El páramo reformista Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar al Perú EDUARDO DARGENT BOCANEGRA EL PÁRAMO REFORMISTA Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar al Perú Serie Zumbayllu El páramo reformista Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar al Perú Serie Zumbayllu 1 © Eduardo Dargent Bocanegra © Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe Imagen de portada: Andrea Lértora, Bandera, 2014 Técnica: colores acuarelables y tintas Caricaturas: Heduardo. Fuente: diario El Comercio Diseño de logo de serie: Augusto Patiño Dirección de Comunicación Institucional (DCI) de la PUCP Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Primera edición: mayo de 2021 Tercera reimpresión: enero de 2022 Tiraje: 1000 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Las opiniones vertidas en este libro son de entera responsabilidad de su autor. ISBN: 978-612-317-653-2 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú Contenido Presentación   11 Agradecimientos   13 Introducción El barril y las manzanas   17 1 El reto de reformar un Estado débil   35 2 Tres actores insuficientes   59 Los conservadores populares: la altisonancia sin reformas   63 Los libertarios criollos: prohibido regalar pescado   75 Los izquierdistas dogmáticos: la confianza es peligrosa   96 3 Del vladivideo al codinome. O un barril que se defiende   107 Conclusión Coaliciones de reforma y demanda ciudadana   121 Referencias   133 Para Ignacio y Agustina, entrañables camaradas de encierro. 11 PRESENTACIÓN «El canto del zumbayllu se internaba en el oído, avivaba en la memoria la imagen de los ríos, de los árboles negros que cuelgan en las paredes de los abismos». José María Arguedas, Los ríos profundos ¡¡¡Zumbayllu!! ¡¡¡Zumbayllu!!!, resuenan los gritos alborotados que sacan al niño Ernesto de la desazón, la melancolía, la soledad, el aislamiento y la incertidumbre que lo agobian en el internado donde lo ha dejado abandonado su padre. ¡¡¡Zumbayllu!!! ¡¡¡Zumbayllu!!! ¿Qué podía ser el zumbayllu? El zumbayllu da título a uno de los capítulos más hermosos de Los ríos profundos. Como explica la estudiosa Isabelle Tauzin-Castellanos: «es un trompo 12 El páramo reformista al que Ernesto atribuye poderes mágicos. La danza del juguete restablece la comunicación entre los alumnos mientras lo contemplan, alzando el vuelo y bañado por la luz del sol»*. Un trompo que da vueltas interminables sobre su eje. Y en su incesante movimiento, canta. Y en su incesante movimiento, brilla. Y en incesante movimiento, recoge la luz. Nos lleva del pasado al futuro, comunica, dialoga. El Fondo Editorial PUCP presenta una nueva serie de ensayos cortos, en un formato de bolsillo y a un precio asequible, con el fin de que la voz de nuestra comunidad llegue a todas las personas que aman al Perú. En el año del bicentenario les presentamos nuestra serie Zumbayllu. Fondo Editorial PUCP * El otro curso del tiempo. Una interpretación de Los ríos profundos. Lima: Instituto Francés de Estudios Andinos y Lluvia Editores, 2008, p. 34. 13 AGRADECIMIENTOS Muchas gracias a Heduardo, por su generosidad al ceder las caricaturas que ilustran el libro. A Andrea Lértora, por una portada precisa. A mi colega Jonathan Clausen, quien me hizo el enorme favor de leer el trabajo en detalle cuando solo le pedí una mirada rápida a un par de secciones. Gracias también al equipo del Fondo Editorial por su cuidado de la edición. Por supuesto, todo lo dicho es solo responsabilidad mía. 15 «Hay una opinión extendida entre nosotros que afirma que la corrupción es uno de los principales problemas que afrontamos como organización social. El símil que nos permite acceder a esta opinión es el del barril de manzanas. Suponemos que, así como un barril de manzanas muchas veces contiene algunas que están podridas, así también una institución muchas veces contiene algunos individuos corruptos. La ilusión que nos convence y que hace tolerable el símil es que si extraemos las manzanas podridas es posible reestablecer lo que juzgamos es el orden natural del barril: un conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas. Similarmente, si extraemos a los individuos corruptos nos quedamos con una institución armoniosa, funcional, eficiente. No hay nada malo pues con el barril, son ciertas manzanas individuales las que estropean todo. Lo mismo sucede con las instituciones. No hay nada malo con el Congreso, con la iglesia, con el ejército…son ciertos congresistas, curas y militares los que les dan un mal nombre a las instituciones. Por supuesto, la extensión natural de todo esto es que no hay nada malo con el Perú como Estado, son algunos “malos” peruanos a quienes debemos separar. […] Yo comienzo a sospechar de este símil y, estoy seguro, algunos de ustedes también. Comienzo a sospechar que no son las manzanas, sino que es el barril lo que está podrido». Mario Montalbetti, «El barril y las manzanas» Cualquier hombre es una isla: ensayos y pretextos 17 INTRODUCCIÓN EL BARRIL Y LAS MANZANAS El 15 de diciembre de 2016 el Congreso de la República censuró al ministro de Educación Jaime Saavedra. La excusa fue una supuesta compra ilegal de computadoras en una dependencia de su ministerio. La razón de fondo fue dar una imagen de poder por parte del partido Fuerza Popular y echar al único ministro que había logrado pasar al nuevo gobierno de Pedro Pablo Kuczynski desde el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016). Curiosamente, en campaña, Keiko Fujimori, la lideresa de dicho partido, había prometido la continuidad de Saavedra y de la reforma educativa que el ministro dirigía de ser elegida presidenta. No obstante, en pocos meses, ella y su bancada le cortaron la cabeza. Esta censura ilustra lo vulnerables que son los procesos de reforma en nuestro país. Pocas veces la educación 18 El páramo reformista ha estado tan presente en la agenda nacional como con la reciente reforma educativa. La educación era, desde hace décadas, un tema secundario, una referencia retórica en un ministerio más relevante en el pasado por las huelgas del sector que por su prioridad en la política pública. En el discurso público se mencionaba a la educación como la base del desarrollo, la clave para construir capital humano, pero los gobiernos no acompañaban la perorata ni con dinero ni con profesionales para que condujeran una mejora integral. La reforma iniciada con Saavedra unos años antes amplió presupuestos, reforzó equipos y lanzó modifi- caciones de fondo en el ministerio. Era una reforma que no se basaba en la promesa de cambio espectacular, sino en la construcción de capacidades y el fortalecimiento gradual del ministerio para hacerla sostenible. Con buen trabajo de comunicación lograron atraer la atención del público y darle al tema cierta atención noticiosa. Todo ello muy difícil en un país donde los relevos de ministros, y especialmente los de educación, suelen detener procesos de cambio y modificar la agenda radicalmente. Además, los principios que guiaban el cambio de política debilitaban ese mantra noventero que nos repite que las soluciones privadas son siempre mejores que las públicas. Se recuperaba, así, la idea de que sin una educación pública de calidad difícilmente podrían atacarse los problemas de nuestro sistema educativo. El aplauso en varias conferencias y diversos reportajes celebratorios en medios de comunicación mostraban 19 Eduardo Dargent Bocanegra un consenso amplio sobre la reforma entre las élites. No pretendo minimizar los problemas que subsistían o posibles errores de los reformadores, solo quiero recordar cómo incluso los críticos de buena fe reco- nocían que esa priorización en la agenda pública y en el presupuesto era clave para el avance. El balance era altamente positivo. El ministro había logrado colocar el tema en el centro del debate de políticas. La educación era un problema político que estábamos enfrentando. Y, sin embargo, Saavedra fue defenestrado en pocos días, tras una campañita que al principio parecía inocua. Una acusación por una supuesta compra irregular, lejanísima a la decisión del ministro —y que si fuera causal de censura no dejaría ministro en pie en el Perú— fue la excusa. En ese ataque no estuvo solo el fujimorismo. Por un lado, estaba un sector de la izquierda incapaz de valorar la relevancia de la reforma y, más bien, atrapado en sus fidelidades a intereses gremiales en el sector educación. Parte de la bancada del Frente Amplio debutó en las ligas parlamentarias reproduciendo viejas taras de la izquierda peruana, invocando la necesidad de un gran cambio educativo y señalando los límites de la reforma «neoliberal» en curso, pero sin una agenda concreta alternativa de reforma y sin reconocer lo avanzado. Tampoco mostraron entusiasmo por defender la reforma un grupo de libertarios mediáticos; todo lo contrario. Para estos libertarios las reformas del ministro eran un paso de vuelta hacia el estatismo, un afán de controlar la libertad creativa de las instituciones educativas 20 El páramo reformista privadas. Ese grupo, vocal desde distintos medios, seguía atrapado en debates absurdos de la década de 1990, sin reconocer los enormes límites de estas recetas privatizadoras en nuestro país años después de haber sido implementadas. Quienes desde el sector empresarial aplaudieron al ministro en reuniones y eventos casi no se movilizaron para defenderlo, seguro temerosos de que un choque entre el Ejecutivo y el Legislativo pudiese dañar el «crecimiento económico». En cambio, si se hubiera hablado de afectar intereses empresariales o hacer reformas que califiquen de «estatistas», hubiesen sacado los misiles; la reforma educativa, un tema clave para lograr que ciudadanos y ciudadanas tengan me- jores capacidades para su desarrollo personal, no valía el esfuerzo de una defensa firme desde el empresariado. El presidente de la Confederación Nacional de Insti- tuciones Empresariales Privadas (Confiep), a título personal, criticó la interpelación y la censura, pero no hubo presión desde los gremios. Incluso congresistas de la bancada de gobierno prefirieron mirar a otro lado y hasta criticar al ministro. Saavedra cayó y se debilitó la reforma. No la liquidó, pues todavía continúan varias de sus políticas, pero le restó visibilidad y la centralidad que alcanzó en la agenda pública. Y nos mostró, una vez más, que en el Perú las reformas son muy frágiles, incluso en un tema en el que existe amplio consenso. Este ensayo trata sobre la dificultad de hacer reformas y la urgencia de realizarlas en una democracia precaria 21 Eduardo Dargent Bocanegra como la nuestra. Presenta una mirada muy pesimista sobre las posibilidades de realizar reformas de fondo para construir una mejor institucionalidad para el desarrollo. Mi intención no es convencerlos de lo que es obvio: sabemos que hacer reformas en el Perú, y en los países en desarrollo en general, es muy difícil. Tenemos académicos y burócratas para quienes lo que se dice aquí no será novedoso. Lamentablemente, en la esfera pública, este tema suele ser presentado en forma más sencilla, como un problema de malos y buenos que hace pensar que, rotas ciertas barreras, los cambios son posibles. Mi intención es invitarlos a comprender la profundidad del problema, la magnitud del reto; mostrarles que va mucho más allá de voluntades o personas. El ensayo explica por qué es tan difícil hacer reformas sustantivas, discute los límites que enfrentamos para lograr que estos cambios tengan la profundidad necesaria, disecciona la insuficiencia (o falta de interés en estos temas) de nuestras élites políticas y económicas para reformar, especialmente la de tres actores políticos «típicos», y muestra la forma en que el statu quo se defiende de dichos esfuerzos de cambio. Como verán, muchos de los que hablan sobre reforma y desarrollo en el Perú, sea por interés o desconocimiento, minimizan la magnitud política de estos retos. Si bien mi foco estará en esta dificultad de hacer reformas, quiero convencerlos de algo