Ni improvisación ni copia: rastreando el proceso de transferencia y adaptación en el diseño de las PASO peruanas NARDA CARRANZA* Pontificia Universidad Católica del Perú narda.carranza@pucp.pe MANUEL CHUQUILLANQUI** Universidad Nacional Mayor de San Marcos mchuquillanqui@gmail.com https://doi.org/108800/rcpg.201901.006 Resumen Este artículo busca comprender el diseño de las elecciones PASO (primarias abiertas, simul- táneas y obligatorias), una propuesta normativa aprobada en el marco de la reforma política de 2019 en el Perú. Primero, rastreamos las características descriptivas de las PASO peruanas y determinamos que el diseño del instrumento se enmarca en un proceso de transferencia de política. Luego nos aproximamos a la lógica de la transferencia de su diseño, a través de la evidencia disponible sobre el instrumento y los actores encargados de su adaptación doméstica. Para esta investigación, se realizó una revisión bibliográfica y de archivo, y en menor medida, se efectuaron entrevistas. Concluimos que el diseño de las PASO peruanas toma como referente la fórmula argentina, a la cual se le aplican diferentes ajustes. Además, se destaca el rol central de un actor interesado en el instrumento, facilitado por la coyuntura política tensa y apremiante. Palabras clave: primarias, reforma electoral, transferencia de política, adaptación, PASO. + Recibido el 16 de agosto de 2019; aceptado el 28 de mayo de 2020. * Egresada de la Maestría en Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente, se desempeña como investigadora asociada en NOR-Instituto de investigación en Ciencias Sociales. ** Egresado del Máster Universitario en Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha. Actualmente, se desempeña como abogado del Gabinete de Asesores de la Presidencia del Jurado Nacional de Elecciones. Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019, 129-153 130 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Neither improvisation nor copy: tracing the transfer and adaptation process in the design of the Peruvian PASO Abstract This article seeks to understand the design of the PASO (open, simultaneous and compulsory primaries) which were introduced within the Peruvian political reform in 2019. First, we trace the descriptive characteristics of the Peruvian PASO and determine that the design of the instrument is part of a process of policy transfer. We then approach the logic of its design transfer through the available evidence on the instrument and the actors that worked on its domestic adaptation. A bibliographic and archival review was conducted, and interviews to a lesser extent. We conclude that the design of the Peruvian PASO takes the Argentinian formula as a reference, adding several adjustments to it. Moreover, it highlights the central role of an interested actor in the design of the instrument, a role that was eased thanks to a tense and urgent political environment. Keywords: primaries, electoral reform, policy transfer, adaptation, PASO Introducción El 21 de diciembre de 2018, en el Perú, el Poder Ejecutivo emitió una reso- lución suprema (228-2018-PCM) a través de la cual se creó la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (en adelante ‘la Comisión’), que estaría conformada por Fernando Tuesta Soldevilla (designado como su presidente), Paula Valeria Muñoz Chirinos, Milagros Campos Ramos, Jessica Violeta Bensa Morales y Ricardo Martín Tanaka Gondo. Dicha comisión entregó al Ejecutivo un informe que contiene un diagnóstico de la situación en la que se encuentra el sistema político y electoral e incluye doce propuestas de proyectos de ley sobre diversos temas de reforma política y electoral (CANRP, 2019). En agosto de 2019, se promulgaron cuatro leyes a partir de las propuestas de la comisión, entre ellas la ley 30998 que modifica la ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, e inserta un esquema de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (también llamadas PASO) para la selección de candidatos, según el plantea- miento de la comisión. En vista de la aprobación de este nuevo instrumento para la selección de candidaturas, creemos importante comprender su introducción en el diseño de la nueva política electoral. En ese sentido, la pregunta principal de este artículo es ¿cómo se diseñaron las PASO como mecanismo para la selección de candidaturas dentro del proceso de reforma política de 2019 en el Perú? Para responderla, nos aproximamos a las características de su diseño, como propuesta y como norma aprobada, y las comparamos con las de otras prima- rias en Latinoamérica. Luego de determinar que el caso argentino es el prin- Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 131 cipal referente para su diseño, exploramos los estudios que existen sobre este referente, para comprender la lógica de su selección en el Perú. Finalmente, rastreamos el apoyo local al instrumento y el sentido de los ajustes propuestos para su adaptación. Para esta investigación, se realizó una revisión bibliográfica y de archivo (sobre todo, noticias, artículos de opinión, normativa y literatura gris). Complementariamente, se utilizaron la observación y las entrevistas a actores clave. La estructura del artículo es la siguiente: en el segundo apartado se describen las particularidades de las PASO como un instrumento de política y los obje- tivos en los que se enmarca su propuesta. En el tercer apartado se rastrean los rasgos descriptivos de las primarias obligatorias en países latinoamericanos y se determina que las PASO argentinas son el principal referente del diseño del instrumento. Finalmente, en el IV acápite se busca comprender la agencia y la lógica detrás de la introducción del instrumento y su adaptación. Las PASO como instrumento de política Los instrumentos de política son técnicas a través de las cuales los gobiernos generan, evalúan e implementan opciones de políticas (Capano & Howlett, 2020). En este apartado, nos concentramos en dos elementos importantes del instrumento de política: sus objetivos y las características de su diseño. A conti- nuación, presentamos a grandes rasgos los objetivos de la propuesta de la comi- sión en la que se inserta la propuesta de las PASO peruanas y las características descriptivas de su diseño, sobre la base de la propuesta de la comisión, de la ley finalmente aprobada y de la normativa previa sobre selección de candidatos en el Perú. La propuesta de la comisión y las PASO Nos acercamos a los objetivos de las PASO a través de los objetivos del paquete de reformas que incluye a las PASO como uno de sus instrumentos y que se desarrollan en el informe de la comisión (CANRP, 2019). Nuestro acerca- miento no parece secundario, dado que las PASO se diseñaron dentro de esa combinación de instrumentos de política (o policy mix) y de la estrategia polí- tica que acompaña dicha combinación (Rogge, 2018). La comisión plantea un diagnóstico general de los problemas transversales que aquejan al sistema de partidos, al sistema electoral y al sistema de gobierno peruanos y ofrece propuestas para superarlos. 