1 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición 2 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 3 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 4 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 5 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Luis Antonio Camacho Juan Luis Dammert Félix Lossio Stephanie McNulty Aldo Panfichi Lino Pineda Aldo Panfichi Editor 6 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Participación Ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones © Aldo Panfichi, editor Primera edición, agosto de 2007 © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007 Plaza Francia 1164, Lima 1 - Perú Teléfonos: (51 1) 626-6140, 626-6142 Fax: (51 1) 626-6156 feditor@pucp.edu.pe www.pucp.edu.pe/publicaciones Diseño de cubierta e interiores: Juan Carlos García Miguel Derechos reservados. Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Esta publicación ha sido posible gracias a una investigación financiada por el CISEPA ISBN: 978-9972-42-819-7 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2007-07053 Impreso en el Perú - Printed in Peru 7 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición ÍNDICE Prólogo 11 Capítulo 1 Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Aldo Panfichi 17 1. La participación durante el fujimorismo 22 2. La participación durante la transición democrática 30 3. A modo de conclusión 41 Capítulo 2 De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta en Ayacucho y Churcampa en Huancavelica Aldo Panfichi y Lino Pineda 45 Introducción 45 1. Antecedentes 47 2. La Mesa de Concertación de la provincia de Huanta (Ayacucho) 52 2.1. La historia local 53 2.2. La sociedad política 56 2.3. Democracia y violencia política 59 2.4. Autoritarismo y pacificación 64 2.5. Concertación 67 3. La Mesa de Concertación de la provincia de Churcampa (Huancavelica) 77 3.1. La historia local 77 3.2. Democracia y violencia política 79 3.3. Autoritarismo y pacificación 83 3.4. Concertación 86 8 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 4. Conclusiones 92 Capítulo 3 Participación, concertación y confrontación en Puno. La Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Aldo Panfichi y Juan Luis Dammert B. 95 Introducción 96 1. La historia regional de Puno 102 1.1. El problema de la tierra, gamonales y rebeliones campesinas 103 1.2. Reforma Agraria y violencia política 105 2. Autoritarismo y sociedad civil 112 2.1. Primeras experiencias de concertación 117 3. Desarrollo y políticas de la Mclcp de Puno 119 3.1. Los actores 122 3.2. Mclcp en los espacios locales 126 3.3. Entrampamiento del proceso de concertación 128 3.4. Conflictividad social en Puno 134 3.5. Desarrollo de estrategias alternativas 138 4. Reflexiones finales 142 Capítulo 4 La Mesa de Diálogo de la provincia de Espinar (Cusco): solucionando conflictos entre la sociedad civil local y la empresa minera BHP Billiton Tintaya sin la presencia del Estado Luis Antonio Camacho y Félix Lossio 147 Introducción 147 1. La provincia de Espinar: características socioeconómicas y breve historia reciente 152 2. La mina Tintaya y la provincia de Espinar 164 2.1. Gestión estatal de la operación minera de Tintaya 164 2.2. Gestión privada de la operación minera de Tintaya 172 3. La mesa de diálogo de la provincia de Espinar 185 3.1. Los actores y sus motivaciones 187 9 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición 3.2. Organización y funcionamiento de la Mesa de Diálogo 195 3.3. Las percepciones de los actores 198 3.4. Los logros de la Mesa de Diálogo 203 4. Reflexiones finales: sociedad civil, minería, concertación y fortalecimiento de la ciudadanía 217 Entrevistas realizadas 228 Capítulo 5 Participación y sociedad civil: experiencias de CCR y presupuestos participativos en seis regiones Stephanie McNulty 231 1. Experiencias regionales con mecanismos participativos 234 1.1. Lambayeque 234 1.2. Moquegua 238 1.3. Cajamarca 244 1.4. Ayacucho 247 1.5. Cusco 251 1.6. Loreto 255 2. Explicando el éxito: factores que mejoran los procesos participativos 259 Bibliografía general 267 Sobre los autores 285 10 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 11 Fon do E dit ori al PUCP Prólogo Prólogo Este libro busca contribuir con el debate teórico y político sobre la democracia peruana, a partir del análisis de distintas experiencias de participación ciudadana desarrolladas en el país durante los últimos años. Se trata de un esfuerzo por ubicar los hallazgos y reflexiones de estas experiencias en el marco del debate actual sobre los dilemas y las dificultades que enfrenta la construcción de la democracia en América Latina. Un debate que deja atrás el estudio de la democracia como un mero acto de autorización y representación electoral, o como el estudio de las condiciones que permiten la transición de un régimen autoritario a otro democrático, para centrarse en las formas innovadoras en que los ciudadanos deliberan y buscan participar, muchas veces sin éxito, en las decisiones que afectan el interés general de la ciudadanía. Debatir e intercambiar ideas sobre la construcción social de la democracia es urgente en nuestro país, ya que corremos el peligro de pasar, sin mayor problema, de un extremo valorativo a otro cuando analizamos el papel que cumplen los ciudadanos en este proceso. En efecto, hasta hace muy poco tiempo, la participación de los ciudadanos en espacios de concertación con autoridades y funcionarios del Estado era considerada por la mayoría de los analistas como una innovación política positiva, dirigida a mejorar la calidad de las políticas públicas y fortalecer el frágil 12 Participación Ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones sistema democrático peruano. Últimamente, sin embargo, el consenso en favor de la participación ciudadana ha desaparecido debido a los modestos resultados obtenidos en la lucha contra la pobreza, a la continuidad del conflicto como forma principal de plantear demandas por parte de los ciudadanos pobres y al continuo desprestigio de la política que se pensaba la participación iba a revalorar. El desengaño, sumado a la falta de discusión académica y política sobre las experiencias de participación, corre el riesgo de producir un bandazo analítico: del entusiasmo principista de los inicios de la transición post Fujimori al pesimismo elitista y conservador de nuestros días. Estudios recientes muestran esta tensión. De un lado, la defensa irrestricta de la participación ciudadana como el medio para construir una democracia participativa superior en todo sentido a la democracia representativa. De otro lado, la idea que la participación ciudadana en lugar de fortalecer el sistema democrático lo debilita aún más, al desafiar la legitimidad de la instancias democráticas representativas con otros espacios socio-estatales y al crear las condiciones para la aparición de advenedizos, outsiders y discursos antipolíticos. Los problemas de nuestra democracia, desde esta perspectiva, podrían deberse a «excesos participativos» que habría que suprimir. Lo interesante es que ambas posiciones opuestas echan mano de un mismo discurso homogenizador, que no toma en cuenta la existencia de distintas concepciones y significados de la participación ciudadana, vinculadas por lo general a distintos proyectos y actores políticos. Detrás de la homogenización semántica que impide la discusión se ocultan diferencias políticas sustantivas, por lo que al ignorarlas se facilita el percibir a la participación como una política lineal y uniforme a lo largo de varios periodos e incluso regímenes. Con esta generalización resulta sencillo entusiasmarse o descalificar las experiencias participativas sin prestar atención al proceso político e histórico que ellas representan. 13 Fon do E dit ori al PUCP Prólogo Los cinco trabajos que forman parte de este libro muestran precisamente lo contrario. Es decir, que hay una variedad enorme de experiencias de participación y que estas son resultado de luchas y confluencias entre actores y proyectos políticos distintos. Con este enfoque se busca mostrar cómo se construyen las políticas de participación ciudadana, cuáles son las circunstancias históricas y las confluencias que las facilitan y dificultan, y cómo las cambiantes correlaciones políticas rompen equilibrios y mediatizan sus resultados. El primer capítulo, «Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición», de Aldo Panfichi, ofrece un análisis comparado de las políticas de participación ciudadana desarrolladas durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), y los gobiernos de transición de Valentín Paniagua (2000-2001) y Alejandro Toledo (2001-2006). Este capítulo muestra que la participación ciudadana es un terreno de confluencias y luchas entre distintos actores y proyectos, los cuales buscan responder de manera conjunta a desafíos comunes que emergen del contexto económico y político. Se plantea la hipótesis que las confluencias, tensiones y disputas entre distintos proyectos políticos explican la constitución, el desarrollo y el resultado de cada una de estas políticas de participación. En el segundo capítulo, «De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta en Ayacucho y Churcampa en Huancavelica», Aldo Panfichi y Lino Pineda, nos muestran cómo en los años noventa, luego de la derrota política y militar de Sendero Luminoso, y sobre los restos de sociedades locales destruidas por la violencia, surgen espacios públicos de deliberación donde representantes del Estado, el municipio y la sociedad civil, negocian y conciertan planes de desarrollo provincial. Estas experiencias sirven además para mostrar cómo un conjunto de fuerzas confluyen en la reconstitución del tejido organizativo de la sociedad civil y la política local, y cómo el gobierno de Fujimori aprovechó esta situación para cooptar dirigentes sociales y políticos. 14 Participación Ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones El tercer capítulo, «Participación, concertación y confrontación en Puno. La Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza», por Aldo Panfichi y Juan Luis Dammert B., discute los alcances y limitaciones de la política pública de lucha contra la pobreza implementada por los gobiernos de transición, mediante el análisis de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de Puno. Esta Mesa, considerada un caso exitoso de concertación por su amplia convocatoria regional, por sus logros en la implementación del presupuesto participativo y por su incesante trabajo a favor de los pobres, entró en una suerte de entrampamiento a partir del año 2003, debido a diferencias con la conducción política del recientemente creado Gobierno Regional y a la escalada de numerosos conflictos y protestas sociales. Estos problemas, sumados a la creación de nuevos espacios de concertación a través del proceso de descentralización, han debilitado la Mesa, que ha optado por desarrollar estrategias alternativas de promoción social en zonas rurales. Este capítulo presta especial atención a la dinámica regional puneña y la naturaleza del tejido social vigente en la región. El cuarto capítulo, «La Mesa de Diálogo de la Provincia de Espinar (Cusco): solucionando conflictos entre sociedad civil local y empresa minera BHP Billiton sin la presencia del Estado», por Luis Antonio Camacho y Félix Lossio, nos presenta el caso de la Mesa de Diálogo creada el año 2000 para solucionar conflictos entre la empresa minera BHP Billiton y las comunidades campesinas afectadas directamente por las actividades de la mina de cobre Tintaya. En este caso se observa la participación activa de actores locales —comunidades campesinas—, nacionales —Conacami y diversas ONG—, y trasnacionales —empresas, Oxfam—, con proyectos distintos, pero unidos coyunturalmente en la necesidad de crear un espacio de deliberación y acuerdo que permita continuar con las operaciones mineras y una mejor distribución de sus beneficios. Lo interesante de esta experiencia es que ella ocurre sin la participación del Estado, un pedido expreso de la sociedad civil local, ya que este era percibido como corrupto, represor e ineficiente. 