que también debería ser obvio, pero que no lo es tanto: estas reformas profundas para construir mejores instituciones son 22 El páramo reformista urgentes, no basta con lo que tenemos para producir más bienestar. Seguir en este curso nos mantiene en la mediocridad, produce un sistema con débil legitimidad e incluso abre la puerta a reversiones hacia políticas fallidas. Sin reformas no será posible salir de una serie de trampas y taras que nos hacen una sociedad desigual, insuficiente, precaria. Discutiré lo que considero son algunos de esos cambios urgentes y necesarios para un mejor desarrollo político y económico; una lista de temas de consenso que deberían ser la base de un proyecto de mejora institucional para el desarrollo; en especial, la centralidad que deberían tener la reforma del Estado, políticas de educación, salud, diversificación productiva y aumento de empleo. Ello permitirá reforzar los dos puntos principales del ensayo: reformar es muy difícil y lo que tenemos hoy no alcanza, mucho más es necesario. No me centraré, sin embargo, en el contenido detallado de estas reformas. No pretendo presentarles recetas mágicas para el desarrollo, pues no las tengo, ni tampoco creo en ellas. Sé lo suficiente sobre desarrollo para conocer por qué distintas formas en que se le ha buscado en el Perú han sido claramente insuficientes para ese objetivo y creo conocer esas recetas de consenso que discutiré, pero no soy un técnico que pueda darles una ruta completa y detallada. Considero, además, que esta idea de recetas claras es una forma inadecuada de ver el desarrollo en nuestros días. Los estudios sobre desarrollo muestran que cambios positivos y sostenibles tienen mucho más de 23 Eduardo Dargent Bocanegra pragmatismo, humildad y ensayo-error que de modelos dogmáticos; antes que por recetas milagrosas, el proceso pasa más por conocer los límites y oportunidades que enfrenta cada país para construir capacidad estatal, humana y promover esas potencialidades1. Sin negar, entonces, que hay algunas «buenas» instituciones básicas para países de ingreso medio como el nuestro y mucho que aprender de nuestros ensayos fallidos, le pongo más atención al fortalecimiento de un Estado que pueda implementar leyes y políticas, muchas de las cuales ya existen en nuestro país (es decir, 1 Ver, por ejemplo, las propuestas de Hausmann, Rodrik y Velasco, 2006, sobre la necesidad de conocer el contexto en cada país y enfocarse en romper las barreras principales que enfrenta para su desarrollo económico antes que seguir una lista de lavandería. Asimismo, ver las propuestas de Hausmann que se centran en el desarrollo de capacidades que permitan a los Estados aprovechar oportunidades en los mercados, lo cual implica tomar medidas que, en el Perú, el consenso de Lima llamaría «estatistas»: «La acumulación de capacidades debe estar en el centro de cualquier agenda de crecimiento y desarrollo, y los gobiernos deben estar dispuestos a participar en discusiones nacionales y regionales de objetivos apropiados y estrategias efectivas. Hay muchos instrumentos que se podrían utilizar para desarrollar capacidades. Estos incluyen la protección comercial de las industrias incipientes; garantías de demanda (como los contratos para comprar vacunas contra la COVID-19 antes de que se haya demostrado que funcionan); empresas estatales (como en el sistema postal y los servicios públicos); políticas que instan a los conglomerados nacionales a diversificarse; corporaciones nacionales de desarrollo (como Temasek de Singapur y Khazanah de Malasia), sueños lunares (como propuso Mariana Mazzucato) y sistemas de innovación regionales y nacionales» (2020). Finalmente, un libro de Piero Ghezzi (2021) aparecido hace poco refuerza la idea de que se necesita un Estado pragmático, capaz de ver el desarrollo como un tema de ensayo y error donde son importantes el profesionalismo y la capacidad de corregir políticas. 24 El páramo reformista fortalecer instituciones antes que «adoptar» nuevas). Me interesa, más que dar una lista precisa, mostrarles que incluso estas reformas básicas, que tienen harto consenso local e internacional, consideradas necesarias para un mejor país y que estarán en la base de todo cambio sustantivo, serán resistidas y muy difíciles de implementar. Nuestras últimas décadas muestran bien que estamos en una trayectoria insuficiente, el piloto automático y su fe en el mercado no alcanzan sin otros ajustes. El reciente boom de recursos minerales, el mejor momento para el modelo económico adoptado en la década de 1990, y el contrasuelazo que nos ha dado la pandemia de la COVID-19 nos enseñan los límites de esta trayectoria iniciada para lograr un salto cualitativo para nuestro bienestar y para mejorar sustantivamente la calidad de nuestro Estado. Sí, las reformas cuestan, y el crecimiento económico, el control del déficit fiscal y la estabilidad macroeconómica son una condición necesaria para impulsarlas. Y, en general, un país pequeño como el nuestro hace bien en mirar al mercado internacional como un motor crucial para el desarrollo, cosa que se promovió con este modelo. Sin esa base material no podemos sostener y construir un Estado más efectivo, autónomo y presente en el territorio. No hay que ningunear lo que hoy consideramos normal pues mañana podríamos extrañarlo. Sin embargo, debería ser igual de claro que el modelo pe- ruano requiere reformas para que produzca un bienestar 25 Eduardo Dargent Bocanegra más general y mejoras sustantivas2. Por un lado, porque el crecimiento es con frecuencia ciego ante procesos de debilitamiento institucional y del Estado. El fortale- cimiento institucional y estatal no va necesariamente de la mano con el crecimiento económico. Basta ver el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), en el que un crecimiento muy alto empujado por los precios de los minerales en el mercado mundial no promovió el desarrollo institucional, sino, por el contrario, una involución en algunos ámbitos: debilitamiento de la capacidad reguladora del Estado, aumento del peso de actores privados por encima de la ley, retroceso en la legitimidad de las burocracias3. Las bonanzas también traen maldiciones, como nos enseña una larga litera- tura sobre la maldición de los recursos. Pero además, como ya habían alertado varios autores locales, porque sin mejoras en otras dimensiones, este crecimiento no tendrá un impacto más amplio4. 2 Se suele decir que tenemos instituciones débiles y esto, entendido de una manera más formal, es cierto: como veremos, las reglas formales con frecuencia no se aplican, son tigres de papel. Pero en realidad, como se discute más adelante, sí hay algunas instituciones fuertes que se resisten al cambio, entre ellas este consenso liberal, que ha mostrado sorprendente resistencia desde la década de 1990. Al respecto pueden verse Arce, 2001; Orihuela, 2020; Vergara y Encinas, 2016. 3 Puede encontrarse una interesante discusión sobre los límites del crecimiento para la mejora institucional en la introducción a la segunda edición del libro Ciudadanos sin república, de Alberto Vergara, 2018. 4 Entre ellos, Ghezzi y Gallardo, 2013, en un libro publicado en pleno boom y que, creo, mereció mucha más atención de la recibida. También puede consultarse Orihuela, 2020. Los textos de Gonzales de Olarte, 1993 y 1998, son buenos ejemplos de que algunas de estas alarmas también se dieron al inicio de las reformas. En la introducción de un texto editado junto a algunos colegas (Dargent, Orihuela, Paredes & Ulfe, 2018) 26 El páramo reformista El modelo como está ahora no desarrolla actividades y sectores que puedan generalizar el bienestar y la riqueza de manera más extendida. Como se discute más adelante, al señalar los límites de las recetas libertarias criollas para el desarrollo, sin un Estado autónomo, burocracias capaces de regular efectiva- mente al sector privado, pero también de dialogar y cooperar con él, una mejor oferta educativa que incre- mente las capacidades de la ciudadanía, inversión en tecnología, promoción de productos que tengan valor en mercados internacionales y den empleo, estas oportunidades serán limitadas. Si no se invierte en educación y salud, en infraestructura sanitaria, elec- tricidad, tendremos una población incapaz de asumir trabajos más complejos, de innovar, de reaccionar con flexibilidad a entornos mundiales cambiantes. ¿Cómo explicar que no se haya logrado construir en estos años una infraestructura funcional a este modelo exportador a pesar de tener recursos? La respuesta es paradójica: por miradas ideológicas limitadas, o desinterés, no se hicieron suficientes esfuerzos por construir un Estado capaz de impulsar el modelo de desarrollo adoptado en la década de 1990. Estos límites deberían haber quedado claros, pero los defensores más vociferantes del modelo no los reconocen. también se indican los problemas de un modelo de desarrollo como el peruano, vistos incluso en el mejor escenario posible de un boom de precios de recursos minerales. Y, aunque con algunas discrepancias con ciertas recetas de solución, otro interesante texto que identifica estas debilidades es Ganoza y Stiglich, 2016. 27 Eduardo Dargent Bocanegra Los liberales que en la década de 1990 proponían un mayor bienestar general con sus recetas en una serie de ámbitos se han convertido en conservadores que se refugian en el miedo: es lo mejor que tenemos y los cambios pueden ser peores. La actual crisis del régimen agroexportador debería hacer obvio lo errado de este enfoque. Una enorme oportunidad de desarrollo real, que produjo cambios importantes en materia de empleo y diversificación productiva, se puso en riesgo por una visión chata de élites estatales y privadas. Sus propios defensores y beneficiarios no contemplaron la presión política y social que crecía a su interior ni sus serias limitaciones para ganar legitimidad. Las reformas, entonces, son urgentes, porque lo que hay no alcanza. Un primer paso para avanzar hacia estas reformas, y de allí el propósito central de este ensayo, es entender mejor qué nos hace resistentes al cambio. Tomar conciencia de esta dificultad permitirá entender la importancia de que estos procesos sean sostenidos y estén en permanente evaluación. Antes que creer en un cambio súbito y radical o pensar que solo se trata de cambiar a quienes gobiernan, este trabajo busca convencerlos de que estamos en un camino cuesta arriba, donde es mucho más fácil fracasar en sacar adelante reformas que tener éxito5. Mucho más problema que posibilidad. 5 Sobre ese camino de construcción de coaliciones reformistas, de aprendizaje y ensayo-error, puede verse Bersch, 2016 y Grindle, 2004. 28 El páramo reformista Este diagnóstico pesimista no es un llamado al cinismo o al quietismo, sino todo lo contrario. Este realismo crítico busca contribuir a la construcción de una demanda ciudadana por reformas, darle urgencia y realismo al reto. Implica aprender a valorar procesos que —a pocos y con dificultades, el ensayo y error es fundamental— pueden avanzar para lograr cambios positivos. Lo hemos visto en distintos países, como Chile, Brasil, Costa Rica o Uruguay, todos con sectores burocráticos y actividades comerciales con cosas que enseñarnos en lo que respecta a la construcción de capacidad estatal y desarrollo; o en procesos domésticos que llevaron a la construcción de agencias estatales más capaces y mejores servicios públicos6. El cambio es posible, pero es difícil, complejo y lleno de resistencia. Y valorarlo es una forma de reconocer el reto. El epígrafe del poeta y crítico literario Mario Montalbetti recoge esta imagen sobre la enorme dificultad de hacer reformas y nos acompañará al presentar los argumentos de las próximas páginas. Dice Montalbetti que en nuestro país tendemos a presentar la corrupción como un barril de manzanas, donde algunas están podridas y contaminan al resto. Así, la solución que dan muchos 6 Francisco Durand, 2002, por ejemplo, detalla un proceso de este tipo en Sunat, y muestra cómo un cambio de personal y un liderazgo que otorgó capacidades a la organización fue clave para que se le respetara y se comenzaran a aplicar reglas tributarias. Y en forma más general para América Latina, Carol Graham y sus coautores, 1999, tocan una serie de ejemplos de reformas que lograron avanzar en América Latina, aunque es necesario revisar sus casos veinte años después para evaluar cuán exitosos realmente fueron. 