132 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Asimismo, identifica, en general, cuatro ejes temáticos vinculados a pro- blemas de índole política (ver gráfico 1). Uno de estos ejes es el de organiza- ciones políticas y representación. Los problemas relacionados con este punto se refieren a la falta de representatividad y a la precariedad de las organizaciones políticas. Este problema parte de la debilidad, la fragilidad y la personaliza- ción de las organizaciones políticas (que, según se menciona, entraron en crisis en la década de 1990 y no han podido recuperarse), así como de la falta de reformas adecuadas frente a esa situación, las cuales se hicieron sin un diagnós- tico correcto y de forma incoherente. Figura 1. Ejes de problemas identificados por la comisión Política vulnerable Problemas a la corrupción de Gobernabilidad y escasa rendición y Control Político de cuentas Partidos y Limitaciones Movimientos a la participación regionales precarios electoral y política y poco de la ciudadanía representativos Elaboración propia sobre la base de CANRP 2019. En síntesis, se señala que los partidos se han convertido en «partidos cas- carón» que funcionan como vehículos personalistas o coaliciones temporales entre independientes que se disuelven una vez acabada la elección; es decir, son «vientres de alquiler», en alusión a la mercantilización de puestos (CANRP, 2019). En el ámbito organizacional, esto redunda en la toma de decisiones (autoritarias, improvisadas y arbitrarias), en el insuficiente número de cuadros y militantes, y en la imposibilidad de hacer carrera partidaria. En cuanto al desempeño en cargos públicos, aquello afecta la representación de intereses y las demandas ciudadanas. Dicho de otro modo, las organizaciones políticas son poco representativas, lo que perjudica las actitudes de la ciudadanía hacia Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 133 ellas y genera rechazo y desafección. Además de la situación descrita, se señala que el gran número de partidos y movimientos1 complica el debate electoral y produce problemas de gobernabilidad. En este escenario, una de las propuestas es la modificación de las reglas que la ley establece para el desarrollo de los procesos de democracia interna para la selección de candidatos (ver gráfico 2). El objetivo es depurar el sistema de partidos mediante la eliminación de las organizaciones menos representativas y el establecimiento de un dispositivo obligatorio de selección de candidaturas en el que la decisión recaiga en la ciudadanía (ya no en las dirigencias o en los grupos pequeños de militantes); además, se espera que puedan ser elegidos los afiliados con un mínimo de pertenencia al partido. Figura 2. Soluciones propuestas en el eje de organizaciones políticas y representación Inscripción y cancelación de OP Organizaciones Democracia interna Se proponen políticas (OP) y proceso de selección las PASO y representación de candidatos Cambios en la representación política Elaboración propia a partir de CANRP 2019. Sobre la base del informe y de las propuestas de la comisión, el Poder Ejecutivo presentó, el 10 de abril de 2019, doce proyectos de ley al Congreso de la República, de los cuales seis han sido aprobados por el Pleno y cuatro de ellos han sido promulgados en agosto de 2019. Los proyectos aprobados versan sobre seis temas específicos: la inscripción y la cancelación de los partidos políticos, la incorporación del delito de financiamiento indebido a organiza- ciones políticas, los impedimentos para ser candidato, la paridad y alternancia 1 A la fecha de redacción del artículo existían 24 partidos políticos y 156 movimientos regionales inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE). (https://aplicaciones007.jne.gob.pe/srop_publico/Consulta/OrganizacionPolitica). 134 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 de género, la inmunidad parlamentaria y la democracia interna de las organi- zaciones políticas. Una de las cuatro leyes promulgadas en agosto de 2019 es la ley 30998 que modifica diversos aspectos del Título V Democracia Interna de la ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, tanto sobre los mecanismos para la selección de candidatos como sobre aquellos para la elección de dirigentes de una orga- nización política. Esta nueva ley inserta un esquema de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) para la selección de candidatos, según el planteamiento de la comisión, aunque con algunas diferencias respecto a la propuesta original2. Asimismo, la ley aprobada inserta dos medidas aplica- bles exclusivamente al proceso de Elecciones Generales 2021 (en adelante, EG 2021)3. Características descriptivas del diseño de las PASO Entre las características del diseño de un instrumento de política distinguimos las descriptivas (como la norma que lo ampara, el público objetivo, su dura- ción) de las abstractas (como apoyo, flexibilidad, rigor) (Rogge, 2018). En esta sección, presentaremos las características descriptivas del diseño propuesto por la comisión y de las PASO finalmente aprobadas por ley. La Ley de Organizaciones Políticas, ley 28094 (en adelante, LOP)4 esta- blecía tres modalidades posibles para la realización de los procesos de selección de candidaturas (en la LOP, denominados «democracia interna»5): (a) prima- rias puras cerradas, (b) primarias puras abiertas y (c) la elección interna a través de delegados (elegidos por los afiliados para seleccionar a los candidatos). Esto aplica a todos los candidatos a elección popular excepto el 25% de las listas de candidatos al Congreso, consejos regionales y regidurías, que pueden ser desig- nados directamente por el órgano correspondiente de la organización política y, por tanto, pueden ocupar los primeros lugares en las listas correspondientes6. 