15 Fon do E dit ori al PUCP Prólogo No obstante, lo que parecía constituir una experiencia modelo digna de imitarse en cualquier país minero, ha sufrido recientemente un serio traspié con protestas de las organizaciones locales acusando el incumplimiento de los acuerdos acordados. Finalmente, en el quinto capítulo, «Participación y sociedad civil: experiencias de CCR y Presupuestos Participativos en seis regiones», Stephanie McNulty analiza la participación de la sociedad civil en los Consejos de Coordinación Regional y Presupuestos Participativos en Lambayeque, Moquegua, Cajamarca, Ayacucho, Cusco y Loreto. La autora concluye que estos mecanismos pueden tener éxito si están apoyados por una sociedad civil altamente organizada y cohesionada, y si además cuentan con el apoyo político activo de las autoridades locales. De esta manera, McNulty enfatiza la importancia de los liderazgos, tanto del sector público como de la sociedad civil para el éxito de estos espacios. Todos estos estudios de caso pudieron realizarse gracias a los generosos apoyos de la Fundación Ford y la Fundación Interamericana, y el respaldo del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Obviamente las ideas y afirmaciones que contienen estos trabajos son responsabilidad de sus autores y no comprometen a las instituciones anteriormente mencionadas. En particular queremos agradecer a Augusto Varas, Juan Luis Dammert Bello, Gonzalo de la Maza, Augusto Castro y Doris Mesones por el apoyo en la realización de estos trabajos. 16 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 17 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Capítulo 1 Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Aldo Panfichi En un trabajo colectivo recientemente publicado se plantea la tesis que la democracia en América Latina es actualmente objeto de una fuerte disputa entre distintos proyectos y entendimientos de lo que debería ser esta democracia (Dagnino, Olvera y Panfichi 2006). En este libro se definen proyectos en forma amplia y flexible: aquellos conjuntos de ideas, intereses y concepciones de lo que debería ser la vida en sociedad, que inspiran y orientan la acción política de grupos de individuos. Con esta definición los proyectos políticos no se reducen únicamente a formulaciones sistemáticas como los proyectos partidarios, sino que implican distintos grados de estructuración y coherencia sobre aspectos claves de la democracia como la participación ciudadana, la relación entre el Estado y la sociedad, la ciudadanía e incluso la propia política. La disputa se expresaría, entonces, en la lucha entre distintos proyectos por el significado hegemónico de estos aspectos que le dan contenido a la democracia. Esta disputa es difícil de percibir a primera vista. Los proyectos que se enfrentan en distintos terrenos y espacios, utilizan referencias y discursos comunes o cercanos, pero en realidad estos tienen significados muy distintos, lo cual oscurece las diferencias, homogeniza los matices y reduce los antagonismos. Según Evelina Dagnino, este oscurecimiento de las diferencias es posible por la situación de «confluencia perversa», 18 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones que caracteriza la disputa democrática en la región. La confluencia es definida como el encuentro entre: [...] proyectos democratizantes que se formaron en la resistencia contra los regímenes autoritarios y continuaron en la búsqueda del avance democrático y, los proyectos neoliberales que se instalaron con diferentes ritmos y cronologías, desde fines de los años 80. La perversidad se localiza en que, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagónicas, ambos proyectos políticos utilizan un discurso y nociones comunes y reclaman una sociedad civil activa y propositiva (Dagnino 2004: 14). Frente a este panorama el libro antes mencionado se propone identificar los proyectos en pugna que se ocultan por los discursos homogenizantes, y de esta manera contribuir a explicitar el debate sobre el tipo de democracia que se quiere construir. En términos generales se postula la existencia de tres grandes proyectos en disputa: el neoliberal, el democrático participativo y el autoritario. De acuerdo a los contextos nacionales estos proyectos tienen distintos grados de consolidación y enraizamiento en la sociedad, algunos muestran formas institucionales y organizacionales más acabadas, mientras otros tienen formas aún embrionarias o fragmentadas. Además, en las experiencias históricas concretas, es posible identificar influencias mutuas e incluso articulaciones pragmáticas y temporales entre los proyectos. Actualmente la disputa por el contenido de la democracia en América Latina enfrenta al proyecto neoliberal con el proyecto democrático participativo, permaneciendo al acecho o articulándose, de manera subordinada, el proyecto autoritario a alguno de los dos anteriores. El neoliberal es el proyecto hegemónico en la región, que responde a la necesidad de ajustar el funcionamiento de la democracia liberal representativa, del Estado y de las relaciones de este último con la sociedad a las exigencias del nuevo momento de la acumulación capitalista global. En los Andes el nuevo ciclo de expansión de las 19 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición actividades extractivas para la exportación de las grandes empresas trasnacionales ha ido acompañado de la liberalización de la economía y la sociedad. La primacía del mercado como eje organizador de la economía se ha extendido a la sociedad y al diseño y funcionamiento del Estado. El proceso de transferencia de las responsabilidades sociales del Estado a la sociedad civil y al sector privado transforma a los gobiernos en «proveedores de servicios» y a los ciudadanos en clientes, usuarios o carentes a los que hay que atender. La participación de la sociedad civil tiene aquí un papel claramente definido. En efecto, la sociedad civil dispone de las organizaciones y los cuadros profesionales para asumir con eficacia la gestión e implementación de las políticas públicas, mientras la definición de estas políticas continúa bajo el control exclusivo del Estado y los funcionarios del gobierno. Asimismo, se postula una idea reduccionista y despolitizada de la sociedad civil, la cual se va paulatinamente restringiendo a las ONG capaces de desempeñar estas funciones, dejando de lado los movimientos sociales, los cuales son percibidos como amenazas a la gobernabilidad. El proyecto neoliberal propone también la redefinición de la noción de ciudadanía, cuestionando la idea de los derechos universales con el argumento que estos constituyen obstáculos y costos muy altos para la acción modernizante del mercado, proponiendo en su reemplazo políticas sociales focalizadas en los sectores más vulnerables, definidos como carentes. En esta tarea, para compensar la contracción del Estado, se convoca a la sociedad a participar, asumiendo responsabilidades en el combate a la pobreza, en nombre de la solidaridad con los pobres y despojado de todo significado político crítico (Dagnino, Olvera y Panfichi 2006: 38-68). La política social neoliberal, por lo tanto, se concentra en los individuos carentes y beneficiarios dejando de lado el aspecto comunitario de las organizaciones de estos mismos individuos. 20 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones El proyecto democrático participativo emerge como una respuesta a los límites que se atribuye a la democracia liberal representativa, sobre todo a su carácter elitista y a la falta de respuestas a las demandas de justicia social e inclusión política que le hacen amplios sectores de la sociedad. El objetivo del proyecto democrático participativo es la profundización de la democracia mediante una mayor participación de la sociedad en las decisiones del Estado sobre los asuntos de interés público. Esta participación, en el ejercicio del poder de decisión, es considerada un factor clave en la construcción de una mayor igualdad, ya que facilitaría la formulación de políticas públicas orientadas a este objetivo. La participación así entendida busca contribuir con la desprivatización del Estado, es decir, que el Estado esté menos subordinado a la apropiación privada de los recursos públicos y más permeable al interés general de la ciudadanía. Es evidente que esta concepción de la participación es diferente de la participación neoliberal, que se limita a la consulta y, en el mejor de los casos, a la ejecución de algunas políticas públicas. La concepción de sociedad civil del proyecto democrático participativo enfatiza la heterogeneidad de actores, formatos institucionales e intereses y, por lo tanto, se le considera el terreno constitutivo de la política. Es el lugar donde los actores organizan y plantean sus demandas e intereses y donde se construyen mecanismos de control social sobre las autoridades. En este sentido, la construcción de espacios públicos donde los actores civiles y estatales se encuentren, deliberen y concierten es crucial para el desarrollo del proyecto democrático participativo. En estos espacios radica la posibilidad de acercar los intereses de los ciudadanos a las decisiones gubernamentales. La concepción de ciudadanía que propone este proyecto busca defender y ampliar los derechos individuales y colectivos, vinculándolos con el derecho de participar en la construcción democrática mediante el establecimiento del derecho de participar en la gestión del Estado. Finalmente, el proyecto democrático participativo propone que los mecanismos democráticos participativos y deliberativos 21 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición son complementarios y no antagónicos con las instituciones de la democracia representativa. El proyecto autoritario en el contexto regional en que la democracia es el modelo deseable de organización política, adquiere formas distintas que las clásicas dictaduras militares, pero continúa limitando el funcionamiento de las instituciones democrático-liberales. Este proyecto puede desarrollarse desde el interior de gobiernos civiles elegidos democráticamente, o permanecer en estado de latencia esperando que la insatisfacción ciudadana, con el pobre rendimiento redistributivo de la democracia, cree condiciones favorables para la restitución autoritaria, incluso a través de victorias electorales inobjetables. Al respecto, el informe sobre el estado de la democracia en América Latina (PNUD 2004), nos advierte que más de la mitad de la población del continente estaría dispuesta a aceptar un régimen autoritario si ello resolviese sus necesidades económicas. En términos de la relación entre el Estado y la sociedad, el proyecto autoritario no reconoce la existencia de una sociedad civil autónoma y propositiva, ni le interesa construir mecanismos de diálogo y deliberación con ella, sino que prefiere las relaciones verticales y caudillistas con individuos definidos como carentes —no ciudadanos— y miembros de una sociedad desorganizada. En estas condiciones la participación ciudadana solo puede entenderse como aclamación y apoyo político incondicional. No hay consulta y mucho menos la voluntad de compartir las decisiones sobre los asuntos públicos como propone el proyecto democrático participativo. La política pública es entendida como un campo exclusivo de decisión del Estado y se aplica en forma clientelar y particularista buscando fortalecer los liderazgos caudillistas y autoritarios. Los ciudadanos, sobre todo los pobres, son considerados como meros beneficiarios de los programas focalizados de lucha contra la pobreza, sin que la sociedad civil o las ONG encargadas de la ejecución de estos 22 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones programas sean consultadas, como propone el proyecto neoliberal. La distribución selectiva de la renta es también competencia exclusiva del Estado. Los movimientos sociales y las organizaciones civiles y políticas, opuestas al autoritarismo, corren el riesgo de la represión y la criminalización de sus acciones. Como se dijo anteriormente no existen en la realidad proyectos políticos en estado puro sino que, en las experiencias nacionales concretas, se producen influencias mutuas e incluso articulaciones pragmáticas y temporales entre estos distintos proyectos. El proyecto autoritario en sus expresiones recientes se ha desarrollado al interior del sistema democrático, buscando cooptar sus instituciones y construyendo coincidencias pragmáticas y temporales con actores y aspectos de otros proyectos. Igualmente el proyecto neoliberal hegemónico en la región, en distintos momentos y coyunturas, ha coincidido tanto con el proyecto autoritario como con el proyecto democrático participativo. Al respecto, el caso peruano es particularmente interesante, ya que muestra cómo estas coincidencias, alianzas y realineamientos son parte de un proceso dinámico de lucha por definir el contenido de la participación ciudadana y, por ende, del tipo de democracia que se quiere construir. 