29 Eduardo Dargent Bocanegra al problema pasaría por extraer las manzanas podridas para «restablecer lo que juzgamos es el orden natural del barril: un conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas». Esta forma de entender el problema, nos dice, oculta la profundidad del mismo. Hay toda una estructura social e institucional que limita los esfuerzos de cambio. Por ello, sacar manzanas del barril arregla muy poco o nada. La madera seguirá pudriendo manzanas. Como él, propondré que el barril es una metáfora de la resistencia al cambio en el Perú, pero señalaré que el problema va más allá de la corrupción o de fuerzas «malas». Hay muchas otras fuerzas que se oponen a cambiar este sistema que pudre manzanas y no son necesariamente fuerzas corruptas. Incluso personas de buena fe pueden ser enemigas del cambio. La ruta del ensayo es la siguiente. En el primer capítulo profundizo las razones por las que es muy difícil cambiar el statu quo, la madera del barril que pudre manzanas y los retos que enfrenta el Perú para lograrlo. Discuto los límites de dos recetas muy comunes para reformar, las reformas legales y la educación en valores, para resaltar el tipo de cambios profundos que serían necesarios para curar el barril. Aunque hacen aportes importantes, ambas visiones minimizan las poderosas resistencias a las que se enfrenta un proceso de reforma y especialmente la centralidad del Estado en este esfuerzo. A continuación, preciso las que creo son reformas clave que debe realizar un país de ingreso medio como el Perú para curar la madera; esto es, promover su bienestar a la vez que construir un mejor 30 El páramo reformista Estado. Discuto el reto doble que deben enfrentar países con un Estado débil: promover procesos y políticas que produzcan cambio y bienestar mientras refuerza y profesionaliza al propio Estado. Reformar implica curar la madera del barril, pero nuestros instrumentos para hacerlo son limitados y el entorno internacional muy complicado. De allí la enorme dificultad de hacer reformas profundas. El segundo capítulo se centra en tres tipos de actores políticos comunes en el país que, propongo, no están a la altura del reto planteado: conservadores popu- lares, libertarios criollos e izquierdistas dogmáticos. Son actores tipo, y seguramente entre ellos habrá personas más ponderadas y que probablemente coin- cidan con lo que señalo, especialmente entre sus técnicos. No obstante, esta tipología recoge posiciones políticas de los líderes de partidos y representantes en el Congreso, aquellos que finalmente conducirán un gobierno. Cada uno de estos actores nos deja lecciones sobre la insuficiencia de sus recetas para curar la madera. Los conservadores populares minimizan la necesidad de reformas y la razón principal para ello es estar atravesados por intereses particulares. Los liber- tarios criollos no reconocen los límites de sus recetas privatizadoras, los beneficios que obtienen del orden actual ni lo conservadores que son frente al cambio. Ambos tipos de actores son parte de la madera. Los izquierdistas dogmáticos sí entienden que el poder está en la base de la resistencia al cambio y pregonan la necesidad de curar la madera, una postura que, como 31 Eduardo Dargent Bocanegra verán, comparto, pero son irresponsables al creer que un cambio en el poder, en los términos que ellos consideran positivo, traerá necesariamente mejoras sustantivas. Por centrarse en este cambio en el poder, por ser dogmáticos en sus críticas frente al sistema sin reconocer las virtudes que pueda tener, descuidan aspectos de política pública y fortalecimiento estatal y no problematizan lo suficiente los límites de sus recetas. Más que una crítica que descalifique a estos tres actores, el texto es una invitación a quienes tengan buena fe y sentido de servicio en estos grupos para cuestionar sus esquemas y debatir sobre sus limitaciones. Como discuto en la conclusión, que otros actores políticos, sean centristas o izquierdas y derechas más moderadas que los «tipos» políticos criticados, no estén entre los criticados no los hace necesariamente reformistas ni más capaces de enfrentar estos retos. Incluso podrían no ser nada, no tener ideas, en términos de reforma política. En el tercer capítulo discuto algunos intentos de lucha contra la corrupción para mostrar un punto adicional que todo reformador debe tener en cuenta: el sistema se defiende; y este es un patrón que trasciende la corrupción y se repite a través de distintos intentos de reforma en diversas áreas del Estado. Quienes comienzan a enfrentar la corrupción encuentran resis- tencias muy concretas que sabotean el fortalecimiento de estos embrionarios espacios estatales de cambio. Muestro, así, cómo la madera y las manzanas podridas 32 El páramo reformista se defienden. Concluyo con algunas ideas sobre el reto de construir poder, coaliciones políticas, para avanzar estos cambios y por qué considero que, tras la pandemia, esta urgencia se ha vuelto mayor, ya que el actual contexto ha degradado todavía más nuestra forma de hacer política. Un anuncio antes de continuar. Si bien he privilegiado una redacción ensayística para no cargarlos de referencias, en las notas al pie podrán encontrar las bases académicas de lo que se discute y algunas recomendaciones para los interesados en profundizar estos temas. La idea es hacer la lectura agradable al no iniciado en temas de desarrollo, instituciones y otros conceptos difíciles de precisar. Pero quien quiera conocer más tendrá abundantes pistas para seguir con su exploración. Inicié este ensayo en el verano del año 2020, antes de la pandemia, con la frustración de ver el deterioro institucional de un quinquenio desastroso, el conserva- durismo de quienes defienden un modelo económico insuficiente y la ausencia de ideas desde nuestra debi- litada y fragmentada política para pensar un desarrollo distinto. La pandemia profundizó esta preocupación; fue como haber caído en un hoyo dentro de otro hoyo. Un tremendo golpe a la economía, mayor conciencia de que lo que tenemos no basta, pero también evidencia de que lo que hay puede ser dañado sin dejar algo mejor. La fragmentación caníbal en el Congreso y la irrupción de intereses particulares e ilegales en la representación 33 Eduardo Dargent Bocanegra hace difícil construir ciertos consensos sobre los cuales reconstruir el país. Los incentivos de los candidatos hoy están en ganar, en competir sin pensar en gobernar. Algunas de las taras mencionadas, como la propia inex- periencia del manejo estatal, puede llevar a quien gane, aun si tiene buenas intenciones, a un entrampamiento desastroso. Si no nos va tan mal, quietismo y cierta estabilidad, pero en el peor de los escenarios, degrada- ción y continuidad del conflicto político. Ojalá, entonces, este ensayo interese a quienes nos pretenden gobernar. Mi principal objetivo al escribir, sin embargo, no es hablarles a los políticos, sino dialogar con quienes desde la ciudadanía encuen- tren estas ideas interesantes. Esa demanda social es clave para que los procesos de reforma desde el Estado encuentren eco y sostenibilidad. Sembrar este pesimismo contribuye a que se apoyen cambios cuando, a pesar de diferencias, se vaya en la dirección correcta. Esta mirada crítica puede ayudar a distin- guir problemas reales de escándalos sembrados; a que se identifique a ministros y burócratas compro- metidos de aquellos que hacen cambios superficiales o prometen cosas sin sentido. Puede servir para evitar el entusiasmo ingenuo y la arrogancia de quien promete cambio pero sin contenido. Y promueve una comprensión más compleja de la política sin mani- queísmos. Sí, hay buenos y malos en el Perú, como hemos visto de sobra en escándalos de corrupción, posiciones intolerantes y enormes abusos de poder. Pero también hay diferencias políticas que deben ser 34 El páramo reformista reconocidas y debatidas para buscar ciertos espacios de consenso que lleven a cambios sostenibles. Curar al barril pasa, en parte, por construir esta demanda. Este es un esfuerzo en esa dirección. 35 1 EL RETO DE REFORMAR UN ESTADO DÉBIL Dos recetas reformistas muy comunes en la discusión pública en el país son la que propone el cambio constitucional o legal y la que resalta la necesidad de una educación en valores. Ambas recetas nos dan aportes importantes para un esfuerzo reformista, pero tienen serios límites y discutirlos me sirve para explicar mejor la magnitud del reto de hacer reformas profundas. En particular, estas versiones no reconocen la enorme resistencia al cambio ni ponderan por qué el Estado es central para vincular los objetivos que promueven ambas recetas: tener mejores leyes y una ciudadanía que demanda un mejor gobierno. Estas recetas no solo son imprecisas, sino que cons- truyen una imagen del cambio como algo más sencillo de lo que en realidad es. Dejan la idea de que, si hicié- ramos ciertos cambios relativamente sensatos, las cosas 36 El páramo reformista comenzarían a ir bastante mejor. No avanzar en esa dirección termina siendo un tema de ceguera, inma- durez, corrupción u otras razones similares. Cuestión de voluntad, «buenas» personas y medidas correctas. Algo de eso hay, obvio. Pero no es, ni de lejos, el meollo del asunto. La primera receta es casi como sacar manzanas del barril para meter nuevas creyendo que no se pudrirán. Sin reformar al Estado para implementar leyes y políticas estos cambios serán insuficientes. La segunda receta se presenta como la manera efectiva, real, de curar la madera del barril, pero sin cambios en el Estado y en otras dimensiones estos valores seguirán siendo simbólicos, ajenos a la realidad. Lo que hay, más bien, son enormes obstáculos que hacen muy difícil reformar y construir mejores insti- tuciones para el desarrollo. Reformar es un tema de poder, se requieren procesos de cambio profundos y sostenidos que puedan afectar intereses de los bene- ficiados por el statu quo. Para resaltar la necesidad de ver las reformas como algo más profundo y lo que implicaría realmente conseguir una madera distinta, discuto algunas de las políticas y reformas que un país de ingreso medio deberá adoptar para mejorar su bien- estar, así como las herramientas limitadas que tiene para lograrlo. El reformador peruano tendrá un reto doble al momento de realizar dichas reformas: mejorar al Estado y, a la par, conducir políticas. Esta compren- sión de la dificultad de una reforma efectiva ayudará 37 Eduardo Dargent Bocanegra a resaltar en el siguiente capítulo los límites de tres actores insuficientes para enfrentar el reto. Comencemos por la primera receta, cambiar leyes. Equiparar reformas con la adopción de nuevas y «buenas» leyes es una mirada muy formal sobre lo que es el cambio institucional. Se suele asociar cambiar leyes con un cambio institucional, adoptar «buenas» instituciones. Los políticos suelen centrarse en ello al predicar su compromiso por el cambio, pues permite tener algo que mostrar. Suena bien y sin duda el éxito de la receta radica en que tiene algo de cierto: cambiar leyes es parte de un proceso de reforma. El problema es que esta suele ser una frase vacía a pesar de la buena voluntad de sus predicadores. Porque luego, al señalar cómo se construyen esas buenas instituciones, con frecuencia sus proponentes indican el equivalente a sacar manzanas. Como discutimos en un trabajo escrito con Paula Muñoz, esta receta asume que las nuevas normas sí tendrán efectos positivos a diferencia de sus predecesoras7. Es decir, nuevas manzanas saludables que contagiarán al resto. Por supuesto que puede ayudar en algo cambiar leyes. Una reforma se apoya en cambios normativos. Y hay 7 Dargent y Muñoz, 2019. 