) “RMP – 002” conducida con “RMP – 003”, en representación del Ministerio Público, quien indicó El representante del Ministerio Público “RMP – 001” El sistema jurídico: introduccion al derecho. Lima, Ponti�icia Universidad Cato lica del Peru , Fondo Editorial. P. 237. “RMP – 002” Entrevista realizada con “RMP – 003”. Op. Cit. “RDGBPD – 001” 36 37 “tiene una visión distinta a la de gestiones anteriores” 5.3 Limitaciones en el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos “RMP – 001” 37 El 04 de febrero de este año, el Ministerio Público y el MINJUS �irmaron un Convenio de Cooperación Interinstitucional , que se encuentra actualmente en proceso de implementación, con el objetivo de: i) establecer mecanismos de Cooperación entre ambas instituciones para facilitar el intercambio de información relvante teniendo en cuenta los límites de la reserva �iscal; y ii) articular la participación de dichas entidades en las diferentes etapas del proceso de búsqueda con enfoque humanitario , entre las que destacan las actividades típicas de la etapa de intervención conjunta . https://elperuano.pe/noticia/86254-optimizan-busqueda-de-personas-desaparecidas https://www.gob.pe/institucion/minjus/noticias/81146-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-y-ministerio-publico-firman-convenio-de-cooperacion-interinstitucional https://www.gob.pe/institucion/minjus/noticias/81146-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-y-ministerio-publico-firman-convenio-de-cooperacion-interinstitucional https://www.gob.pe/institucion/minjus/noticias/81146-ministerio-de-justicia-y-derechos-humanos-y-ministerio-publico-firman-convenio-de-cooperacion-interinstitucional 38 - - - - “RMP – 001” “RDGBPD – 001” . 38 39 5.4 Limitaciones en la disponibilidad de recursos humanos y recursos económicos representante “RMP – 001” “RMP – 001” “RMP – 002” “Las autoridades encargadas de la búsqueda deben contar con las facultades legales todas las disciplinas relevantes para una búsqueda efectiva y exhaustiva” “RMP – 001” . “RMP – 002” 39 La DGBPD maneja un presupuesto anual aproximado de S/ 2 millones . Aunque la insu�iciencia del presupuesto no ha sido reportada por la DGBPD como una limitación en la implementación de la política de búsqueda, en el marco de esta investigación, sí se trata de un punto sobre el cual se puso mucho énfasis durante las entrevistas conducidas con representantes del Ministerio Público . La DGBPD maneja un presupuesto anual aproximado de S/ 2 millones . Aunque la insu�iciencia del presupuesto no ha sido reportada por la DGBPD como una limitación en la implementación de la política de búsqueda, en el marco de esta investigación, sí se trata de un punto sobre el cual se puso mucho énfasis durante las entrevistas conducidas con representantes del Ministerio Público. . https://andina.pe/agencia/noticia-minjusdh-incrementa-350-presupuesto-para-busqueda-desaparecidos-743385.aspx https://andina.pe/agencia/noticia-minjusdh-incrementa-350-presupuesto-para-busqueda-desaparecidos-743385.aspx 40 40 41 6. RECOMENDACIONES – “RDGBPD – 001” “En la última directiva, en esto depende mucho de cada Fiscal. Hay Fiscales que dicen “Ok, aquí no hay mérito y cerramos esta etapa”, pero hay otros Fiscales que dic una investigación �iscal, que es parte de sus competencias y que no podrían hacer algo diferente”. 41 42 6.1. Aprobación del reglamento de la Ley No. 30470, Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el periodo de violencia 1980-2000 42 43 – – supremos “s ” - Cooperación y coordinación 43 44 - Participación de familiares: - Seguridad y con�idencialidad: - Dirección de la Política de Búsqueda: - Control de la Legalidad y Cadena de Custodia - Funciones generales y especí�icas - Alcance del proceso de búsqueda: 44 45 - Etapas del proceso de búsqueda - Exhumaciones “Guía Práctica para la recuperación y análisis de restos humanos en contextos de Humanitario”, en tanto se trata de supra respecto: Revista IDEELE. “Huesos” “Identi�ican a 23 víctimas de masacre de Putis 45 https://revistaideele.com/ideele/content/huesos https://www.ultimahora.com/identifican-23-victimas-masacre-putis-perpetrada-ejercito-1984-n199245.html https://www.ultimahora.com/identifican-23-victimas-masacre-putis-perpetrada-ejercito-1984-n199245.html 46 - Criterios de priorización de casos - Reapertura de casos archivados - Fuentes de información o o o - Nomenclatura y clasi�icación de casos DGBPD. Se deberá recurrir a categorías como “caso en investigación humanitaria”, “caso pendiente de que se programe exhumación”, “caso en etapa de identi�icación”, mucho tiempo “en trámite”. supra 46 47 “ ” 6.2. Modi�icaciones al Plan Nacional para la Búsqueda de Personas Desaparecidas - - - - - - supra supra 47 48 - 6.3. Modi�icaciones a la Directiva para Normar el Proceso de Búsqueda de las Personas Desaparecidas con Enfoque Humanitario - - 6.4. Modi�icaciones a los Lineamientos para Normar el Ejercicio de la Función Fiscal en la Búsqueda de Personas Desaparecidas - - - - supra supra supra 48 49 - 6.5. Modi�icaciones al Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - - - - . 49 50 6.6. Modi�icación de la Ley Orgánica del Ministerio Público y del Reglamento de Organización y Funciones 50 1069743fd309c87a7a64844543a14f215015155f051ca0db22790b275cb958a3.pdf Informe jurídico N°4 VF Diagnóstico sobre la Implementación de la Política Pública de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el Conflicto Armado Interno - Final 1069743fd309c87a7a64844543a14f215015155f051ca0db22790b275cb958a3.pdf créditos 1069743fd309c87a7a64844543a14f215015155f051ca0db22790b275cb958a3.pdf