1. La participación durante el fujimorismo Las formas de participación ciudadana impulsadas por el gobierno de Alberto Fujimori se desarrollan después de la aplicación del programa de reformas económicas liberales patrocinadas por el gobierno de los Estados Unidos de América, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, conocidas como el «Consenso de Washington». Pero sobre todo luego que el presidente quebrara el orden democrático con el autogolpe del 5 de abril de 1992, cerrando el Congreso de la República e interviniendo el Poder Judicial con la justificación de la necesidad de acentuar la guerra total contra la insurgencia de Sendero Luminoso 23 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición sin contrapesos legales ni institucionales. En estos años, a inicios de la década de 1990, el Estado peruano mostraba escasa autonomía económica y política frente a actores externos, debido no solo a su histórica vulnerabilidad en el mercado mundial como productor de materias primas, sino también a su aislamiento del sistema financiero internacional producido por la decisión del gobierno de Alan García (1985-1990) de buscar limitar el pago de la deuda externa, la crisis económica e hiperinflación de fines de este gobierno (Gonzales de Olarte 1997). Desde un inicio el gobierno de Fujimori orientó la política económica neoliberal a acentuar la primarización de la actividad económica, ofreciendo generosas facilidades de inversión y exoneraciones tributarias a las grandes empresas transnacionales, sobre todo ubicadas en el sector extractivo exportador —minería, gas, pesca— y centralizando aún más el poder del ejecutivo, que se extendió por todo el territorio nacional a través de una red de dependencias públicas sujetas directamente al Ministerio de la Presidencia de la República. Esta dependencia del Estado pasó a concentrar casi la totalidad de organismos públicos del gobierno nacional que financiaban o ejecutaban inversión para la provisión de servicios públicos, llegando a manejar en 1998 cerca del 23% del presupuesto nacional. De esta manera, en el Perú, el proyecto neoliberal se combinó con una mayor concentración del poder político en manos de la presidencia. Al año siguiente del autogolpe, en 1993, el gobierno de Fujimori aprobó una nueva Constitución que incorpora por primera vez el derecho de la participación ciudadana en el manejo de los recursos públicos. El año siguiente, en abril de 1994, se aprobó la Ley 26300 llamada «Ley de derechos de participación y control ciudadanos», donde se incorpora el derecho de los ciudadanos a intervenir, aun en contra de sus representantes elegidos, en la iniciativa y aprobación de leyes y reformas constitucionales (Remy 2005: 34). Sin embargo, estas medidas 24 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones parecieron responder más a las presiones de parte de los organismos financieros internacionales, que a la propia iniciativa y convicción del régimen fujimorista. En esta misma dirección estaban los compromisos que el Perú había asumido en la reunión de la OEA, de mayo de 1992, donde se negoció el retorno a la plena constitucionalidad del gobierno luego del autogolpe. La Constitución de 1993 incluye también el derecho de los ciudadanos a participar de los asuntos públicos mediante una serie de mecanismos de democracia directa: el referéndum, la iniciativa legislativa, la remoción o revocatoria de las autoridades; todos los cuales buscan promover un tipo de relación entre el poder ejecutivo y la sociedad sin intermediación de los partidos políticos ni de la sociedad civil organizada. La participación ciudadana durante el fujimorismo es producto de la confluencia y mutua influencia entre el proyecto autoritario del grupo civil-militar en el poder y un conjunto de actores nacionales e internacionales influidos por el proyecto neoliberal. El punto de encuentro entre ambos proyectos, el autoritario y el neoliberal, fue que el tipo de participación ciudadana que se desarrollara debía ser coherente con las políticas económicas de ajuste estructural, permitir canales de relación entre los afectados por el ajuste y el Estado sin la intermediación de los partidos, evitar la politización de las demandas y colaborar con la reducción del tamaño del Estado. Este acuerdo fue posible por los intereses sobrepuestos que ambos proyectos tenían en los objetivos propuestos. La política social que se diseñó, entonces, responde a esta orientación teniendo como lineamientos centrales: la focalización de los programas sociales en los más pobres y la participación despolitizada y no «perniciosa» de los ciudadanos.1 La definición de la política social continuó monopolizada por el Estado, al mismo tiempo que se buscó que un sector de la sociedad civil, en especial las ONG 1 Para una lectura neoliberal de las políticas sociales del fujimorismo ver: Du Bois 2004. 25 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición altamente profesionalizadas, se conviertan en ejecutores de las políticas sociales. Una suerte de privatización de parte de la gestión pública. Asimismo, con importantes recursos provenientes de las privatizaciones de las empresas públicas, préstamos y donaciones internacionales, el fujimorismo buscó resolver demandas locales muy sentidas por la población, la cual era definida como pobre y «carente». Según Du Bois (2004), el gasto social per cápita se incrementó en la década de los noventa de US$ 90 en 1991 a US$ 180 en el año 2000. Con estos recursos una multitud de dependencias y programas del Estado que realizaban pequeñas obras de infraestructura, la mayor parte inauguradas personalmente por el presidente Fujimori, fueron utilizadas por el régimen para construir vínculos de clientela, dominación, e influencia política con líderes locales y ciudadanos no organizados. La participación ciudadana en este esquema, entonces, solo se puede concebir como aclamación y apoyo al líder, a cambio de mayores recursos y obras físicas. Incluso los mecanismos de democracia directa promovidos por la Constitución de 1993 y la Ley de Participación de 1994, fueron poco utilizados por la población, ya que esta prefirió vínculos más directos y tradicionales. Según Remy (2005), los requisitos para implementar estos mecanismos son muy difíciles de cumplir, pudiéndose obtener mejores y más rápidos beneficios mediante relaciones de clientela y sometimiento a la autoridad del presidente Fujimori.2 Mientras la participación fujimorista se hacía hegemónica a escala nacional, en algunas regiones y provincias del interior del país un conjunto heterogéneo de actores —ONG, ex militantes de izquierda, activistas de la Iglesia Católica progresista y de las Iglesias Pentecostales, nuevos liderazgos tecnocráticos—, con distinto grado de compromiso con los principios generales del proyecto democrático participativo, se dedicaron a impulsar experiencias de participación en 2 Ver Remy 2005. 26 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones la gestión municipal, con el objeto de construir planes de desarrollo concertado que pudieran servir de guía para la acción de las autoridades municipales y el gobierno central. Entre estas experiencias tenemos las de las provincias de Huanta (Ayacucho), Caylloma (Arequipa), Sihuas y Santa (Ancash), Santo Tomás (Apurímac), Bambamarca, Cajamarca y San Marcos (Cajamarca), Anta y Espinar (Cusco), Acobamba, Castrovirreyna y Churcampa (Huancavelica) y Azángaro, Melgar y Huancané (Puno). Una característica común de estas experiencias es que tuvieron una influencia básicamente local, poco articuladas entre sí y con una baja visibilidad en la esfera pública nacional. Por lo tanto fue una participación dispersa y poco centralizada, que fue insuficiente frente a la hegemonía de las formas de participación impulsadas por el fujimorismo. De este conjunto merecen especial atención las experiencias de concertación para el desarrollo local que se desarrollaron en provincias que habían sido devastadas por la violencia política, como Huanta en Ayacucho (1997) y Churcampa en Huancavelica (1999).3 En estas provincias de extrema pobreza, habitadas mayoritariamente por campesinos indígenas, las experiencias de concertación surgieron inmediatamente después de la derrota política y militar de Sendero Luminoso y sobre las ruinas de sociedades locales. Estas experiencias alentaron la participación de la población en los asuntos del desarrollo como una manera de reconstituir el tejido de la sociedad civil e instalar espacios de diálogo en lugares donde el antagonismo y la confrontación habían sido la forma predominante de relación entre los actores. Más allá de sus debilidades, estas experiencias propusieron visiones concertadas sobre el futuro de sus espacios locales, identificaron sus prioridades para el desarrollo, e incluso fueron capaces de ejecutar algunos proyectos 3 Al respecto ver en este volumen: Panfichi y Pineda: «De la Confrontación a la Concertación en Provincias Indígenas del Perú. Comparando las mesas de concertación para el desarrollo local de Huanta (Ayacucho) y Churcampa (Huancavelica)». 