2 Por ejemplo, el proyecto aprobado, a diferencia de la propuesta de la comisión, no incluye una fecha fija para la ejecución de las primarias ni tampoco la paridad y alternancia en la elección de los órganos directivos de un partido. 3 Las dos medidas son: (a) la reducción del plazo mínimo de afiliación a una organización política para ser candidato a seis meses antes de la elección primaria y (b) la disposición de que las organizaciones polí- ticas inscritas antes de la promulgación de esta norma puedan usar el mecanismo de elecciones internas. 4 Los artículos 21, 23 y 24 delimitan los parámetros que tiene dicho proceso en la LOP. 5 Esta es la denominación que utiliza la LOP para referirse a los procesos de selección de candidatos y a los procesos de elección de dirigentes de las organizaciones políticas. 6 En la legislación vigente (ley 30998) aún se permite la designación directa de candidatos, pero se ha reducido el porcentaje (ver tabla 1). Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 135 Por otro lado, debido a que no existía una participación obligatoria de los orga- nismos electorales en los procesos de selección de candidatos7, no se ha podido verificar o garantizar el cumplimiento de los estándares dispuestos por la ley para estos procesos ni su competitividad (Rodríguez Patrón, 2016). Respecto de la legislación descrita en el párrafo anterior, la comisión planteó la realización de primarias puras abiertas (una de las modalidades de la norma- tiva vigente) para la selección de candidatos a la presidencia, diputados, sena- dores8, gobernadores regionales y alcaldes. Además, estas primarias deberán ser simultáneas, obligatorias para toda la ciudadanía y organizadas por el Estado, a través de los organismos electorales, como en el caso argentino. Al mismo tiempo, la comisión incluye una barrera de participación y cancelación equi- valente al 1,5% y 4% de los ciudadanos que participaron en la última elección nacional y elección regional, respectivamente. Para más detalle, la tabla 2 presenta las principales características de la pro- puesta de PASO de la comisión, en comparación con la normativa vigente, el proyecto de ley aprobado por el Congreso y el caso argentino. Tabla 1 Comparación de las primarias propuestas Perú Perú Perú (a julio 2019) (propuesta de la comisión) (ley 30998) Abiertas Opcional. Sí.  Sí.  Simultáneas No. Sí. Sí. Obligatorias No (se puede elegir Sí. Sí. (organizaciones candidatos a través de políticas) delegados). Organizadas por el No (participación de los Sí, participación obligatoria Sí, participación Estado organismos electorales es del Jurado Nacional de obligatoria de JNE, facultativa, a pedido de la Elecciones (JNE), la Oficina ONPE y RENIEC. organización política). Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). 7 La participación de los organismos electorales peruanos era facultativa en la legislación previa a la ley 30998. Sin embargo, aún es facultativa en los procesos de selección de candidatos para consejeros regio- nales, municipales provinciales y distritales. 8 Es importante recordar que la propuesta del Poder Ejecutivo enunciaba en otros de sus proyectos el retorno a la bicameralidad, por lo que su planteo de PASO incluía los cargos de diputado y senador. 136 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Perú Perú Perú (a julio 2019) (propuesta de la comisión) (ley 30998) Candidatos Presidente, vicepresidentes, Presidente, congresistas, Presidente, congresistas, comprendidos congresistas, gobernadores gobernadores regionales gobernadores regionales regionales, consejeros y alcaldes provinciales y y alcaldes provinciales y regionales, alcaldes distritales*. distritales**.  provinciales y distritales, y regidores provinciales y distritales. Designación directa Sí. Se permite la Sí. El porcentaje de Sí. El porcentaje de de candidatos designación directa de designación directa de designación directa de hasta un 25% de la lista de candidatos equivale al 20% candidatos equivale candidatos al Congreso, de las listas de candidatos al al 20% de las listas de consejos regionales y Congreso, consejo regional y candidatos al Congreso, concejos municipales. concejo municipal. consejo regional y concejo municipal. Nivel mínimo No.  Partidos: al menos 1,5% de Partidos: al menos 1,5% de participación los ciudadanos que sufragaron de los votos válidamente obligatoria (NMP) en la última elección nacional. emitidos. En caso de En caso de alianza se añade alianza se añade 0,5% 0,5% más por cada partido más por cada partido adicional. adicional. Movimientos regionales: al Movimientos menos 4% de los ciudadanos regionales: al menos 4% que sufragaron en la de los votos válidamente circunscripción. Aplica la emitidos. Aplica la misma regla anterior en caso misma regla anterior en de alianzas. caso de alianzas. Penalidad por Ninguna. No compite en elección.  No compite en elección.  incumplir NMP Cancelación de la inscripción de la organización política.  Formato de elección No determinado en la ley. Individuales.  Individuales. (listas, candidaturas individuales) Fecha No establece una fecha fija Elección General: primer No establece fecha fija. (210-135 días antes de la domingo de octubre del año Esta será determinada elección). anterior de la elección. por el JNE. Elección Regional y Municipal: primer domingo de mayo del mismo año de la elección (aproximadamente 190 días antes de la elección).  Fuente: legislación vigente a julio de 2019, Informe de la CANRP y la autógrafa sobre Democracia Interna aprobada por el Congreso.  * Consejeros y regidores distritales y provinciales se eligen de acuerdo con lo que señale cada estatuto de la organización política. ** Consejeros y regidores distritales y provinciales se eligen según cualquiera de las tres modalidades: primarias cerradas, semi- abiertas o a través de delegados. Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 137 Podemos notar que la propuesta de las PASO en el Perú y la ley que final- mente fue aprobada difieren en gran medida de la legislación que, a julio de 2019, regía los mecanismos de selección de candidatos; sobre todo porque las PASO se convertirían en el único mecanismo mediante el cual se elige a la mayoría de los cargos de elección popular en el Perú9. Asimismo, llama la aten- ción el gran parecido entre la propuesta de la comisión y la ley 30998; a pesar de los ajustes al diseño. De esta forma, las PASO son un instrumento «listo para usar», común especialmente cuando los gobiernos buscan cambios no incre- mentales, novedosos y rápidos, tal como propone la literatura sobre difusión y transferencia de políticas (Mukherjee & Bali, 2018; Howlett & Saguin, 2019). La transferencia de las PASO de Argentina a Perú La transferencia de políticas es el proceso mediante el cual el conocimiento sobre arreglos políticos, administrativos o institucionales es usado en otro entorno político; no obstante, no se presta debida atención a lo que exactamente se está transfiriendo (Dolowitz & Marsh, 2000). En este apartado presentaremos las características descriptivas de las primarias obligatorias en la región, para determinar qué países son más cercanos al diseño propuesto en el Perú. Luego de definir que el caso argentino es el más cercano, después del uruguayo, los comparamos minuciosamente para ofrecer una imagen clara acerca del grado de personalización del diseño de las PASO peruanas. La heterogeneidad de las primarias en América Latina Las primarias se pueden definir como el método de selección de candidatos que llevan a cabo los partidos o los bloques electorales antes de una elección, en el cual los ciudadanos o seguidores o miembros del partido constituyen el selectorado (es decir, la población que tendría la posibilidad de votar en dicha primarias); ello contrasta con otros métodos indirectos, como la selección de candidatos a través de delegados o mediante la élite de una organización polí- tica (Kenig, Cross, Pruysers, & Rahat, 2015). Si clasificamos a las primarias por el grado de inclusividad del selectorado, estas abarcan aquellos procesos de selección de candidatos y candidatas en los que la totalidad de electores son ciudadanos (por ejemplo, primarias puras abiertas) o son ciudadanos simpati- zantes y miembros de una organización política (por ejemplo, primarias puras semiabiertas) o son solo miembros de la organización política (por ejemplo, 9 Excepto los candidatos a vicepresidente, consejeros regionales y municipales. 138 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 primarias puras cerradas) (Kenig et al., 2015). Entretanto, los procesos indi- rectos, como la selección de candidatos(as) a través de delegados o dirigentes de una organización política, no calificarían como «primarias». El uso de las elecciones primarias se está expandiendo mundialmente, así como el estudio de sus impactos y limitaciones (Carey & Polga-Hecimovich, 2006). Mientras que en Estados Unidos se han identificado modelos for- males para comprender su funcionamiento y debilidades, asociadas estas a la elección de líderes extremistas y al nivel de competencia (Altman, 2013), en Latinoamérica se han adoptado, incluso voluntariamente (ver Freidenberg, 2015), como innovaciones electorales participativas en un contexto de des- confianza hacia los partidos (Carey & Polga-Hecimovich, 2006) para favo- recer su apertura, inclusión, representación y modernización, con lo cual se ha generado una mayor intervención del Estado en su vida interna (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.; Gallo, 2018a, 2018b). Así, existe una demanda creciente por expandir el uso de primarias desde organizaciones internacionales y la academia (Altman, 2013), mediante el establecimiento de buenas prác- ticas y aprendizajes sobre su mejor adaptación y funcionamiento (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.). Entre los países de la región donde la legislación prevé la celebración de primarias para las organizaciones políticas, se observa que estas varían según el grado de inclusividad y obligatoriedad (para los partidos o bloques electo- rales y ciudadanos), el nivel de participación requerido (porcentajes de votantes mínimos), las penalidades por no alcanzar dichos porcentajes (por ejemplo, expulsión del proceso electoral o cancelación del partido), así como según quién las organiza y financia (Estado o partidos) (ver tabla 2). Esta hetero- geneidad probablemente influya en su desempeño, además de otros factores contextuales —como el sistema de partidos, el nivel de institucionalización de las organizaciones partidistas, la tradición organizativa y la cultura política— (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.). Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 139 Tabla 2 Primarias obligatorias en América Latina1011121314 Nivel de Organi- Obligatoria Obligatoria Simul- Inclusividad participación zación y Países para para tanei- (modalidad) mínima/ financiación partidos ciudadanía dad penalidad estatal Argentina (ley Abiertas Sí, retiro Sí Sí Sí Sí 26571, 2009) Uruguay (ley Abiertas Sí, no Sí No Sí Sí 17.063, 1998) Honduras Abiertas No, no No (en la Sí Sí Sí (decreto práctica) 44-2004)10 Panamá Cerradas11 No, no Sí No Sí Sí (TUCE, 2017) Paraguay (ley Cerradas No, sí12 Sí No No Mínimo/no 834, 1996) Costa Rica (ley Cerradas No, no No13 No No Mínimo/ 8765, 2009) fiscaliza Venezuela Cerradas No, no No No No --- (Constitución 1999, Ley de Partidos 1965) Colombia (ley Abiertas No, no No No Sí14 Sí, parcial 1475 de 2011) o cerradas (opcional) República Abiertas No, no Sí No Sí Sí Dominicana o cerradas (ley 33.18, (opcional) 2018) Chile (ley Abiertas No, no No No Sí Sí 20.640, 2012) o cerradas (opcional) 10 En Honduras, las primarias se ejecutan a través de listas de candidatos propuestas por «movimientos» dentro del partido, por lo que puede presentarse el caso de una única lista. 11 En Panamá se desarrollan primarias cerradas o convenciones, las cuales pueden ejecutarse con dele- gados o directamente con los afiliados. 12 En el caso de que un partido no realice elecciones internas para autoridades nacionales en dos periodos consecutivos, se podría declarar su caducidad. 13 Si bien el Código Electoral no lo señala expresamente, se puede interpretar que la puesta en marcha de primarias cerradas es obligatoria para los partidos en tanto deben permitir la ejecución del derecho de los afiliados a elegir y ser elegidos, que se señala en el artículo 53 de dicho texto. 14 Solo para consultas de carácter popular. 