38 El páramo reformista leyes que responderán mejor a determinados contextos que otras, no es irrelevante qué normas se adoptan en una reforma. Nadie duda, tampoco, que, en el mediano plazo, las normas y políticas pueden contribuir a sos- tener y proteger tanto a las nuevas políticas como a las organizaciones estatales que dirigen y promueven las reformas. De hecho, estas protecciones legales ayudan a aterrizar los cambios y construir ciertas garantías para su continuidad. Pero la cuestión es bastante más complicada de lo que reconocen quienes ven el cambio institucional de esta manera formalista. El poder, la resistencia al cambio, se suele dejar de lado o se minimiza. Para lograr mejoras se requieren cambios que sean capaces de afectar poderes muy asentados en la sociedad, sean políticos, económicos o ilegales. Poderes sobre los que se sostienen las instituciones existentes; poderes que median y «traducen» las reglas escritas/ formales para que operen de acuerdo a sus intereses o para que sean meras reglas simbólicas, sin efecto real. Las nuevas reglas privilegiadas por los refor- madores formalistas muy probablemente seguirán operando igual si no hay otros poderes que las apli- quen como se desea. Se importan leyes y políticas con el convencimiento de que tendrán el mismo «buen» funcionamiento que en países de altos ingresos, con lo que se pierde de vista que el contexto es muy distinto y que es altamente probable que no se cumplirán8. 8 Sobre los límites de importar leyes y políticas sin evaluar el contexto pueden verse Evans, 2004 y Schick, 1998. 39 Eduardo Dargent Bocanegra La experiencia acumulada en países de bajos ingresos o ingresos medios muestra que poco cambiará si las nuevas leyes tampoco se cumplen. En países como el Perú hay una gran brecha de implementación entre lo que dicen las leyes y políticas públicas y lo que realmente se cumple9. Con frecuencia se asume que las nuevas leyes son mejores que las anteriores por los efectos observados en otros países. No obstante, lo que distinguimos como un problema de la ley es, en realidad, un problema de fondo, más profundo, que volverá una y otra vez sea cual sea la legislación que se adopte. Construir instituciones, como espero convencerlos, es mucho más que aprobar leyes, anunciar reformas o adoptar un nuevo modelo administrativo del Estado. Para entender lo limitado de la receta legalista hay que ampliar nuestra comprensión de lo que son las insti- tuciones. Por «instituciones» debemos entender algo mucho más amplio que las reglas formales. Alejandro Portes define las instituciones como el «conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de los roles en organi- zaciones sociales como la familia, la escuela y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional: la política, la economía, la religión, las comunicaciones y la información, y el ocio»10. Así, en su definición incluye reglas informales que regulan 9 Grindle, 2009. 10 Portes, 2012, p. 31. 40 El páramo reformista en forma real y efectiva las distintas relaciones de nuestra vida en comunidad. Como indicaba antes, dichas instituciones informales se sostienen, se hacen respetar, por su relación con el poder en una sociedad. Estas instituciones son funcionales a una serie de actores que se benefician con el statu quo, que saben jugar dentro de él y, por tanto, resistirán reformas que intenten cambiar aquello que los favorece o lo que ya ven como normal. En contextos en los que el Estado es débil y las leyes no se aplican, será muy difícil regular a estos actores. A ellos volveremos en el tercer capítulo del trabajo. Pero no solo hablamos de actores corruptos y de las reglas informales que los favorecen. Como veremos en el siguiente capítulo, con frecuencia las ventajas de las que gozan los beneficiarios de estas instituciones serán racionalizadas como adecuadas para todos; nuestro interés hace que confundamos el bienestar particular con el bien común. Así, asumen que las reglas que los favorecen son en realidad buenas para todos; por tanto, eventualmente, favorecerán a la sociedad. Así, con mucha frecuencia, las nuevas leyes se terminan adaptando al entorno para que todo siga igual, se «traducen» desde una realidad de poder asentada. Se pueden establecer reglas de control, de transparencia, pero los actores encontrarán formas de saltárselas y evadirlas. Un ejemplo muy interesante e ilustrativo de un libro de Jaime De Althaus aterriza la idea: la policía ha intentado de diversas maneras controlar el robo 41 Eduardo Dargent Bocanegra de combustible por parte de sus oficiales: control en el dispendio, control de kilometraje, tarjetas de pago personalizadas, mejores sistemas administrativos. Pero siempre hay una forma de darle vuelta al sistema, como muestran las sucesivas estrategias de los fiscalizados para saltar los nuevos controles y seguir robando11. Un cambio real implica todo un sistema efectivo de control, capaz de regular en forma constante y cotidiana hasta que la situación sea controlada; luego debe seguir vigilando. Y aquí no estoy mencionando procesos más profundos de formación y bienestar del personal. El barril, entonces, resiste bien a los cambios de reglas y a los intentos de reforma. Cambios de fondo, como veremos, requieren procesos continuos y sostenidos de actores estatales que los implementen y actores sociales que los vigilen. Sin organizaciones que puedan balancear ese poder, romper esas resistencias y reaccionar con flexibilidad ante las nuevas formas de incumplir la norma, la situación difícilmente cambiará. Tampoco será suficiente una segunda receta que suele ser presentada en la discusión pública como una cura profunda de la madera del barril: la educación en valores. La educación, informar sobre lo que es correcto e incorrecto, suele presentarse como el cambio de fondo que se necesita para superar nuestros problemas «desde la raíz». Solo un cambio educativo 11 De Althaus, 2016. Todo el capítulo 1 del libro recoge ejemplos relevantes sobre la dificultad de desenraizar conductas corruptas generalizadas. 42 El páramo reformista profundo, que produzca un cambio cultural, llevará a contar con ciudadanos que «entiendan» los costos reales de la corrupción y otros males. Poco a poco esa educación detendrá la putrefacción del barril y salvará a las manzanas. Por supuesto que la educación tiene enorme valor. En la introducción he hablado sobre la importancia de una demanda ciudadana por mejores políticas y la centralidad de la educación para el país. No pretendo minimizar la importancia de una buena educación cuando me dedico precisamente a educar. De hecho, una educación crítica es fundamental para entender qué está mal con la forma como funcionan las cosas; sin esa mirada crítica otras alternativas no serán digeribles ni deseables. Pero lo real es que no cambiarán los valores en la sociedad solo si nos repiten y enseñan que algo está mal, como suele presentarse esta receta. Si nos educan en valores, pero el entorno sigue siendo el mismo, es decir, un entorno en el que se premia una y otra vez al que rompe esas reglas, será muy difícil lograr un cambio12. Evidencia de ello es que las personas saben bien que una serie de conductas son corruptas y, sin embargo, las siguen realizando. Hay todo un contexto social que hace funcional la corrupción, adecuada para cumplir con nuestros objetivos aun si contradice el sistema de valores que nos inculcan en la escuela o en casa. 12 Ver Dargent y Muñoz, 2019, sobre este punto. 43 Eduardo Dargent Bocanegra Lo mismo sucede en organismos estatales que tienen códigos de ética, reglamentos y declaraciones de principio y buena conducta, pero cuya realidad es de transgresión. Las organizaciones estatales atravesadas por la corrupción, por ejemplo, «educan» a sus miem- bros para que, más allá de lo que digan sus reglamentos o mensajes éticos, sigan esas reglas reales que valoran y premian las conductas corruptas. Esa «educación» implica aprender que los favores se pagan: hacerse de la vista gorda o ceder a pedidos ilegales a cambio de un ascenso. Son, pues, valores que se vuelven generales, aunque sean negados enfáticamente o nos digan que los problemas son de unos cuantos «malos elementos». Por ello es difícil que los reformadores que provienen del interior de una institución estatal tengan éxito: son parte del problema. La mirada de actores internos es clave para entender lo que sucede, pero no puede ser la única. El barril con frecuencia ya los ha contagiado. Es más, es común que quien nos habla de valores desde el Estado como ruta al cambio esté desarrollando una estrategia perversa para desviar la atención de su inacción frente a temas de fondo. Sabe que queda bien y no hace nada. Así, los que juegan en el sistema conocen sus verda- deras reglas más allá de lo que se nos enseñe. Saben bien que sus conductas son ilegales, no es que el desco- nocimiento o la falta de educación los lleve a actuar de esa manera. Todos los cursos de ética y manuales de honestidad no serán suficientes si no hay cambios 44 El páramo reformista en la forma en que funcionan las cosas, si la realidad no deja de ser la antítesis de lo que dicen las leyes o nuestra educación. Si no se comienza a cumplir las leyes, si las conductas funcionales a la corrupción o las prebendas siguen siendo premiadas socialmente, los peruanos actuaremos en función de ellas, desde el más rico hasta el más pobre. Desde el chofer informal, que sabe que no tiene brevete pero que esa falta difí- cilmente será sancionada, hasta el gran empresario, que navega coimeando por procesos de licitación para lograr un gran contrato de infraestructura con el Estado. El impacto de observar a corruptos de alto nivel entrar a la cárcel, la posibilidad de ver en la vida cotidiana que la ley se aplica efectivamente, es funda- mental para aprender sobre los efectos negativos de la corrupción. La educación ayuda, se engarza con estos procesos, pero debe estar de la mano con cambios en la implementación de las normas para que se observe que sus moralejas son reales. Entonces, podemos adoptar reformas legales y educar en valores, pero nuestra sociedad tiene un enorme poder para resistir al cambio que trasciende estas medidas. Si entendemos nuestro sistema institucional como un espacio con enorme resiliencia al cambio, por su funcionalidad y conveniencia para una serie de actores formales e informales poderosos que sostienen esas instituciones, es más fácil comprender por qué, a pesar de todos los cambios de reglas, constituciones y modelos económicos a través de la historia, encontramos fuertes continuidades en nuestros problemas. Mucho 45 Eduardo Dargent Bocanegra cambio, pero también consistente continuidad en una serie de aspectos: altos niveles de corrupción, debilidad en la llegada territorial del Estado, burocracias precarias y con frecuencia discriminadoras, inefectividad de reglas democráticas, dificultad de regular intereses privados, problemas de coordinación entre niveles de gobierno, limitaciones para construir infraestructura, grandes sectores en la informalidad o amplia tolerancia a la ilegalidad, entre otros. Con los cambios de modelo económico algunos actores ganan poder y otros lo pierden, le damos más atención a algunas actividades que a otras. Y las reformas políticas se suceden, algunas con cierto éxito. Pero la continuidad de muchos males es apabullante. Reconocer los límites de ambas recetas, cambio legal y educación, nos debería llevar a atacar de otra manera estos males más profundos. Y aquí es donde el Estado tiene un papel central. El que puede vincular ambas recetas, la ley que no se cumple y la educación que no tiene correlato con lo que sucede en la sociedad, es el Estado. Vincularlas pasa por tener un Estado capaz de aplicar la ley y de desarrollar políticas que muestren al ciudadano que hay una relación entre estos objetivos y los valores que se promueven. El Estado