27 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición específicos. Además, fueron ejercicios tempranos de deliberación política democrática, en un contexto nacional adverso dominado por la antipolítica y el clientelismo. Como se dijo anteriormente fue un conjunto heterogéneo de actores con distintos grados de compromiso con los principios generales del proyecto democrático participativo quienes impulsaron estas experiencias de concertación. Tanto en Huanta como en Churcampa, provincias con un fuerte componente indígena, el bloque pro-participativo estuvo constituido por miembros de una suerte de sociedad civil de élites —profesionales «retornados», ONG, iglesias, medianos productores y funcionarios municipales— y con un liderazgo político concentrado en la figura del alcalde. La cohesión de este bloque fue creado en un primer momento por la adversidad que significaba tener que enfrentar las consecuencias desestructurantes de la violencia política, pero luego adquierió un sentido de búsqueda conjunta del desarrollo y progreso en la localidad. El liderazgo político, mayormente profesionales del lugar que «retornaban» a la provincia luego de la pacificación, tenían una aproximación pragmática al proyecto democrático participativo, al mismo tiempo que alimentaban proyectos políticos personales y familiares. El tipo de participación que estas experiencias impulsaban estaba acotada a las organizaciones y a los miembros de la sociedad civil de élites locales, lo cual debilitó la propia experiencia de concertación y la hizo vulnerable a los ofrecimientos de mayores recursos y a las presiones de los funcionarios del Estado por un mayor alineamiento político con la figura del presidente Fujimori. Efectivamente, el bloque pro democrático participativo activo, sobre todo a nivel local, se quiebra cuando varios de sus mejores alcaldes provinciales sorpresivamente fueron cooptados por el fujimorismo a cambio de mayores recursos materiales y la promesa de apoyar la reelección de estas autoridades. El propio Fujimori, a fines de la década de 1990, buscaba también su tercera reelección. Con esta acción el 28 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones bloque democrático participativo demostró su fragilidad para resistir o enfrentar la política clientelista y cooptadora del gobierno. Esto parece estar vinculado con la naturaleza de la sociedad local post violencia: fragmentada y en proceso de recomposición con nuevas élites y apoyo de actores externos —ONG, cooperación internacional—, pero también revela que el discurso y la práctica de la participación circula más entre las élites urbanas y menos entre los campesinos y la población común y corriente. En otras palabras, la participación fujimorista tuvo éxito en controlar las experiencias democrático-participativas, las cuales se debilitan permaneciendo refugiadas en el activismo de las ONG, de los grupos de izquierda local y de las iglesias católicas y evangélicas. Sin embargo, conforme se acercaba el fin de la década de los noventa se acentuaron las presiones de los organismos financieros internacionales sobre el régimen autoritario de Alberto Fujimori, respecto del rol que debería jugar el Estado y las ONG en la implementación de las políticas sociales. En 1998, un grupo de organizaciones lideradas por el Banco Mundial planteó la necesidad de crear una mesa de trabajo entre representantes de la comunidad internacional, el gobierno peruano y representantes de los gremios empresariales, de las ONG y otras organizaciones de sociedad civil dedicadas al tema de lucha contra la pobreza.4 Existía la preocupación en estos organismos internacionales por los altísimos niveles de pobreza que amenazaban la estabilidad y gobernabilidad del país, sobre todo luego de años de aplicación de las medidas de ajuste neoliberal. La preocupación era aún mayor por el incremento desorganizado y clientelista del gasto social, orientado a asegurar la re-reelección de Fujimori en las elecciones del 2000, no 4 El BM y el FMI promovieron ajustes estructurales durante las décadas de 1980 y 1990 con el discurso de superación de la pobreza y la desigualdad. Estos objetivos no se cumplieron y se produjo una articulación de redes de ONG que demandaron respuestas a estos organismos. El BM comenzó entonces a delinear contactos con estas redes de ONG. Durante la década de 1990 fue ampliada la relación de los organismos multilaterales con las ONG. Ver Tussie 2002. 29 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición obstante el déficit fiscal creciente que acusaba el gobierno.5 La suspicacia de Fujimori con las ONG era bastante fuerte por considerar que una parte de ellas estaba vinculada con la izquierda y los movimientos sociales, pero el grupo de trabajo de «sociedad civil» del Banco Mundial, se mostró particularmente determinado a promover la relación del Estado con las ONG. De esta manera, durante los últimos años del gobierno de Fujimori se desarrolla una serie de desacuerdos y tensiones sobre el contenido de la política y la participación ciudadana en los programas de lucha contra la pobreza, entre el proyecto neoliberal expresado en los organismos financieros internacionales y el proyecto autoritario y reeleccionista del fujimorismo. Los intereses sobrepuestos —overlapping interests— que sostuvieron los acuerdos pragmáticos entre ambos proyectos a inicios de la década, se debilitaron e incluso se disociaron con la crisis final del autoritarismo fujimorista. Casi al final del gobierno de Fujimori, se producen cambios al interior del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y como resultado de las presiones externas, se consolidó al interior del MEF un núcleo liberal y «técnico» del manejo de la economía. Este núcleo se ha mantenido en el MEF con el cambio de régimen de Fujimori a Toledo y ha tenido una activa participación en la implementación de la política social de los gobiernos siguientes. Poco después de asumir Fujimori su tercer periodo de gobierno (2000), luego de un fraude electoral que parecía consumado, el régimen se derrumbó abruptamente tras la difusión pública de un video en que el asesor presidencial, Vladimiro Montesinos, aparecía sobornando a un congresista de oposición, Alberto Kouri, para asegurar la mayoría gobiernista en el congreso. En medio de una aguda crisis política, el presidente Fujimori salió del país y presentó su renuncia vía fax desde 5 El resultado primario de las operaciones del gobierno central pasó de un superávit de 1,241 millones de nuevos soles en 1998 a un déficit de 1,842 millones en 1999 y otro déficit de 1,079 millones en el año 2000 (Webb y Fernández Baca 2003). 30 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones el Japón; y el entonces Presidente del Congreso, Valentín Paniagua, asumió la conducción de un gobierno provisional, dando inicio a la llamada transición democrática. 2. La participación durante la transición democrática Una de las ideas centrales que proponemos es que la participación ciudadana no debe ser entendida como una política lineal y homogénea a lo largo del periodo bajo estudio, sino como resultado de la lucha, tensiones y confluencias entre actores y proyectos políticos enfrentados. Debido a esto, la participación ciudadana que se desarrolla durante los gobiernos de transición —Paniagua 2000, Toledo 2001-2006—, tiene contenidos y formas distintas que la participación desarrollada en la década fujimorista —1990 al 2000—, aunque existan también continuidades importantes. Se hace necesario, entonces, revisar el proceso de lucha política que define el sentido de la participación ciudadana durante los gobiernos de transición. Debemos empezar prestando atención a la naturaleza de la transición peruana y a los actores y proyectos políticos que emergen de ella. En efecto, el derrumbe del régimen autoritario de Alberto Fujimori y la emergencia del gobierno provisional de Valentín Paniagua crearon las condiciones para la formación de un nuevo campo de coincidencia entre un grupo de actores nacionales e internacionales, identificados con el proyecto neoliberal, y un conjunto de personalidades y activistas de la sociedad civil que habían tenido roles protagónicos en la lucha contra el autoritarismo y que se adherían sin mayor inconveniente a los principios generales del proyecto democrático participativo. Las urgencias dramáticas que produjeron el derrumbe del régimen autoritario y la asunción de un gobierno provisional oscurecieron las continuidades e impidieron desde un inicio ver las diferencias. Los activistas civiles, mayormente ex militantes de izquierda o vinculados al 31 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición trabajo social de la Iglesia Católica, fueron invitados por el presidente Paniagua a ocupar altos cargos en el gobierno provisional. Los partidos no estaban dispuestos a ocupar el vacío dejado por el fujimorismo, ya que seguían bastante cuestionados por la ciudadanía y prefirieron prepararse para las elecciones generales del año siguiente. En estas circunstancias los activistas convocados se trasladaron directa- mente de la sociedad civil a altos puestos en el Estado, sin pasar por la intermediación de los partidos, pero apoyados en sus prestigios personales y credenciales democráticas. Son estos activistas los que capitalizando las experiencias de participación de nivel provincial de los años previos, impulsaron la institucionalización de la participación ciudadana en espacios de concertación contando con el apoyo del sector neoliberal del Estado y los organismos financieros internacionales. Estos actores tenían una visión no problematizada del Estado, creían que con la salida de Fujimori el Estado se había convertido en democrático, por lo que había que cooperar. Pensaban también que la sociedad civil constituía un polo de virtud democrática por lo que la representación de su liderazgo era algo natural. Junto con esto, la transición creó también oportunidades extraordinarias para la llegada al gobierno de nuevos partidos caudillistas, cohesionados precariamente por intereses de grupo y más mediáticos que organizativos, como es el caso de Perú Posible (PP), el partido de Alejandro Toledo. El núcleo de coincidencia entre los actores neoliberales y democrático participativos, estaba en que la institucionalización de la participación ciudadana en asuntos de interés público era una política positiva, ya que haría más sólido el frágil sistema democrático peruano, al acercar a los ciudadanos a las decisiones de las autoridades políticas. Se buscaba revertir el carácter autoritario y clientelista de la participación fujimorista, pero no se cuestionó el modelo económico ni se desmontaron las reglas de juego instituidas por dicho régimen, como la Constitución de 1993. Se coincidió, además, en que las políticas de participación debían 32 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones continuar vinculadas con los objetivos de la consolidación neoliberal de la economía, debían evitar la politización y radicalización de las demandas y colaborar activamente con la gestión del Estado. Para los neoliberales, además, se trataba de profundizar la transferencia de responsabilidades sociales del Estado a la sociedad, buscando construir alianzas con ONG especializadas que permitieran ganar mayor eficacia en la aplicación de las políticas sociales. Para los participacionistas esta era una oportunidad extraordinaria para «influir» en las políticas del Estado y profundizar la democracia. Sin embargo, como bien señala Carlos Franco, el diseño de la nueva política de participación ciudadana no prestó atención suficiente a las consecuencias sociales que trajo la reforma económica neoliberal sobre la población, en especial el incremento de la pobreza y la desigualdad, la cancelación de derechos económicos y sociales; la fragmentación de la sociedad civil y la disminuida influencia de las organizaciones sociales. Tampoco se prestó atención al hecho que la propia estructura del Estado estaba también debilitada y desorganizada, luego de años de estar sujeta a las políticas del Consenso de Washington (Franco 2004). A las nuevas estructuras y espacios de participación creadas por la transición se agregan aquellas heredadas del fujimorismo. Todo este conjunto heterogéneo de condiciones, lógicas de funcionamiento y funciones muchas veces encontradas, luego se revelarían como obstáculos para lograr que las políticas de participación obtuvieran los resultados democratizadores esperados. La coincidencia entre proyectos políticos percibidos inicialmente como opuestos constituye una problemática compleja y polémica. En efecto, a diferencia de las coincidencias pragmáticas entre los proyectos neoliberal y autoritario, ocurrida bajo el fujimorismo, la coincidencia de neoliberales y participacionistas durante buena parte de la transición puede, utilizando la formulación de Evelina Dagnino, ser definida como una «confluencia perversa». La perversidad radicaría en que 33 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición ambos proyectos, a pesar de representar valores y orientaciones políticas opuestas e incluso antagónicas, utilizan discursos y nociones comunes y reclaman la participación de una sociedad civil activa y propositiva. La homogenización semántica oscurece las diferencias de los proyectos en disputa e induce a los analistas poco precavidos a tratar la participación ciudadana como un todo uniforme, homogénea y sin conflictos, descalificándola o aprobándola sin prestar atención al proceso político que ella representa (Dagnino 2004). No debe sorprender, entonces, que la transición trajera consigo un gran entusiasmo por el potencial democratizador de la participación ciudadana. Hasta hace muy poco la participación era una de las políticas de mayor consenso entre los actores, aunque casi nunca se pusiera en debate la existencia de distintas nociones y entendimientos de lo que es participación. Una honrosa excepción es el trabajo de Julio Gamero y asociados, quienes proponen una primera diferenciación. De un lado: la noción de participación como ejercicio de ciudadanía, como el derecho de participar en la toma de decisiones políticas sobre los asuntos públicos. Esta noción busca promover el establecimiento de procedimientos participativos institucionalizados para profundizar la democracia. De otro lado: la noción de participación como un medio para lograr eficacia en la gestión pública, sobre todo en la implementación de los programas sociales focalizados de lucha contra la pobreza.6 La primera noción es impulsada por actores civiles y políticos que adhieren al proyecto democrático participativo y la segunda, por actores estatales y tecnócratas que cuentan con el apoyo de los organismos financieros internacionales. No obstante, en los cinco años que tiene el proceso de transición democrática, los avances han sido notables, destacando la institucionalización de espacios de participación ciudadana en los distintos niveles del Estado, 6 Ver: Gamero, Cárdenas, Cortes y Gibu 2004. 