140 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Nivel de Organi- Obligatoria Obligatoria Simul- Inclusividad participación zación y Países para para tanei- (modalidad) mínima/ financiación partidos ciudadanía dad penalidad estatal Ecuador Abiertas No, No No No No No15 (Ley Orgánica o cerradas Electoral, 2009) (opcional, más selección por delegados) Perú (LOP, Semiabiertas, No, no No No No Mínimo/ no 2003)16 cerradas (opcional, más selección por delegados) Fuente: elaboración propia según la normativa de cada país. 156Como se puede observar, cuatro países exigen la realización de primarias cerradas (participan solo militantes), cinco no requieren la realización de un tipo específico de primarias e incluso un país, Ecuador, permite la celebración de procesos de selección de candidatos indirectos si así lo estima conveniente el partido17. Por otra parte, Argentina y Uruguay son los únicos países que llevan a cabo primarias puras abiertas (es decir, cualquier ciudadano puede participar) y obligatorias para los partidos; mientras que en Honduras los partidos no tienen obligación práctica de acudir a primarias (Romero, s.f.). En Argentina y Uruguay, las primarias se denominan PASO18, dado que, además de ser obliga- torias para los partidos y abiertas, también son simultáneas. Las PASO argentinas como referente de las peruanas Las PASO parecen ser una versión regional minoritaria, incipiente y más cercana que otros modelos a una doctrina que apoya métodos competitivos de selec- ción de candidatos, así como la intervención del Estado en ellas (Rahat, 2013), que sigue la experiencia estadounidense, considerada exitosa por su capacidad de renovar liderazgos, movilizar ciudadanos y legitimar candidaturas (López, 2017). La aplicación de las PASO es relativamente reciente y excepcional. 15 El Estado participa en ciertos actos, como la fiscalización del proceso o la elaboración de padrones electorales (artículos 94 y 384 del Código de la Democracia). 16 Legislación vigente al 12 de agosto de 2019. 17 Al igual que en el Perú antes de la entrada en vigencia de la ley 30998. 18 Una diferencia importante respecto a Argentina es que en Uruguay la participación en el proceso no es obligatoria para la ciudadanía. Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 141 Hasta 2013, Uruguay era el único país donde se habían implementado más de una vez (Altman, 2013), en 1999, 2004 y 2009; en Argentina se empezaron a utilizar en 2011. Aunque las PASO son un instrumento que comparten solo dos países sud- americanos (Argentina y Uruguay), existen diferencias importantes entre ellos que afectan los resultados y que los hacen sui generis. A saber: • En el caso uruguayo, la participación de los ciudadanos en dicha elección es completamente voluntaria, mientras que en Argentina es obligatoria (doble obligatoriedad). • En Uruguay se votan los candidatos para la presidencia; en Argentina se usan este tipo de primarias para todos los candidatos a cargos nacionales (Gallo, 2018b). • El piso para que un partido participe en las Elecciones Generales en Argentina es del 1,5% de los votos válidamente emitidos (porcentaje similar a la propuesta de la Comisión de Alto Nivel, en la cual además es causal de cancelación del partido); en Uruguay es de 500 votos, un piso bastante bajo (Gallo, 2018b). • Los perdedores de las primarias en Argentina no pueden integrar la fór- mula presidencial; en Uruguay sí existe esta posibilidad (Gallo, 2018b). • A diferencia de las PASO en Argentina, donde su introducción se hace a través de una ley, las primarias en Uruguay fueron producto de la reforma de su Constitución en 1996; es decir, es una regla de mayor jerarquía normativa. De esta forma, las PASO aprobadas en el Perú (ley 30998) son más similares a las de Argentina, con algunas diferencias, específicamente por: Los cargos de los precandidatos que comprende: en el Perú, no solo se eligen precandidatos a cargos nacionales, sino también subnacionales (gobernadores regionales y alcaldes provinciales y distritales). Cabe resaltar que en Argentina muchas provincias han adoptado las PASO dentro de su legislación19. • La amplitud de la aplicación de la norma: en el Perú, el 20% de las listas de candidatos al Congreso, consejo regional y concejo municipal se pueden elegir por designación directa. 19 Casi la mitad de las provincias argentinas siguen un sistema de primarias, usualmente según el modelo de las PASO (Observatorio Político Electoral, s.f.a). 142 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 • La forma de elección de precandidatos al Parlamento: en el Perú, se rea- lizaría a través de candidaturas individuales y el candidato con mayor votación obtendría el primer puesto de la lista final de candidatos, a dife- rencia de Argentina, donde la selección de precandidatos al Parlamento es por listas. La propuesta original de la comisión se distinguía del caso argentino, además, por plantear expresamente la cancelación de toda organización polí- tica que no haya superado la barrera electoral de las elecciones primarias (1,5% de los votos válidos). De esta manera, observamos que tanto la propuesta de la comisión como la ley promulgada realizaron ajustes al diseño de las PASO argentinas hasta acercarse a una transferencia de tipo adaptativa (Minkman, van Buuren, & Bekkers, 2018). Estas adaptaciones nos remiten a un aspecto descuidado por los estudios sobre transferencia: la agencia y la lógica detrás del diseño del instrumento (Howlett & Saguin, 2019). La agencia detrás de la transferencia de las PASO Como parte de la transferencia y el aprendizaje de políticas, se destaca el papel de los actores que ejercen el rol de mediadores en estos procesos (Howlett & Saguin, 2019). Al respecto, se ha propuesto explorar las prácticas sociales y de agencia detrás del diseño del instrumento, para lo cual es clave el concepto de instrument constituency (en adelante, IC) (Voß & Simons, 2018). Este se refiere a un grupo de actores vinculados al diseño que impulsan instrumentos específicos (Simons & Voß, 2017) para su adopción rápida en diferentes con- textos (Howlett & Saguin, 2019) y que tienen un rol central en la transferencia de políticas (Foli, Béland, & Fenwick, 2018). Los IC proponen «fielmente» un instrumento como la solución a diferentes problemas y crea un discurso sobre aquel y sus versiones particulares (Mukherjee & Howlett, 2015). Así, los IC corresponden a los sujetos que participan —siguiendo el modelo de tres corrientes de Kingdon— en la corriente de las soluciones (Mukherjee & Howlett, 2015). En este apartado, primero rastrearemos el apoyo a las PASO en el Perú y los argumentos a favor de su introducción y los ajustes propuestos por el IC. Luego, presentaremos los ajustes adicionales a la propuesta enten- didos dentro de la coyuntura política que facilitó la aprobación de la ley. Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 143 El apoyo a las PASO en el Perú No se cuenta con evidencia sobre el impacto de las PASO en Argentina y Uruguay o si estas son mejores que otros tipos de primarias. Por un lado, se ha propuesto esperar el proceso de adaptación de las PASO antes de establecer posiciones frente a estas (Casullo, s.f.) y, por otro, se han recalcado los límites de las evaluaciones realizadas debido al exiguo número de casos por comparar (Dosek, 2015). Sin embargo, existen investigaciones recientes que determinan las limitaciones de las PASO argentinas a partir del contraste de las dinámicas generadas por ellas con los argumentos que se esgrimieron inicialmente de manera teórica a su favor (Gallo, 2017a, 2017b, 2018b). En el caso argentino, la fragmentación y la debilidad partidaria justificaron las PASO que, aunque con limitaciones, pueden ser consideradas como expe- riencias novedosas en la región y como buenas prácticas (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.). Esta posición moderada al respecto, sobre todo desde espacios no académicos, señala entre sus aspectos positivos el supuesto aumento de la participación en las elecciones generales20, la marcada reducción del número de partidos políticos gracias al piso mínimo de votos21 y la antelación con la que el ciudadano se entera de la oferta electoral (Herreros, 9 de agosto de 2019). Estos «beneficios teóricos» y sus limitaciones para el caso argentino se describen en la tabla 322. Tabla 3 Beneficios teóricos de las PASO y sus limitaciones en Argentina Beneficios Limitaciones en Argentina Ampliación de las • El voto sincero no definió los ganadores. opciones ciudadanas • La obligatoriedad afecta la sinceridad. gracias al doble voto • La simultaneidad no propicia la sinceridad del elector, dado que los niveles (sincero y estratégico) de competitividad y conflictividad pueden ser distintos en cada primaria. 20 Ponemos en duda esta suposición pues los procesos de las PASO en 2011, 2013, 2015, 2017 y 2019 no superan el promedio de participación electoral en Argentina desde 1983 (79,19%) (Dirección Nacional Electoral, s.f.). Sin embargo, se observa un incremento en la participación electoral respecto a los procesos de elecciones nacionales entre 2001 y 2009. 21 También ponemos en duda esto pues en 2009, cuando se introdujeron las PASO, el número de par- tidos políticos de orden nacional era 38; diez años después, era 44 (Observatorio Político Electoral, s.f.b). Si bien el número de partidos en 2014 se redujo a 32, esta disminución solo duraría hasta principios de 2015 cuando el número volvió a elevarse a 42 (Observatorio Político Electoral, s.f.b). 22 Cabe señalar que, en la mayoría de estudios, se evita generalizar los efectos de las PASO o dar diagnós- ticos concluyentes en cada país. 144 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Beneficios Limitaciones en Argentina Democratización • En el caso de partidos, la ley no establece la obligatoriedad de presentar interna más de una lista interna a la competencia, lo que desalienta la competencia interna. Además, hay incentivos para presentar una lista única. Las PASO funcionan como una primera ronda electoral. • En el caso de las coaliciones: entidades suprapartidarias artificiales (especialmente a escala nacional). Reducción de • Impacto cuantitativo, mas no cualitativo. partidos y candidatos • Se redujo el número estricto de fuerzas políticas y candidatos en competencia; empero, esto no fue producto de la fusión entre fuerzas afines, sino de elementos disímiles y discordantes. • Proscripción de fuerzas pequeñas: la existencia de una valla electoral mínima para poder participar en la elección afecta la representación de fuerzas políticas pequeñas pero relevantes. • Se incrementó el número de precandidatos en competencia23. Mayor potencial para • Efectos internos divisivos. ** coaligarse (cohesión • Amplifica disputas internas pues su estructura interna corresponde al interna) dilema del prisionero. • En el ámbito subnacional se observa faccionalismo de «primarias divisivas». Legitimidad*** • El candidato ganador puede no tener apoyo popular. • Personalización/elección de candidato periférico (beneficia a candidatos radicales). • Crossing over* (trasvasamiento de votantes ajenos): • El voto estratégico directo implicaría votar en la interna del partido del candidato «mal mayor» para sacarlo de carrera cuanto antes. • El voto estratégico diferido consistiría en señalar a un candidato de un partido ajeno (dadas las escasas posibilidades de un contendiente propio) para posicionarlo mejor de cara a las elecciones generales. • No siempre tiene un efecto predictor. Fuente: elaboración propia sobre la base de Freidenberg y Pomares (22 de mayo de 2014), Casullo (2019), Buquet y Chasquetti (2009), Gallo (2010), Buquet y Piñeiro (2011), Del Cogliano y Varetto (2016), Dosek (2015), Clerici, Cruz y Goyburu (2016), Gallo (2018b), Rahat (2013). * Este efecto se ha detectado en las primarias abiertas u obligatorias para la ciudadanía en general (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.). ** Este efecto se ha detectado en las primarias en general (Procesos de Selección de Candidaturas, s.f.; Kemahlioglu, Weitz-Shapiro, & Hirano, 2009). *** Este beneficio se ha detectado en las primarias en general (Carey & Polga-Hecimovich, 2006). 23 23 La Cámara Nacional Electoral de Argentina ha invocado en varias de sus resoluciones a buscar alguna reforma que solucione los problemas que genera la multiplicidad de ofertas partidarias (Resolución del Expediente CNE5100/2015/CA1). Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 145 Estos hallazgos —vinculados con los cuestionamientos al instrumento y la reapertura del debate sobre la reforma electoral en Argentina y Uruguay24 (Gallo, 2018b)— nos acercan a una mirada a las PASO desde la perspectiva del negative lesson-drawing, es decir, desde las lecciones de política sobre ideas que los tomadores de decisiones no desearían seguir (Stone, 2017). En 2016, en el Perú se instaló un comité en el que participaron funcionarios del JNE y Fernando Tuesta25 (presidente de la comisión en 2019) para la actua- lización del Código Electoral (que no se pudo terminar en aquella época26). En ese contexto, cuando se abordó el tema de los mecanismos para la selección de candidatos, Tuesta introdujo la posibilidad de incorporar en la legislación peruana un régimen de PASO similar al argentino, pero con la adición de una valla de participación en las primarias que daría lugar a la cancelación de la inscripción del partido o movimiento. El