tiene que limitar el poder de los actores que se resisten al cambio y a su vez ejecutar, como veremos en un momento, otros procesos centrales para el desarrollo. El ejemplo de que las políticas se aplican y las leyes se cumplen es en sí mismo un proceso educativo que cambia la relación del ciudadano con el Estado y la ley. 46 El páramo reformista Lamentablemente decir esto no es más que dar un primer paso para volver a tomar conciencia de los retos que enfrentamos. De inmediato el lector reconocerá que el problema es que no contamos con un Estado capaz, invocándolo no va a aparecer. Un buen Estado cuesta, se necesitan recursos para contar con burocracias profesionales y honestas, capaces de tomar distancia de intereses privados, ilegales. Y eso pasa por tener sociedades con mayores recursos para pagar por mejores servicios, sociedades que incrementan sus fuentes de riqueza. Para ello se necesita promover ciertas actividades económicas competitivas en el mercado internacional y capaces de generar empleo de calidad. Centraré esta discusión más adelante en la diversificación productiva, los mercados internacionales y la necesidad de promover empleo. Economistas que ven el tema del desarrollo como Carlota Pérez, Ricardo Hausmann, José Antonio Ocampo, Dani Rodrik o Andrés Velasco, entre otros, a pesar de sus diferencias, tienen enfoques similares sobre la relevancia de un Estado que promueva incentivos y desarrolle potencialidades, a la vez que se engarza y dialoga con un sector privado que pueda promover estas actividades. El «Estado productivo» lo ha llamado Piero Ghezzi en un libro (2021) que aterriza muchas de estas ideas y desarrolla otras para la realidad peruana. Todos ellos también resaltan los límites a que estarán sujetos en el mundo actual los Estados de ingreso medio como el nuestro para crear empleo de calidad. Y el enfoque de la mayoría también 47 Eduardo Dargent Bocanegra es similar: mucho de esto pasa por procesos de ensayo y error, aprendiendo del pasado y de la experiencia comparada. Sin mayores recursos es difícil fortalecer el Estado en forma sustantiva. Y ese Estado fuerte y flexible es el que no tenemos ni remotamente. Distintos textos sobre el Estado en el Perú resaltan su debilidad histórica, entendida en distintas dimensiones. Nuestras burocracias son débiles, pasibles a la corrupción, politización y su captura por el interés privado. Su alcance territorial es limitado, con grandes zonas del país con una débil presencia estatal, un actor más entre varios que se disputan el poder local. La pandemia mostró toda esta debilidad, al no poder repartir bienes y dinero entre la población más necesitada sin incrementar el contagio. Nuestro Estado es incluso más débil que otros de América Latina, nuestro reto es mayor13. Diversos trabajos resaltan la debilidad comparada del Estado peruano y las causas para esta situación, y varios de ellos enfatizan el tipo de relaciones económicas y desiguales que hubo a inicios de la república y que dieron lugar a un Estado pequeño, sin capacidad de regular a privados y con poco espacio para extraer recursos y construir dicha capacidad. Lo más complicado es que estos trabajos encuentran alta dependencia de la ruta tomada 13 Cotler, 1979; Centeno, 2009; Paredes, 2013, Kurtz, 2014; Soifer, 2015; entre otros. Para una excelente revisión que contrasta y critica los argumentos de algunos de estos textos puede revisarse Urteaga, 2017. 48 El páramo reformista a los inicios de la república: Estados que por diversas razones no se fortalecieron en el siglo XIX e inicios del siglo XX tendrán mayor dificultad de hacerlo más adelante. A un Estado débil le cuesta más fortalecerse. Como veremos a continuación, el mundo actual de- manda Estados más ágiles y flexibles para pelear por el desarrollo. Y esos Estados, como decía, cuestan: hay que contar con una base material para que sean eficientes. Sería un error creer que el que tenemos puede estar a cargo de procesos complejos e implementarlos en forma exitosa. Entregarle esos cambios a un Estado débil, carente de autonomía y con serios problemas de corrupción limita la posibilidad de éxito. Y puede ser contraproducente. Por ello la ejecución de mejoras sustantivas y sostenibles pasa por el reto doble de ejecutar políticas que promuevan el desarrollo a la vez que se fortalece y se profesionaliza al Estado. Sin este doble camino de fortalecimiento estatal y adopción de reformas la retórica reformista se queda en finta, símbolo, declaración sin contenido. ¿Qué reformas parecen clave, un mínimo necesario, para echar a andar este proceso? ¿Qué límites enfrentamos? ¿Qué políticas desarrollistas serían necesarias para construir una base material que permita construir mejores instituciones? 49 Eduardo Dargent Bocanegra Como es obvio por lo dicho hasta aquí, una reforma que ataque la madera del barril pasa por realizar cambios que hagan al Estado fuerte y flexible —dentro de un proceso que toma tiempo, dada la debilidad antes mencionada—, y, a su vez, lanzar otras políticas para el crecimiento y el desarrollo económico. Comencemos por el Estado. Hay que avanzar hacia un Estado que sea capaz de regular, fiscalizar a estos poderes formales e informales, y contar con una presencia efectiva en el territorio14. Hay que construir carreras burocráticas que permitan contar con profesionales competentes, capaces de tomar distancia de políticos electoreros y actores privados. Es necesaria una justicia que resuelva disputas, controle la corrupción, garantice los contratos y proteja de los abusos, así como fuerzas de seguridad que hagan respetar la ley y los derechos al tiempo que reducen drásticamente la corrupción en su interior. Esto no es flor de un día. Al revés, son procesos políticos largos y que pueden fácilmente detenerse si no hay convicción. Miren en los últimos años el proceso relacionado con el fortalecimiento del servicio civil: sube y baja en prioridad según los presidentes de turno. O la incapacidad de reformar a la policía para que 14 Sobre el enorme desafío de construir estados fuertes en las demo- cracias de América Latina y las «trampas» que hacen difícil lograrlo, puede consultarse el sugerente y ambicioso texto de Sebastián Mazucca y Gerardo Munck, 2020, en el que resaltan la dificultad de que la demo- cratización y la construcción estatal alcancen una dinámica virtuosa, y que lo más probable sea un equilibro subóptimo que no lleve a un adecuado fortalecimiento estatal. 50 El páramo reformista sea más profesional y libre de corrupción. Muy pocos países lo logran15. Pero, como adelantaba, avanzar hacia esta mejor institucionalidad pasa también por ir más allá del fortalecimiento del Estado para establecer políticas productivas efectivas y servicios públicos de calidad. Y en esto es clave que la economía crezca y se diversi- fique, para brindar empleo de calidad. El Estado debe colaborar con los empresarios y la sociedad civil para empujar, con prudencia y en procesos de ensayo-error, reformas de diversificación productiva para conse- guir oportunidades laborales. Hay que reducir nuestra dependencia de la minería, limitada en su capacidad de crear empleo, para pensar en otros rubros productivos. Todo esto, además, requiere de más apoyo a la ciencia y a la innovación, a la educación superior y técnica, de lo que se asigna ahora. Sin embargo, también resultará fundamental tener en cuenta que no todo es cambio: dada nuestra situación actual se depende de esas rentas mineras, por ejemplo, para empujar nuevas oportuni- dades. ¿Cuál será la relación con la minería de quienes demandan, con justicia, mayor control y evaluación de su impacto? ¿La desecharán en todos los casos o en qué casos sí la apoyarán? Incluso quienes señalan los límites de la minería deben considerar su potencial para un 15 Andrews, Pritchett y Woolcock, 2015, hacen un buen análisis de lo limitado y problemático de los cambios para desarrollar la capacidad estatal y presentan un enfoque de ensayo-error y aprendizaje crítico para avanzar. 51 Eduardo Dargent Bocanegra cambio de modelo productivo. Todo lo señalado como necesario cuesta. Esta dimensión de diversificación productiva e inno- vación y su relación con el empleo es crucial, y la discutimos mucho menos que en otros países donde hay más conciencia de su importancia para el desarrollo. Siempre ha sido difícil crear empleo masivo de calidad y bien remunerado, lo cual es la clave para desarrollar relaciones virtuosas que refuercen mercados internos, mejoras en la productividad y se eleven los ingresos estatales por medio de impuestos. Hace décadas la receta era industrializar como una manera de crear empleo masivo y de calidad, con lo que se copiaba a países ricos donde este proceso se dio en los siglos XVIII y XIX. Pero el entorno global hace hoy más complicado implementar políticas exitosas de desarrollo industrial. Esa receta para lograr empleo masivo y mejor remunerado es para muchos países insuficiente, irreal y mucho menos efectiva que en el pasado. Los tigres asiáticos todavía lograron en la década de 1970 una industrialización exitosa centrada en la promoción de exportaciones de bienes tecnológicos. Un país como el nuestro tiene costos de entrada muy altos para producir este tipo de bienes complejos, en parte también por la competencia y posicionamiento de estos nuevos productores. Y, además, el premio ya no es el mismo que hace décadas: en estos días la tecnología limita el impacto de la industria para aumentar el empleo; se requieren menos trabajadores para producir bienes. 52 El páramo reformista Puede haber más industria, pero no necesariamente traerá tanto empleo como antes. Por ello, porque ya es muy costoso, puede ser inefi- ciente, o porque ya no brinda los mismos beneficios, hoy se recomienda promover actividades en las que puedan emplearse a más personas y en las que los bienes producidos sean valorados en mercados internacionales. No es igual a la industrialización, pero se aproxima a ella al atacar el problema del empleo. Y ello no es nada fácil. Un Estado débil tiene que ser extremadamente prudente al momento de ponerse a promover actividades estratégicas. Puede errar el burócrata o darse casos de corrupción para subsidiar productos sin ninguna competitividad. De hecho, ya lo vimos claramente en el Estado peruano de fines de la década de 1960 hasta la década de 1990, cuando una política de promoción de la industria por sustitución de importaciones mostró los costos y las corruptelas de realizar políticas complejas con un Estado débil. Por este motivo decía antes que nos jugamos mucho en la actual crisis de la agroexportación. Nuestra agroexportación da empleo masivo por las caracte- rísticas de productos que han ganado mercados en estos años. No es posible mecanizarla como se hace con otros productos para los que se emplea muy poca mano de obra. Muestra, además, una relación positiva entre inversión estatal en irrigación e iniciativa privada, un balance importante entre Estado y mercado que ejemplifica lo absurdo de verlos como fuerzas 53 Eduardo Dargent Bocanegra opuestas o enemigas. Grandes proyectos de irrigación y una serie de incentivos permitieron desarrollar una industria con muchas oportunidades. Sin embargo, esta actividad está en riesgo por diversos problemas, desde la ausencia de una mirada responsable sobre el uso del agua, hasta los problemas de distribución y legitimidad que se incubaron al interior del sector sin que se reaccionara a tiempo. El experimento se quedó corto y hoy está en duda. También resulta importante contar con servicios edu- cativos y de salud, así como con infraestructura básica de agua, saneamiento y electrificación, que den a los ciudadanos una base mínima de capacidades. Esto no solo es un tema de justicia social, calidad democrática o legitimidad política, todos relevantes en sí mismos, sino también un tema vinculado al aumento de productividad. La literatura reciente sobre el desarrollo sostiene que sin esa base de capacidades entre la población será mucho más difícil escapar de la trampa del ingreso medio. El crecimiento por sí solo no dirige recursos hacia la capacitación y la educación de una población, a la cual, a su vez, sin esas capacidades, le será muy difícil aprovechar las oportunidades que puedan abrir los cambios16. El lector que comparta la visión libertaria peruana, que discutimos en la siguiente sección, seguro piensa que estas recetas son un retroceso estatista; a él 16 Ver, por ejemplo, Evans, Huber y Stevens, 2017. 