34 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones lo que ha dado lugar, entre otras cosas, a una estructura de más de mil doscientas mesas de concertación en todo el territorio nacional. Se ha creado, además, el Acuerdo Nacional, un foro donde representantes de partidos políticos, asociaciones empresariales, iglesias, organizaciones de sociedad civil y funcionarios públicos, deliberan y acuerdan un conjunto de políticas de Estado de largo aliento. También en el marco del proceso de descentralización se han creado espacios participativos locales como los Consejos de Coordinación Regional y los Consejos de Coordinación Local, así como se han realizado presupuestos participativos en más de dos mil unidades de gobierno descentralizado. Si a esto le sumamos las instancias provenientes del fujimorismo, como los mecanismos de democracia directa y los consejos consultivos de los ministerios del Estado, encontramos múltiples iniciativas de participación ciudadana en todos los niveles de gobierno. De este conjunto de experiencias, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (Mclcp) es el caso más emblemático del potencial y las limitaciones de la participación ciudadana en los gobiernos de transición, razón por la cual se hace necesario un análisis más detallado del mismo.7 En efecto, la Mclcp fue creada a nivel nacional por el gobierno de Valentín Paniagua el 18 de enero de 2001, mediante el Decreto Supremo 01-2001-Promudeh. Seis meses después, el gobierno de Alejandro Toledo promulgó el Decreto Supremo 014-2001- Promudeh, que modificó y complementó el anterior. La Mesa surge del convencimiento que se requería de la participación concertada de la sociedad civil y el Estado en la lucha para superar los graves problemas de pobreza y desigualdad que vivía el país. De esta manera se podría recuperar la legitimidad de la institucionalidad estatal, fuertemente cuestionada por la ciudadanía como ineficiente y corrupta. Para esto, la Mesa debía crear, en todos los niveles de gobierno, una estructura institucional de espacios de concertación donde funcionarios del Estado, autoridades 7 Ver en este volumen: Panfichi y Dammert. 35 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición políticas y representantes de la sociedad civil deliberaran y concertaran las estrategias, prioridades y la transparencia de los programas de lucha contra la pobreza. La iniciativa para la creación de esta iniciativa es de un grupo de activistas de sociedad civil convertidos en altos funcionarios públicos, pero contó con la participación activa de varios de los ministros de Estado neoliberales que provenían del sector privado y de un grupo de tecnócratas que permanecían en funciones desde el periodo de Fujimori, por presión de los organismos financieros internacionales. El primer gabinete del gobierno de Alejandro Toledo expresa bien esta coincidencia de intereses. De un lado Roberto Dañino, el nuevo presidente del Consejo de Ministros y del otro, Pedro Pablo Kuczynski, el nuevo ministro de Economía, ambos profesionales peruanos de larga residencia en los Estados Unidos, simbolizan el liberalismo económico y los estrechos vínculos con el mundo político y financiero internacional. De otro lado, estaban Fernando Rospigliosi —Ministerio del Interior—, Diego García Sayán —Ministerio de Relaciones Exteriores—, Nicolás Lynch —Ministerio de Educación— y Fernando Villarán —Ministerio de Trabajo—. Todos ellos activistas de sociedad civil, ex militantes de partidos de izquierda e identificados con el proyecto de una mayor participación ciudadana. Basado en esta confluencia, los primeros años de la Mesa fueron dedicados mayormente a dotarse de estructura organizativa nacional y descentralizada, la cual hoy en día cuenta con más de mil doscientas mesas que cubren todas las veinticinco regiones, el 85% de las provincias y el 60% de los distritos. La Mesa Nacional, máximo organismo de dirección de esta red cuenta con un comité ejecutivo y grupos de trabajo temáticos. El comité ejecutivo de diez miembros está compuesto por el sacerdote Gastón Garatea, quien la preside por encargo del Presidente de la República; tres representantes de los ministerios del Estado encargados de los asuntos sociales; un representante de las ONG; un 36 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones representante de las iglesias; un representante de los municipios; un representante de los gremios empresariales; y un representante de las agencias de cooperación internacional con sede en el Perú. Las mesas departamentales y provinciales tienen una estructura organizativa similar a la Mesa Nacional: un comité ejecutivo y grupos temáticos de trabajo de alcance departamental. Junto con la construcción de su estructura organizativa, la Mclcp se propuso impulsar la formulación de planes de desarrollo concertado en todas las localidades donde hubiese una mesa de concertación. La idea era que la lucha contra la pobreza, para que sea sostenible, debía incluir la noción de desarrollo y el plan era una forma de guiar y concertar el gasto social del Estado. La experiencia de elaborar el plan también tenía un valor político, al producir un proceso de deliberación, negociación y acuerdo entre actores con intereses distintos, que llevara a descubrir el bien común. Este proceso de aprendizaje constituía una innovación en la cultura política de una sociedad, que salía de un periodo donde los actores se habían dividido y enfrentado reiteradamente. Lo que se proponía, entonces, era fortalecer estos espacios basándose ya no en una lógica de conflicto sino en una de cooperación y concertación. Sin embargo, como veremos luego, la búsqueda del consenso, definido este como unanimidad en los acuerdos, llevó a la homogenización de los espacios de concertación saliendo de ellos quienes pensaban diferente o tomando acuerdos tan generales que permitían distintas interpretaciones. No obstante la existencia de grupos heterogéneos de ministros y funcionarios de Estado comprometidos con la participación ciudadana, vastos sectores del partido de gobierno, Perú Posible, miraban con desconfianza la Mclcp y no compartían la decisión de abrir espacios y mecanismos de participación ciudadana. Perú Posible es un partido relativamente nuevo, fundado en 1994, y que sumó su mayoría de militantes cuando la candidatura de Toledo alcanzó posibilidades 37 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición inmediatas de victoria en el año 2000. En realidad, PP es un partido caudillista de viejo estilo, aluvional y con una gran debilidad organizativa e ideológica. Alejandro Toledo es considerado el líder vitalicio y la cohesión se mantiene a través de clientelas e intereses de grupos y no por ideología o programa alguno. Desde el inicio del gobierno de Toledo, las bases de PP han exigido una mayor participación en el gobierno, entendido esto como el derecho a ocupar puestos de trabajo en el Estado y orientar de manera clientelista los programas de lucha contra la pobreza. Demandas estas resistidas por los sectores neoliberal y democrático participativo, que constituían el bloque hegemónico durante los primeros años de gobierno. Sin embargo, el ala dura de PP nunca dejó de revindicar el «derecho» de los militantes a gobernar por encima de los «invitados» o «infiltrados» en el gobierno. Según estos militantes, son ellos los que han recibido el mandato electoral de gobernar y no los «representantes» de la sociedad civil ni los funcionarios internacionales que nadie había elegido.8 Las mesas de concertación, en esta lógica, al facilitar el ingreso de otros actores al proceso de toma de decisiones eran vistas con recelo. Similar razonamiento expresaron los demás partidos políticos presentes en el Congreso. La lucha política entre los distintos sectores del gobierno sobre el contenido de la participación ciudadana alcanzó una nueva situación cuando la presión partidaria colocó a uno de los dirigentes más renombrados del partido, Carlos Bruce, al frente del Ministerio de la Presidencia. Con esto, desde la segunda mitad del año 2002, mientras que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) mantenía los compromisos concertados en la Mclcp y acataba los instructivos y las normas de procedimiento para la formulación del presupuesto 8 El desencuentro entre las bases de Perú Posible y los impulsores de la Mesa tuvo uno de sus primeras escaramuzas en el 2001 cuando la oficina central de la Mesa tuvo que salir del local del Mimdes, debido a discrepancias con la ministra Doris Sánchez, líder del ala dura de PP. La Mesa se mudó a Foncodes, que formalmente dependía del Ministerio de la Presidencia, dirigido por Roberto Dañino. 38 38 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones del 2003, el Ministerio de la Presidencia bloqueaba algunos de estos procesos a través de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), que dependían en ese entonces de este ministerio. De esta manera, Bruce y el ala dura de PP intentaban enfatizar el manejo técnico gerencial en las políticas sociales, en desmedro de enfoques más participativos, para ponerlas bajo la conducción del partido. Por otro lado, algunos sectores del gobierno central se han resistido a transferir sus programas, proyectos y competencias a los órganos de gobierno subnacionales en el marco de la descentralización. Si bien hay sectores del gobierno que impulsan esta reforma, la existencia de resistencias indica que la posición del gobierno no ha sido internamente homogénea respecto a la descentralización, de manera similar a lo que ocurre con la promoción de la participación. En estas circunstancias las relaciones de la Mclcp, donde se concentraba el mayor esfuerzo de los sectores democrático participativos, con el MEF, donde se formulaba y dirigía la política económica neoliberal, se hicieron más fluidas. La amenaza de la maquinaria partidaria provoco un mayor trabajo en conjunto. Por ejemplo, durante el año 2002 se acordaron procedimientos para la elaboración participativa de los presupuestos de nueve gobiernos regionales que correspondían al año fiscal 2003, siendo la Mclcp el marco institucional de esta experiencia piloto, que luego debería de generalizarse al resto de gobiernos regionales. Los planes de desarrollo concertado eran considerados documentos claves para este ejercicio del presupuesto participativo. Para el sector democrático participativo del gobierno, el objetivo era producir un cambio de largo plazo en la práctica del Estado, que la asignación del gasto público estuviera dividida por regiones y fuera resultado de un proceso de deliberación entre actores civiles y públicos. De esta manera se trataba de evitar el uso clientelista y privatista de los recursos públicos y avanzar en la democratización de las decisiones gubernamentales. Poco después de esta experiencia piloto, el presupuesto participativo fue incorporado oficialmente como una práctica de los gobiernos regionales y municipales. 