argumento principal de Tuesta era la necesidad de limitar y reducir el número de organizaciones políticas en nuestro sistema, pues estas carecían de representatividad y debían demostrar que podían llevar un número razonable de ciudadanos a las urnas en el proceso de prima- rias para poder participar del proceso electoral y mantener su inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas (comunicación personal con funcionario de JNE 1, 15 de julio de 2019). Esta propuesta fue verbal e informal, ya que no consta en ningún documento, y no llegó a plasmarse en el proyecto, que quedó suspendido (comunicación personal con funcionario de JNE 2, 14 de agosto de 2019). Así también, en 2016, Tuesta dio una entrevista en la que pro- ponía primarias con participación de los organismos electorales, simultaneidad y la aplicación de una valla electoral mínima de participación ciudadana en la elección de candidatos (Guzmán, 13 de marzo de 2016). En 2017, defendía las elecciones internas abiertas «con la participación de unas 100 000 personas»27 como un requisito más realista que debía cumplir todo partido para participar luego de la elección (Tuesta, 4 de mayo de 2017). 24 En Uruguay, el debate académico se inclina en contra de las reformas, con solo un 21% de artículos académicos a favor de ellas (Altman, 2013). 25 Fernando Tuesta fue consultor para el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, JNE) desde el 2014 hasta mediados del 2016. (Funcionario de JNE 1, comunicación personal, 15 de julio de 2019). 26 El 2011, el JNE presentó el primer proyecto de Código Electoral, luego de lo cual impulsó reu- niones con representantes de los tres entes electorales para producir una versión actualizada, pero sin éxito. La versión actualizada recién se presentaría en abril del 2017 con un equipo distinto y bajo otro Presidente (Funcionario de JNE 1, comunicación personal, 15 de julio de 2019). 27 Es decir, aproximadamente 0,4% del padrón electoral utilizado en las últimas elecciones nacionales (Elecciones Congresales Extraordinarias, 2020). 146 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 Estos son indicios de que Tuesta conocía y apoyaba la introducción de las PASO en el Perú desde 2016 y que su propuesta no había logrado calar en la agenda de reforma electoral del JNE ni parecía estar en la de los actores vincu- lados con la academia y otras organizaciones relacionadas con la reforma elec- toral a escala nacional28 e internacional29. También es importante señalar que su propuesta de 2016 y la de la Comisión de 2019 comparten la idea de establecer una valla de cancelación para los partidos, que le da un lugar importante a uno de los beneficios teóricos de las PASO (ver tabla 3) —reducir el número de par- tidos y de candidatos— y responde a sus limitaciones en Argentina (ver tabla 3). En la propuesta de la comisión, asimismo, se añade el uso de candidaturas individuales en lugar de listas únicas (un ajuste vinculado a las limitaciones del instrumento en cuanto a democratización interna) (ver tabla 3). Por otro lado, también se llevaron a cabo adaptaciones en los legados nacionales: se mantuvo que el 20% de las listas de candidatos al Congreso, consejo regional y concejo municipal puedan ser elegidas por designación directa y se establecieron las PASO a escala subnacional (el Perú es un Estado unitario, no federal como Argentina). Como se constata, los ajustes que responden a las limitaciones del modelo argentino se vinculan a dos beneficios de las PASO: (a) reducción de partidos y candidatos y (b) democratización interna (que podríamos denominar «com- petencia interna»). Las limitaciones de los beneficios teóricos vinculados con la legitimidad de los candidatos, la cohesión interna y la ampliación de las opciones ciudadanas no motivaron ajustes. Ajustes adicionales y tensión en el Parlamento Fernando Tuesta, como presidente de la comisión, asume diferentes roles: como IC, policy advocate y emprendedor de políticas (Tuesta, 28 de marzo de 2019, 6 de mayo de 2019, 17 de junio de 2019, 10 de junio de 2019, 1 de julio de 2019, 8 de julio de 2019, 15 de julio de 2019); participa, asimismo, en el debate político y público a favor de la introducción de la propuesta del 28 Los debates legislativos anteriores a la reforma de 2019 se centraron, sobre todo, en realizar ajustes incrementales (comunicación personal con Roque Bravo, 13 de marzo de 2020) y en la participación obligatoria del Sistema Electoral en dichos procesos (comunicación personal con Mercedes Carrillo, 12 de marzo de 2020). En eventos de reforma electoral realizados en el Perú, organizados por organismos internacionales y organismos electorales, tampoco parecen haberse discutido las PASO; es más común el debate sobre el establecimiento de primarias cerradas, posición cercana a las propuestas del JNE en años anteriores (comunicación personal con funcionario de JNE, 14 de agosto de 2019). 29 No encontramos un grupo de apoyo transnacional a favor del instrumento, a pesar de su novedad en ciertas redes internacionales. Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 147 Ejecutivo de introducir las PASO. Sin embargo, el éxito del IC de las PASO en el Perú no puede comprenderse si se deja de lado el contexto político de 2019. En medio de las tensiones entre Ejecutivo y Legislativo, el primero ejerció presión política sobre el segundo a través de una cuestión de confianza ligada a la aprobación de los proyectos de reforma política entre los que se encontraban las PASO, lo que explica su aprobación en el debate del Pleno del Congreso a pesar de la visible oposición de varios congresistas (comunicaciones personales con Mercedes Carrillo, 12 de marzo de 2020; exfuncionario de la Comisión de Constitución y Reglamento, 20 de marzo de 2020; Flor Bazán, 9 de marzo de 2020; y Daniel Rodríguez, 20 de marzo de 2020). A pesar de la presión, desde el Parlamento se incluyeron algunas modifica- ciones al proyecto del Poder Ejecutivo y se añadieron reglas especiales aplica- bles solo al proceso electoral más inmediato, las Elecciones Generales (EEGG) de 202130. La lógica de estos cambios era: (a) preservar la inscripción de las organizaciones políticas31, (b) elegir listas cerradas en las EEGG 202132, y (c) flexibilizar la inscripción de nuevos afiliados33 (solo para las EEGG 2021) y el cronograma de las PASO34. De acuerdo con las entrevistas realizadas, los cambios en el punto 3 se consideran los «más técnicos» debido a que responden a preocupaciones operativas (comunicación personal con funcionario JNE 1, 15 de julio de 2019). Por otro lado, el punto 1 muestra resistencia a la lógica de la propuesta de la comisión de buscar reducir el número de partidos y el punto 2 pretende mantener el control de las organizaciones políticas sobre la designación de candidatos. Si bien se realizaron algunos ajustes de índole política y técnica, la percep- ción sobre la legitimidad del instrumento en actores cercanos a su aproba- ción como norma es negativa (comunicaciones personales con exfuncionario 30 En el escenario actual, de la pandemia por COVID-19, el Congreso de la República está debatiendo diversas propuestas que plantean ajustes a la forma de selección de candidatos para las EEGG 2021, entre las cuales resalta la suspensión de las elecciones primarias hasta el proceso regional y municipal de 2022. En este sentido, es posible que muchas de las reglas especiales no lleguen a aplicarse. 