54 El páramo reformista le recomiendo leer el Informe sobre el crecimiento. Estrategias para el crecimiento sostenido y el desarrollo incluyente, preparado por una serie de economistas y expertos en desarrollo por encargo del Banco Mundial (2008), en el que se discuten medidas que han servido a algunos países para impulsar el crecimiento econó- mico con bases para que este sea sostenido. Esto es, que no se agote el crecimiento por no desarrollar cambios que le den sostenibilidad. Las recetas presentadas, siempre atadas al contexto de cada país, contienen algunas de las prioridades discutidas para asegurar que ese crecimiento se construya sobre bases sólidas: aprovechar la demanda mundial; mantener la estabilidad macroeconómica; tener una orientación al futuro que promueva el ahorro y la inversión; establecer un gobierno con liderazgo, inclusivo y con una burocracia capaz; y permitir que el mercado sea el principal mecanismo para asignar recursos. Este reporte, además, trae una importante lección sobre las tensiones del crecimiento económico y la importancia de la política en este proceso: La Comisión está firmemente convencida de que las estrategias de crecimiento solo tienen éxito cuando encierran la promesa de igualdad de oportunidades y ofrecen a todos los habitantes las mismas posibilidades de gozar de los frutos del crecimiento. Con todo, la igualdad de oportunidades no garantiza que los resultados serán equitativos. Ciertamente, en las etapas iniciales del crecimiento, existe una tendencia natural a que la brecha de ingresos se profundice. La Comisión considera 55 Eduardo Dargent Bocanegra que los gobiernos deben esforzarse por contener esta desigualdad tanto en el nivel de ingresos inferior como en el superior. Caso contrario, pueden surgir divisiones políticas, protestas e inclusive conflictos violentos que ponen en peligro el progreso de la economía. Una vez más, si el fundamento ético no basta para persuadir, el pragmático debería hacerlo (2008, p. 78). La lista de reformas básicas propuestas es fácil de consensuar en el papel. De hecho, lean los planes de gobierno de distintos grupos políticos que hoy circulan o el Acuerdo Nacional y encontrarán muchos de estos temas. Tengo otras recetas más específicas en mi lista personal que también califico como urgentes: formali- zación, inclusión financiera, sistema previsional. Pero quedémonos con esas reformas básicas de fortaleci- miento estatal, diversificación productiva, innovación tecnológica y servicios de educación y salud, infraes- tructura básica, como un ejemplo de lo que podría ayudar a avanzar en una mejor dirección con la promo- ción del desarrollo y una mejor institucionalidad. Pocos se opondrán a estas medidas. Pues bien, por las resistencias antes señaladas y otras razones que se discuten en lo que sigue del ensayo, solo unos pocos países de ingreso medio han logrado dar este salto hacia reformas sustantivas. Y por lo general ha sido cuando han tenido poderosas urgencias que han obligado a que las élites alineen una reforma y el bienestar de la población. Los tigres asiáticos, antes mencionados, suelen señalarse como el ejemplo de que es posible dar un salto rápido al desarrollo 56 El páramo reformista industrial y comercial desde países agrarios. Lo que se menciona menos es que dichos países estaban presio- nados para lograrlo por su difícil situación geopolítica y por carecer de recursos naturales que les permitieran responder a demandas sociales internas. Las reformas industriales, comerciales y sociales que dieron lugar a un cambio de fondo en estas sociedades fueron resultado de esta urgencia, de esta extrema vulnera- bilidad frente a la amenaza internacional y la tensión social doméstica17. Carecemos de similares incentivos para alinear la urgencia del cambio. Además, en nues- tros días, el desarrollo debe enfrentar nuevos retos, como la sostenibilidad ambiental o la incorporación de grupos humanos diversos y vulnerables a procesos económicos que pueden dañar su seguridad y formas de vida; somos mucho más conscientes de estos costos. Hoy es necesario balancear intereses nacionales con los de distintas comunidades locales y también con la comunidad global. En resumen, no solo superar las barreras para reformar es difícil, lograr el impacto positivo de esas reformas es también muy complicado, tanto en nuestro Estado como en el mundo actual. Reformar con éxito, entonces, es muy difícil. Primero por la resistencia al cambio, incluso cuando se tienen buenos objetivos; las instituciones que nos gobiernan 17 Doner, Ritchie y Slater, 2005, resaltan la importancia de esta vulne- rabilidad sistémica para el desarrollo. Andrews y otros, 2015, muestran la enorme dificultad que han tenido los Estados en desarrollo para fortalecer sus aparatos burocráticos y la excepcionalidad de quienes lo han logrado. 57 Eduardo Dargent Bocanegra están asentadas en el poder y la costumbre. Esta mirada que resalta la enorme resistencia a la reforma ayuda a curarnos de la promesa fácil de cambio. A su vez, nos permite entender que para avanzar en este proceso necesitamos al Estado, pero que ese Estado es inadecuado para el reto. Además, el desafío de producir empleo y bienes de alto valor agregado en el mercado internacional, necesario también para construir un mejor Estado, parece más difícil que hace décadas. Así, nos toca fortalecer al Estado y, a la par, efectuar mejores políticas para el desarrollo. Podemos llegar a esa lista básica de reformas necesarias, pero avanzar hacia ellas parece apabullante cuando comprendemos la necesidad de romper resistencias e inercias. Las reformas son urgentes, lo que hoy tenemos no alcanza, pero son muy difíciles de adoptar e implementar. Cambiar la madera es una tarea titánica y urgente. Espero haberlos convencido de la magnitud del reto de lograr un cambio sustantivo, así como sobre la necesidad del mismo por la insuficiencia de lo existente. Algunos dirán que esto es obvio y bien sabido. No creo. Pasamos a discutir la insuficiencia de tres tipos de actores políticos frente a este enorme reto del reformismo, tres actores 58 El páramo reformista que de gobernar tendrán que enfrentar estos dilemas y cuyo discurso y acciones muestran precisamente que no comparten esta comprensión de lo difícil y complejo del cambio institucional. Estos actores o no problematizan lo suficiente la reforma y minimizan lo que deben hacer para lograr cambios sustantivos, o confían, por anteojeras ideológicas, en sus recetas y aliados para realizar un cambio positivo. Ello suma otro desafío a la reforma de nuestra democracia precaria. 59 2 TRES ACTORES INSUFICIENTES Llamaré «insuficientes» a estos tres actores políticos de los que trata el capítulo porque no son conscientes de sus propios límites como agentes de reforma. O si son conscientes, no les importa. Primero «los conservadores populares», representados en la política reciente por el fujimorismo, pero que han adoptado muy distintas formas en nuestra historia. Los llamo conservadores no necesariamente (o no solo) por su ideología en temas morales, sino por su comodidad con el statu quo y por su cercanía a grupos que se oponen a reformarlo. No se trata tan solo de partidos de este tipo, también puede tratarse de propuestas personalistas que busquen explotar el voto de una derecha popular. El problema del conservador popular con la reforma es que minimiza la relevancia de la misma, no reconoce la magnitud de los cambios que son necesarios para pelear por una mejor sociedad. Si profundizamos en las 60 El páramo reformista raíces de esta actitud, encontramos razones electorales, pero, más importante, creo, la dependencia y cercanía de grupos con interés en mantener el statu quo. Luego están «los libertarios criollos». Su representación política más clara y reciente se dio en el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, pero no fue la única. Desde hace décadas, y con más claridad desde la década de 1990, los libertarios criollos son actores influyentes en el Perú. Son criollos porque representan, en mayor medida que los libertarios de países desarrollados, un actor incapaz de apreciar cuánto influyen sus recursos y privilegios en determinar el tipo de políticas que favorecen. Tienen dos grandes problemas para realizar reformas: su confianza en el mercado y políticas privatizadoras como fuente de bienestar y su incapacidad de distinguir, por interés o ingenuidad, que a lo que llaman «reformas por el bien común» son, en realidad, reglas que benefician a quienes ya tienen una posición privilegiada y ventajas económicas. Así, se creen reformadores, pero en realidad se han vuelto conservadores. Finalmente, «los izquierdistas dogmáticos». En este grupo coloco a muchos de quienes se identifican con esta postura ideológica en el país, desde socialistas democráticos hasta los más radicales. A más radicalismo, más pertinente lo que aquí discuto. También caben en este grupo opciones más personalistas, caudillos que explotan los temas redistributivos que la izquierda suele levantar en elecciones y los mezclan con temas como la mano dura o la xenofobia. Esta izquierda sí 61 Eduardo Dargent Bocanegra entiende que reformar es un asunto de poder y que el statu quo requiere cambios profundos. Sus principales problemas para realizar reformas son, sin embargo, su ideologización, que los lleva a sobreestimar cuán positivo será el cambio si logran que el poder se distribuya de otra manera y, en relación con esto, una confianza exagerada en las virtudes de sus recetas y grupos de apoyo. Son rápidos para criticar lo existente, especialmente la importancia del mercado, pero incapaces de reconocer que sus objetivos políticos, recetas y aliados pueden dar lugar a malas e ineficientes políticas públicas y relaciones clientelares o corporativistas que afectarán las reformas. Al hacerlo, minimizan aquello que puede no ser lo ideal, pero que es bueno frente a otras alternativas, y que ellos mismos, de gobernar, probablemente harían. Las carencias de estos tres actores políticos incrementan las de por sí ya difíciles posibilidades para lograr reformas de fondo y adecuadas para el desarrollo. No es mi objetivo presentar una historia completa de estos actores18. Me centro fundamentalmente en explicar sus carencias como reformadores. Para discutir esta incapacidad tendré que tocar otros temas vinculados a sus familias partidistas e ideológicas, pero no esperen 18 Antonio Zapata, 2016, por ejemplo, ya ha hecho un muy informado y sugerente estudio sobre las derechas en el Perú, y ha resaltado la diferencia entre derechas populares y libertarias, que también recojo. También Vergara y Encinas, 2019, y Meléndez, 2019, han escrito sobre las derechas peruanas tras la caída del fujimorismo. Sobre la izquierda y sus vertientes radicales hay buenos textos de Iván Hinojosa, 1998, y Paula Muñoz, 2019, que ayudan a entender sus posiciones políticas en las últimas décadas. 