39 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición Sin embargo, el espíritu participativo de la transición se fue entrampando progresivamente desde fines del 2002, pero sobre todo durante los años 2003 y 2004. En este período cambiaron las correlaciones de fuerza que habían venido sosteniendo la política de promoción de la participación ciudadana y, por lo tanto, es un periodo lleno de tensiones y conflictos. El gobierno, crecientemente arrinconado por la protesta social y el descenso de los niveles de aprobación presidencial, no pudo resistir la tentación de utilizar los recursos del Estado con fines de propaganda y clientela, como pedía el ala dura del partido. Esto produjo temor en el sector neoliberal del gobierno que prefirió pasar a la defensiva y concentrarse en el MEF para mantener la política económica. En estas circunstancias la alianza entre el sector neoliberal y el sector democrático participativo se rompe con la salida del gobierno de los activistas civiles convertidos en funcionarios públicos y por la falta de apoyo político de las altas esferas del poder. Parece que un sector mayoritario de los políticos peruanos se acomoda mejor a los esquemas tradicionales de clientelismo y confrontación entre el Estado y la sociedad, que a la deliberación y los acuerdos en función del interés común. Cuentan para ello con algunas estructuras y prácticas estatales que son rezagos del autoritarismo fujimorista y que han permanecido sin mayor cambio durante los gobiernos de transición. Este periodo de cambio se inicia en noviembre del 2002 con el proceso electoral que pone en marcha el proceso de descentralización y continúa con la aprobación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades 27972 de mediados del 2003. Donde sectores del partido de gobierno, en alianza con los partidos tradicionales presentes en el congreso, limitan el alcance y la obligatoriedad de los acuerdos tomados en las Mclcp, al mismo tiempo que crean nuevos consejos de coordinación regional y municipal —CCR y CCL— que duplican las funciones de las mesas respecto de la elaboración de los planes de desarrollo concertados y el espacio donde se desarrollan los presupuestos participativos. La 40 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones negativa de los partidos parece estar vinculada a la hegemonía en estas organizaciones de una concepción delegativa de la democracia y del liderazgo político, como también a recelos frente al surgimiento de nuevos actores y espacios que hacen más compleja la problemática de la representación política. La introducción de estos nuevos consejos de coordinación regional y municipal ha generado confusión entre la población; y para muchos, la Mclcp ha perdido la batalla legal en su fomento a la participación, ya que ahora existen por ley nuevos espacios institucionales que cumplen varias de las funciones inicialmente previstas para las mesas. Sin embargo, estos últimos también son espacios con grandes limitaciones: sus acuerdos son consultivos y no vinculantes ni obligatorios de implementar, la deliberación alcanza una pequeña parte del presupuesto destinado a las regiones y municipalidades y la iniciativa de convocarlos se concentra en la autoridad política. Sin embargo, como señala McNulty,9 estos consejos pueden tener éxito si están apoyados por una sociedad civil altamente cohesionada y el apoyo político activo de las autoridades locales. Cuando esto ocurre, como es el caso del CCR de Lambayeque, los consejos tienen un rol importante en la promoción de la participación ciudadana. En el contexto del creciente entrampamiento de la política de participación ciudadana promovida desde el Estado, algunas experiencias de concertación de nivel provincial y distrital ganaron mayor autonomía y desarrollaron estrategias y agendas alternativas con miras a recuperar la iniciativa. Esto sucedió en regiones donde el activismo indígena y las organizaciones de izquierda habían sido históricamente fuertes como por ejemplo en Puno, Cusco, Ayacucho, Huancavelica, donde el proyecto democrático participativo continúa activo, pero fragmentado y vinculado a la necesidad de ampliar la convocatoria a otros actores 9 En este volumen: «Participación y Sociedad Civil: Experiencias de CCR y Presupuestos Participativos en Seis Regiones». 41 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición civiles y coadyuvar a la reconstitución del liderazgo de la sociedad civil y la sociedad política local. Conforme el proceso de promoción a la participación ciudadana se ha ido entrampando, el optimismo y la unanimidad de los primeros años parecieran convertirse en decepción y amargura. El peligro de pasar de un bandazo a otro acecha a ciertos analistas, los cuales sin problematizar el proceso de lucha política que está detrás del destino de la participación ciudadana, han pasado a afirmar que los problemas de gobernabilidad del sistema político se habrían agudizado debido al «exceso de participación» que debilitaría aún más a los partidos tradicionales, razón por la cual se propone cerrar el sistema político y optar nuevamente por una democracia elitista. 3. A modo de conclusión Según el argumento desarrollado hasta aquí, la política de participación ciudadana es resultado de la disputa entre actores con distintas concepciones de democracia, por lo que ella constituye un proceso político abierto, dinámico y lleno de tensiones y ambigüedades. Habría que evitar la tentación facilista de concebir la participación ciudadana como una política homogénea, coherente y sin cambios a lo largo del tiempo, para ubicarla en las circunstancias históricas en las que se desarrolla, poniendo especial atención a los cambiantes alineamientos de fuerzas que la sostienen a lo largo de distintas coyunturas. Al conceptualizar la participación ciudadana como un terreno en disputa, su destino no aparece definido como algo naturalmente virtuoso o negativo, sino que ella puede ser copada por actores con proyectos que reproducen la exclusión y el orden establecido o, en el caso opuesto, dirigida por actores con proyectos que buscan la profundización de la democracia. 42 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Los proyectos políticos en la práctica no se presentan en forma pura sino que contienen una ambigüedad constitutiva que adquiere formas diversas: confluencias pragmáticas, influencias reciprocas, confluencia perversa (Dagnino, Olvera y Panfichi 2006). En el Perú, las confluencias entre los proyectos autoritarios, neoliberales y democrático participativos, han ocurrido en coyunturas políticas claves para el desarrollo de la política de participación ciudadana. En efecto, durante el gobierno de Alberto Fujimori los proyectos autoritarios y neoliberales coincidieron en impulsar formas y mecanismos de participación ciudadana que acompañaran la reorganización neoliberal de la economía y la sociedad, al mismo tiempo que se fortalecía el liderazgo autoritario de la Presidencia de la Republica. Esta coincidencia pragmática se rompió con el derrumbe del régimen autoritario y la fuga de Fujimori al Japón. Luego, en los inicios de la transición, otra confluencia ocurre. Esta vez entre el proyecto neoliberal y el proyecto democrático participativo, preocupados ambos por la crisis de legitimidad del sistema democrático entre los ciudadanos peruanos. Esta nueva confluencia permitió institucionalizar en el Estado la participación como una política pública orientada a mejorar la calidad de la democracia, acercando a los ciudadanos a las decisiones gubernamentales sobre los asuntos públicos. El entrampamiento paulatino del potencial democratizador de esta política es el resultado de cambios en las correlaciones al interior del gobierno de Alejandro Toledo, lo cual produce la salida de funcionarios y ministros comprometidos con la profundización de la participación ciudadana. En parte este resultado está vinculado con el grado de consistencia y desarrollo de los actores que encarnan los proyectos políticos en disputa. A diferencia del proyecto autoritario desarrollado por una alianza cívico militar expresada en el fujimorismo y del proyecto neoliberal que cuenta con la participación de tecnócratas y actores económicos y políticos nacionales e internacionales, el proyecto democrático participativo no cuenta con un actor político hegemónico que lo 43 Fon do E dit ori al PUCP Democracia y participación: el fujimorismo y los gobiernos de transición encarne, sino con una multiplicidad de actores locales fragmentados —alcaldes provinciales y distritales organizados en asociaciones como la Red de Municipalidades Rurales del Perú (Remurpe), redes de ONG como Propuesta Ciudadana y Red Perú y activistas religiosos católicos y pentecostales—. En efecto, el proyecto democrático participativo se ha venido desarrollado, desde los años noventa, en distintos sectores sociales y regiones del país, sin constituir partidos o movimientos sociales de escala nacional que pudieran luchar en distintos frentes o esferas de actividad por avanzar este proyecto, como sí ocurrió en Brasil con el PT. Incluso entre los actores que en términos generales se identifican con el proyecto democrático participativo hay una falta de acuerdo sobre el alcance de las iniciativas de participación desarrolladas desde el Estado, postulándose muchas veces objetivos que desbordan el mandato estrecho que la legislación señala. No obstante los avances en institucionalizar la participación ciudadana de los últimos años, la protesta y los conflictos sociales parecen haberse incrementado. Resulta más eficaz para la población ejercer presión a las autoridades a través de la protesta que canalizar sus demandas por medio de los canales institucionales del Estado, los cuales en la mayoría de casos se convierten en trámites engorrosos e ineficaces. La protesta es más eficaz sobre todo cuando alcanza la opinión pública nacional a través de los medios de comunicación. 44 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones 45 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa Capítulo 2 De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta en Ayacucho y Churcampa en Huancavelica1 Aldo Panfichi y Lino Pineda Introducción Este estudio compara las experiencias de concertación política entre la sociedad civil y el gobierno local en dos provincias indígenas del Perú: Huanta en la región de Ayacucho y Churcampa en la región de Huancavelica. Estas experiencias, que toman la forma de «mesas de concertación», son espacios de deliberación pública inéditos en el país donde representantes del Estado, el municipio y la sociedad civil, negocian entre ellos la posibilidad de concertar intereses y ejecutar un plan de desarrollo para la provincia. Lo peculiar de estas mesas de concertación es que ellas surgen en provincias consideradas de extrema pobreza, habitadas mayoritariamente por campesinos y escenarios distintos del enfrentamiento entre Sendero Luminoso (SL) y las Fuerzas Armadas (FF.AA) entre 1980 y 1995. Enfrentamiento que el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) estima produjo cerca de 69 mil muertos en todo el territorio nacional, de los cuales el 70% aproximadamente 1 Queremos agradecer los comentarios de Javier Torres, Moisés Palomino, Gerardo Tavara, José Tavara, Romeo Grompone, Alejandro Diez y Cynthia Sanborn a una versión previa de este trabajo. 