31 La ley 30998 no considera causal de cancelación de una organización política el no haber superado el 1,5% de los votos válidos en las primarias. 32 La Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la ley 30998 permite a toda organización política inscrita antes del 28 de agosto de 2019 elegir a sus candidatos a presidente y congresistas a través de una elección primaria cerrada (solo entre afiliados). 33 La Primera Disposición Complementaria Transitoria de la ley 30998 reduce el tiempo mínimo de afiliación de un ciudadano a una organización política para ser candidato. Los candidatos pueden tener seis meses de afiliación a la organización política hasta la fecha de las primarias. 34 El Congreso determinó que sea el JNE el que fije el cronograma de las elecciones primarias, mientras la propuesta de la comisión establecía una fecha concreta. 148 Revista de Ciencia Política y Gobierno, 6(11), 2019 de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, 20 de marzo de 2020; y Roque Bravo, 13 de marzo de 2020). Desde el JNE, uno de los riesgos documentados de las PASO se considera clave: el desgastante y oneroso proceso electoral que implican35 (comunicación personal con funcio- nario de JNE 2, 14 de agosto de 2019). Conclusión ¿Cómo se diseñaron las PASO como mecanismo para la selección de candidatos y candidatas dentro del proceso de reforma política de 2019 en el Perú? En esta investigación comparamos las características descriptivas del diseño (Rogge, 2018) del instrumento en cuestión en el Informe de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (comisión creada por el Poder Ejecutivo) y la ley en la que finalmente se aprueba la norma (ley 30998). Al respecto, encontramos pocos pero significativos ajustes entre ellas, que difieren sustancialmente de la normativa previa. Con el fin de determinar si el diseño del instrumento se había dado en el marco de una transferencia de políticas (un mecanismo usual cuando se buscan cambios no-incrementales), rastreamos las características descriptivas del instrumento en todos los países latinoamericanos donde las primarias son de ejecución obligatoria. Así, encontramos que la mayor simi- litud con el diseño de las PASO en el Perú la tienen las PASO argentinas, incluso más que las de Uruguay. Se determina, entonces, que el diseño de las PASO peruanas (desde la propuesta de la comisión) se explica, en buena parte, por un proceso de transferencia adaptativa (Minkman, van Buuren, & Bekkers, 2018). Nos aproximamos, así, a la lógica de la transferencia del modelo argen- tino y sus ajustes en el Perú, a partir de tres cuestiones: 1. Si existía o no evidencia acerca de las PASO que la avalen como un modelo basado en una «lección aprendida de otro lugar» (Howlett & Saguin, 2019). Se encontraron investigaciones sobre los «beneficios teóricos» de las PASO en Argentina y sus limitaciones, lo que nos llevó a centrarnos en las prácticas sociales que construyen el apoyo a la transferencia de ciertas políticas. 35 En Argentina, la Cámara Nacional Electoral resalta en varias resoluciones las complicaciones que se generan en el desarrollo del escrutinio de la votación al existir una cercanía temporal entre las elecciones primarias y las elecciones generales (Acta Acordada Extraordinaria 100/2015). Carranza y Chuquillanqui / Ni improvisación ni copia 149 2. Entonces, nos preguntamos por los actores del diseño del instrumento (por ejemplo, instrument constituency) en el Perú y las acciones a favor de este, a partir del caso del presidente de la comisión Fernando Tuesta. A diferencia de la literatura revisada, que le otorga un carácter más grupal y académico (en el sentido de producir conocimiento científico a favor del instrumento) a los instrument constituencies, en este caso observamos una oportunidad aprovechada por el actor para introducir un instrumento con cambios, del cual se espera que ayude al cumplimiento de objetivos políticos más amplios, vinculados al sistema de partidos. 3. Aquí, la adaptación doméstica del instrumento en el ámbito de la comisión no es accesoria y, de hecho, los ajustes al diseño que se pueden considerar «más políticos» (los vinculados a la reducción del número de partidos y la competencia interna en la selección de candidatos) ocuparon un lugar central en los debates parlamentarios y en el diseño final del instrumento, en una coyuntura política afectada por la cuestión de confianza formulada por el presidente al Congreso de la República. En suma, este artículo busca ser un aporte a los estudios sobre transferen- cias de políticas. En el ámbito micro nos enfocamos en la adaptación de un instrumento en instancias técnicas y políticas, con énfasis en los ajustes o en las adaptaciones como rasgos que pueden llegar a ser centrales para el diseño del instrumento, para los resultados esperados de este y para el debate técnico y político. Referencias Altman, D. (2013). Universal Party Primaries and General Election Outcomes: The Case of Uruguay (1999-2009). Parliamentary Affairs, 66(4), 834-855. https://doi.org/10.1093/pa/gss010 Buquet, D., & Chasquetti, D. (2009). Elecciones Uruguay 2004: descifrando el cambio. Revista de Ciencia Política (Santiago), 25(2), 143-152. https://doi.org/10.4067/S0718-090x2005000 200006 Buquet, D., & Piñeiro, R. (2011). Participación Electoral en las elecciones primarias en Uruguay. Revista Debates, 5(2), 79. https://doi.org/10.22456/1982-5269.22615 Capano, G., & Howlett, M. (2020). 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