62 El páramo reformista una radiografía completa de nuestras derechas, el liber- tarismo criollo o la izquierda en el Perú. Tampoco discutiré en detalle la corrupción que puede esconder cada grupo, y no porque crea que no la haya o porque ingenuamente piense que todos estos actores digan la verdad cuando hablan de ideas sobre desarrollo y bienestar. Todo lo contrario, es muy común que se usen las ideas como convenientes coartadas para avanzar intereses corruptos, hasta hay los que se presentan como luchadores contra la corrupción y son grandes ladrones. Todo el capítulo anterior y el próximo resaltan este costo de la corrupción y su profundidad. Veremos cómo el mundo público de los discursos y actos políticos convive con un mundo de corrupción y mafias que explica los actos de los políticos. Lo que busco resaltar en esta sección es que la incapacidad de reforma es incluso atribuible a los honestos entre estos actores, aquellos quienes creen que sus propuestas y recetas nos traerán un mejor país. Pretendo invitar a un diálogo a la mejor versión de los actores criticados. Por supuesto que hay corrupción en la base de nuestros problemas y se vincula con estos actores. Quizás la izquierda menos que los otros dos en términos de escándalos, pero no perdamos de vista que ha gobernado menos que ellos. Y cuando lo hizo también tuvo su cuota de corrupción, como muestran las investigaciones del caso Lava Jato. Mi objetivo, entonces, es mostrar que incluso los sectores limpios de estos actores tienen taras serias como reformistas. Si a estas taras le sumamos la corrupción, pues mucho peor. Comencemos por los conservadores. 63 Eduardo Dargent Bocanegra LOS CONSERVADORES POPULARES: LA ALTISONANCIA SIN REFORMAS Los conservadores a los que me refiero son los que han logrado, o buscan ser, una derecha popular. Una derecha que, a pesar de no dirigir sus críticas a las élites económicas, sí logra un enganche con los sectores medios y bajos de la población. Una y otra vez, los Sánchez Cerro, Odría, Fujimori han servido como protectores de cierto orden económico, a la vez que desarrollaban políticas que les daban apoyo popular más amplio que el que suele conseguir una derecha más liberal o libertaria. La izquierda con frecuencia coloca a todos bajo el gorro simple de «derecha», pero hay diferencias que harían bien en reconocer19. La derecha popular no es la favorita de gerentes y empresarios, pero son sus «menos malos» frente a opciones más reformistas o de izquierda. Y si bien esta derecha no suele mostrar los dientes al orden económico, pueden hacerlo si su popularidad se ve afectada. Hasta hace poco esta posición estuvo representada por el fujimorismo, hoy debilitado. El fujimorismo se parece mucho a otros partidos de derecha popular de América Latina que han hecho del apego al statu quo una fuente de fortaleza. En eso es un partido «conservador» muy latinoamericano. Ahora bien, no todo movimiento conservador es antirre- formista. Sí, es cierto que la defensa de valores del 19 Meléndez, 2019, discute estas diferencias. 64 El páramo reformista statu quo hacen que estos grupos difícilmente lleven a que se promuevan cambios profundos en el ámbito institucional o que afecten a determinados intereses poderosos. Pero hay casos en que grupos que califica- ríamos como conservadores han conducido reformas de fortalecimiento estatal. El mismo fujimorismo en la década de 1990, si bien más presionado por el contexto internacional y la crisis económica que por convicción, hizo reformas —aunque, como veremos al hablar de los libertarios criollos, sus recetas tienen problemas—20. Este no es, entonces, un alegato contra la posibilidad de una derecha popular reformista, que, aunque pocas, las ha habido. Solo busco resaltar que en el Perú y en América Latina las derechas populares no suelen serlo. En concreto, el fujimorismo, a pesar de los grandes cambios que realizó en la década de 1990, no fue una fuerza reformista y difícilmente podrá serlo en su condición actual. El caso del fujimorismo nos ayuda a mostrar estas tendencias más generales. El fujimorismo llegó a ser el partido político más fuerte del Perú desde la transición del año 2000. Por su fuerza en el Congreso, era el grupo que podría haber empujado el tipo de reformas discutidas antes; tuvo los congresistas para intentarlo. Paradójicamente, este movimiento, que representó la antipolítica en la década de 1990, aquel que declaró la guerra a los partidos y los calificó como fuente de los males de nuestra sociedad, ha sido lo más cercano que 20 Orihuela, 2020. 65 Eduardo Dargent Bocanegra hemos tenido a un partido político en los últimos años. Tuvo poder, un partido embrionario en una sociedad política fragmentada. Desde una perspectiva comparada, todavía estaba lejos de ser un partido fuerte: su militancia era relativamente escasa, su presencia territorial limitada y sus cuadros e invitados tenían agendas individuales que le quitaban coherencia al grupo21. Pero no era poco lo logrado, más si, como sabemos, el poder es algo relativo. En el Perú, el fujimorismo era el Gulliver de los partidos. Hizo un esfuerzo de construcción partidaria bastante exitoso, si lo contrastamos con lo que era antes de 2011 e incluso con el fujimorismo de la década de 1990, cuando su líder le cambiaba el nombre y el personal en cada elección. La alta intención de voto de Keiko Fujimori y el trabajo organizativo de años les permitió atraer a su lista congresal a un buen número de candidatos y candidatas populares en Lima y regiones, varios con recursos para invertir en campaña. Su marca electoral logró cierta resonancia en diversos sectores, en parte por la relación con la mano dura del pasado en un tiempo en que la delincuencia es tema central de la política. Estas ventajas, así como reglas electorales que los favorecieron en la distribución de escaños, les dio una clara mayoría de aproximadamente 60%, cerca incluso de poder realizar cambios constitucionales y elegir 21 Al respecto, ver Vergara y Augusto, 2020. 66 El páramo reformista altos cargos solos22. En resumen, un partido político que, dada su preminencia, pudo avanzar políticas de Estado y empujar al Ejecutivo a hacerlo en diversos ámbitos. No lo hizo y era previsible. El fujimorismo es un ejemplo de los límites de partidos conservadores para impulsar reformas. No era un partido reformista, digan lo que digan sus planes de gobierno o su pasado en la década de 1990, explicado más por presión internacional que por convicción. Tiene un apego al statu quo como marca de nacimiento que no ha logrado ser removido en sus años fuera del poder. Es más, como veremos, sus tendencias actuales lo hacen todavía más conservador en su aproximación al cambio institucional que en la década de 1990. El resultado es un partido que tuvo capacidad para construir una agenda nacional desde el Congreso y los votos para apoyar la implementación de reformas institucionales, pero no mostró interés en hacerlo. Como muchos grupos conservadores en la historia de América Latina anteriores a él, el fujimorismo está atrapado en las continuidades, en la representación de grupos que te prestan poder, pero te alejan de reformas que construyan un Estado de derecho, así como capacidad y autonomía estatal. ¿Cuál fue el desempeño reformista del fujimorismo cuando tuvo poder? Pobrísimo. Su conducta en el 22 Ayudó la cifra repartidora, que privilegia a los que quedan primeros en las circunscripciones. 67 Eduardo Dargent Bocanegra Congreso pasado distó de ser la de un partido preocupado por el cambio y el desarrollo. No apoyó las pocas reformas que estaban en curso y las escasas que inició el gobierno de Kuczynski. Si bien puede ser mucho pedir que haga suyas las reformas del Ejecutivo o las que tienen continuidad de gobiernos anteriores, pudo dialogar con ellas, sea para vigilarlas o reclamar atención sobre sus deficiencias. El fujimorismo no fue un guardián ni un crítico constructivo de dichas reformas. ¿Vieron acaso una preocupación en el fortalecimiento del servicio civil o de reformas como la educativa o policial? Lo que se recuerda es la vocería permanente de actores opuestos a las reformas. Asimismo, es claro que pudo hacer mucho más, incluso en aspectos que, si bien no los beneficiarían directa- mente, ayudarían a controlar al gobierno o a presionar para que diversas instituciones mejoren su desempeño. Por ejemplo, pudieron empujar una reforma para hacer más autónomos los organismos de control o los medios de comunicación del Estado. Lo más cercano a ello fue apoyar el nombramiento de un contralor técnico, pero el tema del fortalecimiento y autonomía de órganos estatales en general no estuvo en su agenda. Y si bien era muy difícil que tuvieran credibilidad en temas de justicia, pudieron demandar mejoras en el Poder Judicial y el Ministerio Público, o promover en el Ejecutivo mayor apoyo a esos sectores. Nada de eso se observó, o peor, se vio una relación cercana, hasta de protección, con personas cuestionadas. 68 El páramo reformista Pero, como mencionaba antes, el fujimorismo fue más que un actor poco entusiasta: fue también un obstructor. Sus propuestas de reformas con frecuencia buscaron hacer retroceder una política en curso. La censura a Saavedra es un claro ejemplo de esta vocación de demolición sin propuesta. No fue, como se señala, el ejercicio normal del control político. Lo que se observó fue una crítica despiadada a acciones que se sabe bien son difíciles de controlar para un ministro. Su aproximación a la reforma policial también ha sido conflictiva, pues ha dado voz a actores que defienden el sistema policial. Fue más fácil encontrar al fujimorismo aceptando los argumentos de actores opuestos a las reformas que promoviendo agendas de cambio. Heduardicidios: «Vivan los niños». Caricatura de Heduardo, publicada en El Comercio, el 9 de diciembre de 2016. 69 Eduardo Dargent Bocanegra Más importante, también hay abundante evidencia de cómo habrían gobernado. La campaña presidencial de 2016 fue muy ilustrativa de estas pulsiones antirreformistas. El plan de gobierno que presentó Keiko Fujimori al inicio de campaña dio paso a una serie de negociaciones con actores que precisamente se oponen al tipo de reformas de las que hablábamos y que ella misma proponía. Dejó en claro que revertirían los avances en reformas de la policía, con promesas populistas que favorecen al inmovilismo en dicha institución. Un ejemplo adicional es la cercanía de la minería ilegal a Fuerza Popular, sector con el que se dialogó en campaña. Otro aspecto de este ánimo pro statu quo se observa en la resistencia a las propuestas para prevenir el financiamiento ilegal de candidatos, un aspecto que afecta el financiamiento de campañas, pero sin el cual es difícil detectar la ilegalidad en la política. El fujimorismo argumenta que sus opositores los juzgan muy duramente por su pasado, pero hay que imputarles un terrible presente que no rompió con los legados del pasado. No tienen una agenda de reformas ni parecen tener interés en desarrollarla. Un problema con estos grupos conservadores popu- lares es que no problematizan lo que implica realizar reformas. Por distintas razones, que van desde arro- gancia o desinterés, sus soluciones a los problemas son fáciles, cuestión de poner a las personas adecuadas, «hacer bien las cosas». Suelen lanzar promesas de cambio en planes de gobierno, pero caen en generali- dades, pues no vinculan el cambio a procesos en los que 70 El páramo reformista se tocarán poderes asentados ni reconocen que dichas promesas serán disruptivas. Si los cambios son en serio, afectarán una serie de formas de hacer las cosas de las que ellos son parte. Este es un rasgo de los partidos de derecha popular, un rasgo esencial, que cualquiera de sus líderes que quiera gobernar de otra manera debe reconocer si desea reformar. ¿Cómo se llega a esta mirada simplista de las reformas? En parte porque sus votantes no les demandan estas precisiones. Los valores que promueven estos partidos atraen un tipo de votante que difícilmente tendrá en las reformas institucionales una de sus preocupaciones. Los partidos prometen una supuesta «eficiencia» frente a la politiquería. Mano dura frente a los problemas. Esta forma de pensar en el Perú y América Latina no ha llevado a reformas efectivas y útiles para el mediano plazo, sino más bien a ser altisonante frente a los problemas, a plantear cambios formales y que se presentan como draconianos, pero sin iniciar procesos que vayan al fondo del asunto. El populismo de derecha se nutre de ese estilo. En el caso del fujimorismo