46 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones son campesinos e indígenas. Las experiencias de concertación que estudiamos surgen inmediatamente después de la derrota política y militar de Sendero Luminoso en estas provincias, sobre los restos de sociedades locales destruidas y azotadas por la violencia. Se consolidan bajo la política de pacificación implementada por el gobierno autoritario de Alberto Fujimori, para continuar con mayores brillos durante la transición a la democracia iniciada a finales del año 2000. En este contexto cambiante, las mesas de concertación han alentado la participación de la población en los asuntos públicos, una práctica política innovadora en lugares donde el antagonismo y la confrontación son la forma predominante de relación entre los actores. Esta práctica permite el reconocimiento de los múltiples intereses que convergen en el espacio local y la necesidad de lograr acuerdos que puedan ser traducidos en medidas concretas dentro del sistema democrático. No obstante, las experiencias de concertación en Huanta y Churcampa han tenido resultados distintos, en términos del fortalecimiento de la gobernabilidad local y la democratización de la vida pública. Este estudio busca explicar los procesos y factores que intervienen en la formación, trayectoria y los distintos resultados de estas experiencias de concertación. Para ello, el estudio presta atención a las características principales de las sociedades regionales antes del proceso de violencia. Luego, al impacto diferenciado de la violencia política y la pacificación sobre estas sociedades, en especial sobre la naturaleza de la sociedad civil y la sociedad política —gobierno local y partidos— que emergen de estos procesos. Y finalmente al papel de los nuevos liderazgos locales, en especial aquellos que cumplen un papel central en el impulso de las experiencias de concertación motivo del presente estudio. 47 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa 1. Antecedentes Las experiencias de concertación entre la sociedad civil y los gobiernos locales en el Perú tienen como antecedente reciente los programas de participación ciudadana impulsados por municipios distritales y provinciales gobernados por Izquierda Unida (IU) durante los años ochenta.2 Estos programas, que buscaron generar un impacto democratizador en la cultura y en la práctica política local, aprovecharon las oportunidades que brindaba el retorno a la democracia, tras doce años de gobierno militar y la convocatoria a elecciones municipales de nivel provincial y distrital en 1980. En el Perú todas las autoridades políticas de nivel regional, provincial y distrital, incluyendo regidores, son elegidos democráticamente. De esta manera se crean nuevos escenarios de competencia política, donde los líderes y los activistas tienen la oportunidad de acceder al gobierno municipal. Las primeras experiencias de participación ciudadana se desarrollaron en dos distritos populares de Lima —El Agustino y Villa el Salvador— y en la ciudad de Ilo, en la costa sur del país. En el distrito de El Agustino, el municipio y las organizaciones sociales acordaron un plan de obras públicas, utilizando el presupuesto municipal y dividieron el distrito en Micro-Áreas de Desarrollo (Miades). En Villa el Salvador, el municipio y la población organizada como Comunidad Autogestionaria (Cuaves), elaboraron de manera conjunta un Plan de Desarrollo del distrito. Sin embargo, luego de un inicio exitoso ambas experiencias no pudieron consolidarse debido a la falta de recursos de los municipios, que les permitiera llevar adelante lo acordado, pero también por la división de la IU que afectó la dirección política de estas experiencias. 2 Izquierda Unida: frente político formado en 1980 por una serie de partidos de izquierda. Se convirtió en la segunda fuerza electoral del país durante dicha década. Las luchas internas provocaron su desintegración en 1990. 48 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Fuera de Lima, ocurrió la exitosa experiencia del Consejo Concertado de Desarrollo de la Provincia de Ilo (Moquegua). Una experiencia donde líderes sindicales convertidos en autoridades municipales construyeron, a lo largo de una década, una propuesta de concertación y participación política. Entre 1980 y 1987, la sociedad organizada liderada por alcaldes de IU se movilizó en reiteradas ocasiones contra el desabastecimiento de agua potable y la contaminación del medio ambiente ocasionados por el funcionamiento de las plantas de la empresa Southern Perú Copper Corporation. Mediante asambleas cívicas, cabildos abiertos y movilizaciones populares se sentaron las bases para la acción concertada entre las autoridades municipales y los líderes de la sociedad civil local. En los años noventa, esta experiencia evolucionó de la confrontación con la empresa a la formulación de un plan concertado de desarrollo provincial, que incluía a la propia empresa, la sociedad civil y el municipio. Frente a la división de IU, los líderes políticos locales se mantuvieron unidos y formaron un movimiento político regional que les ha permitido mantenerse en el poder municipal hasta la actualidad. El municipio siempre ha tenido la iniciativa política o el rol promotor de estas experiencias. Durante varios años la experiencia de Ilo fue considerada un caso excepcional, pero esto cambió durante el segundo gobierno de Alberto Fujimori, cuando experiencias similares surgieron en otras provincias del país. El gobierno de Fujimori se basaba en una coalición civil militar que concentraba el poder y el presupuesto de la república en el presidente y su círculo inmediato, buscando someter los otros poderes del estado y los municipios opositores mediante la utilización arbitraria y clientelista de los recursos públicos. La estrategia se vio facilitada por la dependencia económica de los municipios al gobierno central, una característica del sistema político peruano desde siempre, pero que el gobierno de Fujimori utilizó al máximo. En efecto, en 1994 el gobierno creó el Fondo de Compensación Municipal (Foncomún), con los fondos 49 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa recaudados por el impuesto de promoción municipal, que es un porcentaje del impuesto general a las ventas (IGV) y otros impuestos menores.3 En 1998 el Foncomún transfería a los municipios apenas el 3.8% del presupuesto general de la república, mientras el Ministerio de la Presidencia, que se encargaba de la relación directa del presidente con la población, gastaba el 23% del mismo presupuesto. El gasto del gobierno central en obras de infraestructura y servicios sociales superaba largamente los magros presupuestos municipales. En este contexto, de autoritarismo y concentración del gasto público, surgieron otras iniciativas de coordinación entre la sociedad civil y el municipio, con el objeto de unir esfuerzos para impulsar el desarrollo de sus regiones. Al caso de Ilo, se agregaron experiencias de concertación en la provincia de Cajamarca (Cajamarca) y las provincias de Calca y Urubamba (Cusco). Las nuevas experiencias no fueron promovidas por la izquierda desde los municipios, como ocurrió en los años ochenta, sino por diversas ONG y la cooperación internacional. La experiencia de Cajamarca se inició en 1990 cuando profesores y estudiantes de la universidad nacional, algunos de los cuales trabajaban también en una ONG local, se unieron para desarrollar programas de desarrollo rural. En 1993 estos profesionales, varios de ellos ex militantes de izquierda, formaron el Frente Independiente Renovador (FIR) y ganaron las elecciones municipales de la provincia de Cajamarca en dos periodos consecutivos. Al llegar al municipio, el FIR convocó a la sociedad civil, a las agencias estatales e incluso a las empresas privadas a formar mesas temáticas de concertación —producción, empleo, mujer, desarrollo urbano, turismo y educación—, que funcionaban en los ámbitos provinciales, distritales y de comunidades campesinas. Este proceso dio lugar a la formulación del Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca. 3 Ver Decreto legislativo 776. 50 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones En 1996 el alcalde provincial de Cajamarca, Luis Guerrero, fue elegido presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE). La AMPE pronto tomaría un rol opositor a Fujimori, criticando la utilización política del FCM y demandando más recursos para los municipios. Esto no fue bien recibido por el gobierno central, que temiendo la emergencia de liderazgos regionales opositores, buscó por todos los medios debilitar políticamente al FIR. Dos años después, en 1998, el FIR y el alcalde Guerrero fueron derrotados electoralmente por un candidato independiente. Dos meses más tarde, el nuevo alcalde anunciaría su filiación al partido de gobierno, a cambio de mayores recursos estatales. Con ello se iniciaría el debilitamiento paulatino de la experiencia de concertación en esta provincia. La otra experiencia ocurrió en las provincias cusqueñas de Calca y Urubamba entre 1992 y 1995. La iniciativa partió de un consorcio de cinco ONG locales (Coincide), que propuso a las autoridades municipales de estas provincias implementar el llamado Programa de Emergencia para el Desarrollo (Predes). Dicho programa buscaba formar Comités Distritales de Desarrollo (CDD), donde alcaldes, agencias estatales y organizaciones de la sociedad civil, identificaban, formulaban y ejecutaban de manera conjunta proyectos de desarrollo local. El Predes logró entre 1993 y 1995 que el Estado, vía Foncodes, financiara varios proyectos de infraestructura productiva que beneficiaron a comunidades campesinas y asociaciones de productores en nueve distritos. También se elaboraron varios planes distritales de desarrollo, precisando los compromisos de los actores que formaban parte de la experiencia. En 1996, sin embargo, el gobierno central cortó el financiamiento receloso de sus consecuencias políticas y el programa paralizó completamente sus actividades. Frente a ello la sociedad regional no tuvo capacidad de respuesta. Uno de los impulsores de esta experiencia dice, retrospectivamente, que la vulnerabilidad de la experiencia se debió, aparte de su dependencia 51 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa absoluta del financiamiento estatal, a que las ONG impulsoras no prestaron atención al trabajo de educación y convencimiento de la población sobre el significado y los beneficios de la concertación.4 La propuesta fue poco difundida en la sociedad civil local, y los que sí la conocían, tenían expectativas en obtener beneficios materiales inmediatos. Cuando el Estado cortó los fondos, ellos optaron por retirarse. Hubo, además, problemas en el funcionamiento de Codepe. Los líderes civiles eran invitados a reuniones de discusión, pero no tenían ninguna incidencia en la definición de los planes ni en las formas de implementarlos. Los planes de desarrollo eran en realidad acuerdos entre burócratas del Estado y profesionales de ONG y no el resultado de procesos de deliberación y concertación con la sociedad civil. En otras palabras, la propuesta del Predes no logró proyectarse como una experiencia de democratización sino como un programa de obras físicas. Mas allá de las debilidades indicadas, las experiencias de Cajamarca y Cusco tienen elementos en común. Según Ballón y Rodríguez (2001), ellas proponen visiones relativamente compartidas sobre el futuro de sus espacios regionales, identifican algunas prioridades de desarrollo y son capaces de realizar proyectos puntuales financiados por el Estado. Ambas experiencias producen además el reactivamiento de la sociedad civil local, la construcción de frágiles instancias de diálogo y coordinación que, sin embargo, no pudieron resistir los embates del fujimorismo cuando este se da cuenta del potencial democratizador de estas experiencias y decide atacarlas. Estas experiencias fueron precursoras en el país de otras gestiones municipales participativas y con mecanismos de vigilancia social a las autoridades; gestiones que buscaban innovar sus prácticas políticas, orientándolas en un sentido más democrático y concertador. 4 Entrevista con Javier Azpur, Lima, abril de 2003. 52 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Entre estas experiencias de concertación de nivel provincial destacan Huanta en Ayacucho; Anta y Espinar en Cusco; Acobamba, Castrovireyna y Churcampa en Huancavelica; Caylloma en Arequipa; Azángaro, Melgar y Huancané en Puno; San Marcos y Bambamarca en Cajamarca; y Sihuas, Santa y Carhuaz en Ancash. A nivel distrital las experiencias de concertación son numerosas, no solo en las provincias y regiones antes mencionadas, sino también en distritos ubicados en las regiones de Piura, Lambayeque, La Libertad, Junín, San Martín, Abancay, Apurímac, Huanuco, Puno, Ica y Lima. Las experiencias son numerosas y los resultados distintos, con avances, tensiones e incluso retrocesos. Para entender los factores que intervienen en estas experiencias analizaremos en las siguientes páginas los casos de las provincias de Huanta en Ayacucho y Churcampa en Huancavelica. 2. La Mesa de Concertación de la provincia de Huanta (Ayacucho) La Mesa de Concertación de la provincia de Huanta, creada en 1997, fue la primera experiencia de concertación provincial desarrollada en la sierra sur del Perú. Esta experiencia tuvo un impacto positivo en la reconstitución del tejido de la sociedad civil, en la recuperación del poder político de los civiles sobre los militares y en la construcción de la institucionalidad de la sociedad política local. Sin embargo, Huanta muestra también las dificultades de consolidar esta experiencia, sobre todo cuando la sociedad civil reconstituida es una sociedad civil de élites —ONG, iglesias, profesionales— y su liderazgo político no está comprometido con la democratización, sino responde a un proyecto político personal o en el mejor de los casos familiar. Esta situación debilita la experiencia de concertación y no produce un impacto trasformador en las prácticas políticas de los ciudadanos. Por el contrario, alienta las prácticas clientelistas frente al Estado o actitudes antipolíticas que desconfían de toda autoridad. 53 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa 2.1. La historia local Huanta es una de las provincias más pobres del país. La información disponible señala que la provincia tiene una población aproximada de 71 mil personas, la mayoría campesinos. La esperanza de vida al nacer es de 65,8 años, el ingreso familiar per cápita es de 176,8 nuevos soles por mes y el porcentaje de población alfabetizada es 68,5% (PNUD 2005). Huanta ha sido una de las provincias más afectadas por el enfrentamiento entre Sendero Luminoso y las Fuerzas Armadas, enfrentamiento que entre 1980 y 1997 produjo 2,032 muertos, centenares de desaparecidos, el desplazamiento del 15 % de la población, la destrucción de la institucionalidad del Estado y la desaparición casi total de la sociedad civil y la sociedad política local. Históricamente la mayoría de la población de Huanta ha vivido excluida de los ejes de poder del país. Hasta antes de la Reforma Agraria (1972), impuesta por el gobierno militar de corte reformista de Juan Velasco Alvarado, Huanta era tierra de indios y mistis —mestizos—, de siervos y señores terratenientes donde funcionaba la administración étnica caracterizada por su alto grado de privatización del poder y la exclusión social (Coronel 1996). Los terratenientes, la Iglesia Católica conservadora y el partido aprista local, expresión de sectores medios dedicados al comercio y la educación, constituían el soporte social y político de la administración étnica. Ellos enfrentaban la oposición de una débil sociedad civil local formada por comunidades campesinas, una incipiente burguesía rural aglutinada en la Asociación de Pequeños Propietarios del Valle de Huanta y gremios de estudiantes influenciados por militantes de izquierda de la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga (Unsch). Esta universidad reapertura sus actividades en 1958, luego que en 1886 fuera clausurada por el desastre económico derivado de la guerra con Chile, convirtiéndose de inmediato en el principal centro de formación 54 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones superior de la región. La reapertura de la universidad era una demanda de las élites locales, sobre todo intelectuales y profesionales descendientes de las familias terratenientes, que tenían la esperanza de que esta se convirtiera en un medio de modernización y desarrollo de la región. De alguna manera esto sucedió con la llegada de docentes y estudiantes de otras regiones del país y la difusión de nuevas ideas y concepciones progresistas, debido a que produjeron un fuerte impacto en el orden social tradicional vigente en Ayacucho. La universidad, además, generó nuevas posibilidades de movilidad social para familias e individuos provenientes de las clases medias y el campesinado (Diez 2003). Durante la década de los sesenta se produjeron numerosas movilizaciones de la sociedad civil. En 1961 se constituyó la Federación Provincial de Campesinos de Huanta con el apoyo de la Confederación de Campesinos del Perú (CCP). Entre 1961 y 1963, esta federación organizó masivas manifestaciones reclamando la supresión de formas de explotación servil como el «semanero» o el «herbaje». El primero era la obligación que tenían los campesinos de prestar servicios domésticos semanales en las casas haciendas de los terratenientes, mientras que el segundo era el pago por las cabezas de ganado propiedad de los campesinos que trabajaban en las haciendas. Pocos años después, en 1967, los pequeños y medianos propietarios del valle de Huanta, una dinámica e incipiente burguesía rural, se movilizaron contra un nuevo impuesto a los predios rústicos establecido por el alcalde y formaron una asociación de pequeños propietarios. Los reclamos y movilizaciones surgieron efecto y el nuevo impuesto fue anulado por el alcalde provincial. El triunfo legitimó a la asociación y generó expectativas en la sociedad civil local. Dos años después, en 1969, los campesinos y los pequeños propietarios, a los cuales se sumaron los estudiantes, volvieron a las calles protestando contra el Decreto Supremo 006, que prohibía la gratuidad de la enseñanza en los colegios. Masivas movilizaciones de campesinos y estudiantes bloquearon las carreteras y tomaron la ciudad, que se declaró 55 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa en rebeldía, obligando al gobierno central a negociar y finalmente anular dicha disposición. La poca rentabilidad de la tierra y el abandono de los latifundios por los atemorizados terratenientes, explicarían por qué los campesinos se volcaron con entusiasmo a favor de la lucha por la educación, percibida como casi la única vía de ascenso social. A fines de 1969 los campesinos de Huanta estaban organizados y se sentían victoriosos. La Reforma Agraria (1972-1976) decretada por el gobierno militar puso fin al poder de los terratenientes y esto para el campesinado de Huanta significó la desaparición del régimen servil de trabajo. La ausencia de los terratenientes, a su vez, generó un vacío de poder a nivel distrital, que no pudo ser llenado por la burguesía rural emergente, que también se sintió atemorizada por la Reforma Agraria. Por el contrario, quien llenó este vacío fue el gobierno militar nominando como alcaldes y autoridades políticas a ex policías, ex militares y empleados públicos sin representatividad alguna. Sin embargo, al interior de las 82 comunidades campesinas que existen en la provincia se fortaleció la autoridad tradicional personificada en los varayoccs, aunque con algunos cambios. En efecto, tradicionalmente los varayoccs cumplían dos funciones. De un lado, al interior de las comunidades, se encargaban de organizar el trabajo colectivo, el calendario festivo y de resolver los conflictos internos. De otro lado, hacia afuera de la comunidad, servían de intermediación entre las autoridades locales, por lo general hacendados o sus representantes y los comuneros (Degregori, Coronel, Del Pino y Panfichi 1998). Luego de la Reforma Agraria, y con la mayor integración de la economía campesina al mercado interno, se observa la emergencia de campesinos jóvenes y mejor educados a posiciones de liderazgo en la comunidad, que coexisten con el poder tradicional del varayocc. La Ley de Comunidades Campesinas, promulgada en 1972, creó una estructura organizativa tipo cooperativa para las comunidades, con 56 Participación ciudadana en el Perú: disputas, confluencias y tensiones Concejos de Administración y Vigilancia elegidos en las asambleas comunales. Para acceder a estos cargos se toma en cuenta el grado de escolaridad, el manejo de castellano y la escritura, requisitos que aceleraron la emergencia de jóvenes campesinos mejor educados, que asumieron la tarea de representar a la comunidad frente a las múltiples dependencias del Estado (Coronel, Loayza, Pérez y de la Cruz 1990). Buena parte de estos jóvenes eran licenciados del Ejército, que luego del servicio militar obligatorio, se reincorporaron a la comunidad. Para los campesinos servir como soldados en el Ejército ha sido —y es— una de las vías de salida de la comunidad más transitadas. En el Ejército se aprende de algún oficio, pero sobre todo se recibe una socialización militar con valores patrióticos y autoritarios, que es la base de la identidad de «licenciados» que mantienen los ex soldados al reincorporarse a la vida civil. Durante el régimen militar los licenciados se convirtieron en un nuevo actor de la sociedad civil local que luego, en el periodo de violencia política, tendría un rol central en la lucha anti-subversiva. En efecto, en 1975, se constituyó la Asociación de Licenciados del Ejército de la Provincia de Huanta, con el objetivo de proveer servicios sociales y educativos a sus miembros. 2.2. La sociedad política Desde sus inicios en los años treinta, el partido aprista ha tenido una presencia significativa en Huanta y en otras provincias ayacuchanas. Un hito importante lo constituye la participación de militantes apristas, básicamente miembros de las élites y de la juventud urbana, en la rebelión de 1934, que se expresó en la toma durante algunos días de las ciudades de Huanta y Huamanga. Esta acción formaba parte de una insurrección nacional que el partido había planificado en respuesta al fraude electoral y la represión de la que eran sujetos por parte del dictador Sánchez Cerro. Sin embargo, horas antes del inicio del 57 Fon do E dit ori al PUCP De la confrontación a la concertación en las provincias de Huanta y Churcampa levantamiento la dirección del partido canceló la acción sin comunicar la decisión a algunos grupos comprometidos en distintas partes del país, entre los que se encontraban los de Huanta y Huamanga. Al fracasar el levantamiento los insurrectos tuvieron que abandonar la ciudad y huir al campo en busca de refugio político (CVR 2003). El desenlace inesperado de esta acción produjo un fuerte impacto en la actividad del partido, dividido entre quienes participaron de ella y, por tanto, se sintieron abandonados por la dirección nacional aprista y quienes permanecieron al margen de toda acción. La actividad del partido decayó en las décadas siguientes, limitándose a actividades gremiales de abogados y maestros de escuela y a la participación de jornadas electorales. No obstante, el partido también formó alianzas con los grupos conservadores católicos y con las familias terratenientes, para oponerse a las ideas y el activismo progresista que caracterizaba a la Unsch. De esta manera, con el apoyo del partido en el congreso lograron en 1967 formar la Universidad Católica de Ayacucho, luego Universidad Particular de Ayacucho, la cual solo funcionó hasta 1977 de manera irregular. La actividad aprista durante los años del gobierno militar fue esporádica, activándose hacia el final de este régimen para participar en los procesos electorales que permitieron la salida de los militares del gobierno. La izquierda también ha tenido una presencia temprana en la región, aunque sin la fuerza y visibilidad del partido aprista. Por lo general eran pequeños grupos de profesionales de clase media como maestros de escuela y a