buena parte de su base electoral tampoco tiene las reformas como sus prioridades. Pero hay que cavar más profundo, no creo que los electores sean lo principal. Si bien lo que piensen o demanden los votantes es importante para las priori- dades de los líderes de los partidos, sería muy simplista creer que solo esta demanda social es lo que los lleva al quietismo reformista. Más que culpar a los votantes hay 71 Eduardo Dargent Bocanegra que ver otro mecanismo que también ayuda a entender el poco interés en reformar y que con frecuencia se saboteen procesos de cambio. Los líderes que se acercan al partido provienen de sectores que se iden- tifican con el statu quo o están buscando acercarse al poder. Ven a los partidos como vehículos de defensa del statu quo, un sitio donde pueden proteger y avanzar sus intereses. A pesar de declaraciones altisonantes, estos líderes preferirán lo existente al cambio. Refuerzan con ello el carácter antirreformista de sus organizaciones. Los partidos como estos se relacionan y atraen candi- datos y financistas vinculados a los beneficios de la continuidad. Se acercan a actores formales e informales que ganan con la ausencia de regulación, actores que se mueven bien en el sistema político. Esos actores hasta hace poco vieron al fujimorismo como su mejor representante, pero buscarán nuevos partidos ante su debilidad. Estos grupos políticos, o los candidatos personalistas que representan este espacio, son con frecuencia también allegados a actores vinculados al Estado que intentan ejercer influencia. Por ejemplo, policías o militares en retiro o autoridades universitarias. Si usted ha visto de cerca procesos de reforma del Estado aprenderá a dudar de quien declara su compromiso con el cambio, pero proviene de las organizaciones que deben ser reformadas. El ser socializado en esas formas internas hace que con frecuencia no haya entre 72 El páramo reformista ellos voluntad de cambio profundo. Son parte de la institución, la toleran, se desarrollaron en ella, deben favores o siguen vinculados de una u otra manera a la forma en que se manejan las cosas. Lo mismo es frecuente con actores privados formales e informales que se acercan al partido. Suelen tener intereses en las actividades que deben ser reguladas. El dueño de universidades privadas, el minero informal o el notario corrupto no podrá reformar la educación ni formalizar la pequeña y mediana minería o poner orden en una actividad tan compleja y permeable a la corrupción como el sistema registral. Pululan abogados que transitan de la empresa al partido, expertos legales para toda ocasión que hablan de constituciones y leyes, pero sospechosamente siempre del lado de la continuidad y prestos para justificar lo que convenga al partido o al líder. El fujimorismo nos mostró estas dinámicas más gene- rales. Los ejemplos antes señalados sobre su ausencia de interés en la reforma lo muestran. Fue el grupo que en vez de cambiar la justicia buscó construir una red dentro de la justicia que lo proteja. Fue quien en vez de promover medios de comunicación estatal más independientes buscó subordinar a sus críticos en los medios privados. El que saboteó reformas que provenían del gobierno de Ollanta Humala porque era su rival. Veamos en más detalle su cercanía a la minería ilegal como un ejemplo de estos vínculos con sectores que 73 Eduardo Dargent Bocanegra limitan o sabotean reformas. El único parlamentario electo por Madre de Dios en el Congreso elegido en 2016 era del fujimorismo. Y era investigado por el Ministerio Público por su posible participación para brindar servicios fuera de la ley a los mineros ilegales23. Además, en mayo de 2017, una congresista del partido presentó un proyecto de ley para excluir a la minería ilegal de la Ley contra el Crimen Organizado. Ante las protestas, la congresista suspendió el trámite de la iniciativa pero quedó claro su interés en el tema24. Otra parlamentaria propuso una iniciativa legislativa meses antes para evitar la destrucción de dragas y maquinaria empleada por la minería ilegal25. No son excepciones, fue un patrón antirreformista. Antes ya vimos su actitud frente a la reforma educativa. Y no hay que caer en los epítetos habituales ni recordar la corrupción para sostener este apego al statu quo. Es patético que el que fue el principal partido del Perú, con tanto poder, haya tenido tan poco que decir sobre reformas institucionales. No solo tiene consecuencias 23 Por ejemplo, puede verse este reportaje de Ojo Público sobre la minería ilegal en la campaña: http://ojo-publico.com/208/la-mineria-ilegal- como-actor-politico-en-campana, así como también la siguiente noticia de El Comercio sobre esta relación: http://elcomercio.pe/peru/madre- de-dios/virtual-congresista-fuerza-popular-investigado-mp-192170 24 Sobre el caso puede verse esta nota de El Comercio: http://elcomercio.pe/ peru/aramayo-defiende-proyecto-beneficiaria-mineros-ilegales-417574 25 Al respecto, ver la nota en El Comercio: http://elcomercio.pe/politica/ congresista-betty-ananculi-alista-proyecto-ley-beneficiaria-mineria- ilegal-432480 74 El páramo reformista por su ausencia de propuestas e ideas, sino también por su resistencia, o abierta oposición, a los cambios. Lo importante, reitero, es que no veamos esto como una excepción. ¿Qué fue sino Solidaridad Nacional, el vehículo electoral de Luis Castañeda Lossio para gobernar Lima? ¿No se ven rasgos similares en la forma de entender la política por parte de Alianza para el Progreso? Se habla de cambio y mejora, pero, si se dan, suelen estar en la construcción de obras públicas, algunos mejores servicios y el respeto a la continuidad económica (aunque con pulsiones de gasto populista), no en reformas cualitativas como las descritas en el capítulo anterior. Hay una serie de líderes que llegan con similares taras a las elecciones de 2021: con una agenda de derecha en busca de popularidad y algunos cruzando líneas ideológicas al promover reformas en temas redistri- butivos y atacar a las élites económicas. Pero, en el fondo, vemos una mirada simplista frente a la comple- jidad de las reformas y una suma de intereses grandes y pequeños que las limitarán: personajes altisonantes atados a intereses pequeñitos, o quizás hasta a inte- reses corruptos, más revanchas que cobrar; y pocos reformistas y técnicos, por lo general limitados a las áreas económicas. Lo más probable, una continuidad estéril. Un punto adicional: este tipo de partidos o personajes también pueden convertirse en riesgos para la demo- cracia. No hay que equiparar su debilidad reformista 75 Eduardo Dargent Bocanegra con debilidad política. Los vínculos con el poder real formal e informal que mostró el fujimorismo y que explotan estos grupos puede significar más popula- ridad y estabilidad para el gobierno de lo que estamos acostumbrados en este año. Un partido de este tipo, o un líder de estas características, podría ganar y ser popular. La tolerancia y apoyo de empresarios, la alianza con actores formales e informales a los que no se fiscaliza, y la debilidad de sus rivales puede llevar a más «estabilidad» del gobierno de la que hemos visto en estas dos décadas. El desprestigio del Congreso faci- lita la concentración del poder en casos de un conflicto de poderes. En su peor versión, este tipo de liderazgo no solo será antirreformista, sino autoritario. LOS LIBERTARIOS CRIOLLOS: PROHIBIDO REGALAR PESCADO El segundo grupo con graves carencias reformistas es el que llamo los libertarios criollos. Desde hace décadas ejercen gran influencia sobre la política y el Estado. No se trata de un partido que suela organizarse políticamente, tal vez su única y más clara participación de este tipo fue el Movimiento Libertad de Mario Vargas Llosa. Participan como socios en partidos de derecha o alianzas de derecha más tradicional y generalmente atraen votantes de clases medias y altas: Partido Popular Cristiano, Unidad Nacional, el ala derecha de Acción Popular en la década de 1980. Este actor estuvo 76 El páramo reformista ampliamente representado en el pasado gobierno de Pedro Pablo Kuczynski. ¿Quiénes son los padres ideológicos de estos jóvenes turcos que llegaron al Perú a la política de masas con el Movimiento Libertad (sin negar ese gran precursor de sus ideas que fue Pedro Beltrán)? Los libertarios criollos comparten recetas económicas y de reforma estatal que estuvieron en boga en la década de 1980, durante los gobiernos de Margarte Thatcher y Ronald Reagan, y que se difundieron en América Latina bajo la ola de reformas neoliberales a fines de la década de 1980 e inicios de la década de 1990. ¿Quiénes son estos libertarios en el mundo de las ideologías? Son una familia del liberalismo, aunque ellos suelan incluir como liberales solamente a quienes piensan en sus términos. Son los hijos tercos y radicales del liberalismo, pero ni por mucho todo lo que representa dicha ideología. Libertario es el que cree en límites muy estrictos a la intervención estatal, ya que por lo general asumen que estos actos son intromisiones inaceptables a la libertad. Se oponen, por lo general, a políticas redistributivas pues las consideran una vulneración a la libertad y a la propiedad, que es su extensión y la garantiza. Libertario es el que denuncia que la acción estatal niveladora con frecuencia lleva a regímenes que asfixian la creatividad de sus ciudadanos o los convierte en ociosos, dependientes del Estado. En términos de política pública, libertario es el que confía en las soluciones de mercado para una serie de temas en los que otras familias ideológicas asumen como necesaria 77 Eduardo Dargent Bocanegra la coordinación y vigilancia del Estado26. Su creencia es que el mercado puede hacer mejor las cosas que el Estado en la provisión de casi todo bien y servicio. El problema, como veremos, es que con frecuencia minimizan la relevancia del Estado. Es interesante que muchos de estos valores principistas suelan justificarse en forma utilitaria cuando se discute de política y política pública: no solo es injusto que el Estado intervenga en ciertos temas sino que, además, lo mejor para el bienestar de la sociedad es que no lo haga. Así, supuestamente la inacción estatal dará por resultado los mayores beneficios para el bien común. Uno podría ser un libertario reconociendo que los resultados de sus recetas pueden ser negativos, que la libertad debe tener preminencia, pues las otras opciones de intervención son injustas. Pero lo que tenemos es este combo que hace tan peligrosa a esta ideología cuando se vuelve dogmática: lo justo y lo bueno, lo que promueve el bienestar, coinciden. ¿Qué más perfecto? Los libertarios criollos, entonces, son personajes que comparten una forma de pensar muy poderosa en el Perú y que tienen presencia en medios de comunicación, organismos estatales, think tanks, consultoras, asocia- ciones de empresarios y universidades. Con frecuencia 26 Sobre libertarios y liberales, en particular sobre el tema de la propiedad y la justicia social, pueden leerse los manuales de filosofía política de Will Kymlicka, 2002, o Adam Swift, 2001, incluidos en la bibliografía, para comprender en forma muy didáctica las tensiones al interior del liberalismo. 78 El páramo reformista los medios asumen sus posturas, sin sincerar el peso de intereses empresariales que pueden estar detrás de estas ideas. Son tan fuertes que casi provoca llamarlos liberales a secas, pues otras vertientes del liberalismo en el Perú han quedado eclipsadas por estas miradas libertarias. Son hasta ahora muy influyentes como constructores de opinión entre las élites e incluso la ciudadanía, algo evidente cuando uno sale del Perú y observa que nuestros argumentos libertarios, tan frecuentes en toda discusión de política pública, son vistos en otros países como una caricatura. Hoy en campaña hartos candidatos repiten estos mantras sin mayor discusión a pesar del tiempo transcurrido. Seguimos atrapados en la década de 1990, alejados de debates empíricos sobre la efectividad de